疫情防控與上海公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系現(xiàn)代化

陳榮武 張文蘭

[摘 要]抗擊疫情的“上海模式”，可以概括為“黨建+系統(tǒng)化、法治化、網(wǎng)格化、專(zhuān)業(yè)化”，即黨建引領(lǐng)的“四化一體”模式。為推進(jìn)后疫情時(shí)期上海公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，建議進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)際化大都市公共危機(jī)應(yīng)急體系，完善以社區(qū)為“根據(jù)地”的疫情防控應(yīng)對(duì)機(jī)制，健全公共衛(wèi)生危機(jī)“全民化”應(yīng)對(duì)能力建設(shè)長(zhǎng)效制度，以及加強(qiáng)制度化開(kāi)展城市公共危機(jī)研判評(píng)估和專(zhuān)項(xiàng)推進(jìn)工作。

[關(guān)鍵詞]新冠肺炎;后疫情時(shí)期;危機(jī)治理

一、上?？箵粜鹿诜窝滓咔榈淖龇ê统尚?/p>

1.旗幟鮮明講政治，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋的大局觀，有效發(fā)揮國(guó)家制度和上海自身優(yōu)勢(shì)

上海堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的指示精神，堅(jiān)決維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策部署，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，加強(qiáng)對(duì)全市疫情防控工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)成立防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，于2020年1月24日及時(shí)啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制，并根據(jù)疫情發(fā)展情況動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化應(yīng)對(duì)方案。新冠肺炎疫情防控，武漢勝則湖北勝、湖北勝則全國(guó)勝，上海在一個(gè)月之內(nèi)，共有11支醫(yī)療隊(duì)、1640名醫(yī)務(wù)人員先后分9批奔赴武漢馳援，進(jìn)駐雷神山、金銀潭等17家醫(yī)院、28個(gè)病區(qū)①。上海第一時(shí)間并及時(shí)跟進(jìn)向武漢調(diào)度人才、技術(shù)、物資等優(yōu)勢(shì)優(yōu)質(zhì)資源，在抗“疫”最前線發(fā)揮了重要作用，也體現(xiàn)了國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)和“中國(guó)速度”。

2.堅(jiān)持依法治理和科學(xué)治理相結(jié)合，確保有法可依和精準(zhǔn)施策

上海市堅(jiān)持依法治理公共衛(wèi)生危機(jī)事件，根據(jù)《上海市實(shí)施〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉細(xì)則》《上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》等，研究制定、審議通過(guò)《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控工作法治保障的實(shí)施意見(jiàn)》。長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦、各行政區(qū)、大口黨委、黨政機(jī)關(guān)、委辦局、基層單位、村居等及時(shí)制定防控工作制度與具體辦法，確保依法治“疫”。上海針對(duì)流行病尤其是新型病毒的防控特點(diǎn)和規(guī)律，按照“堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”的總要求，遵循“預(yù)防為主、防治結(jié)合、科學(xué)指導(dǎo)、及時(shí)救治”的工作原則，正確處理好行政話語(yǔ)權(quán)和專(zhuān)業(yè)話語(yǔ)權(quán)的關(guān)系，解決好社會(huì)動(dòng)員效率和科學(xué)防治的統(tǒng)一性問(wèn)題。上海市通過(guò)創(chuàng)設(shè)紅、黃、綠三色“隨申碼”和出行追蹤公交“二維碼”，采取信息公開(kāi)、集中收治、“一患一案”、隔離、留觀、嚴(yán)格評(píng)估、無(wú)人機(jī)和人工智能手段巡視警示、網(wǎng)絡(luò)辦公與“一網(wǎng)通辦”等有效舉措，讓網(wǎng)絡(luò)、人工智能等新興科技在抗“疫”中“一展身手”。

3.筑牢黨建引領(lǐng)下的疫情防控“共同體”，織密危機(jī)應(yīng)對(duì)社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)

上海充分發(fā)揮城市基層黨建的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，通過(guò)組織動(dòng)員各級(jí)黨組織與黨支部開(kāi)展抗“疫”專(zhuān)題學(xué)習(xí)實(shí)踐行動(dòng)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位黨員干部充實(shí)社區(qū)骨干力量、黨員到社區(qū)報(bào)到報(bào)告、黨員開(kāi)展志愿者服務(wù)、黨員捐款捐物等，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和全體黨員的先進(jìn)性作用。上海疫情防控與社會(huì)治理的重心和“基本面”在社區(qū)，在第一時(shí)間抓好所有進(jìn)出道口嚴(yán)格防控的同時(shí)，發(fā)動(dòng)“全民戰(zhàn)爭(zhēng)”，全面織密筑牢社區(qū)防控網(wǎng)絡(luò)，最大程度發(fā)揮人人自防、社會(huì)共防、城市聯(lián)防的格局。

4.堅(jiān)持一手抓抗“疫”一手抓發(fā)展，善于在科學(xué)發(fā)展中解決重大危機(jī)

疫情發(fā)生后，上海在狠抓抗“疫”所需防護(hù)和醫(yī)療物資生產(chǎn)的同時(shí)，加強(qiáng)抗“疫”科技、藥物研發(fā)力度。市經(jīng)信委及時(shí)開(kāi)展征集抗“疫”新技術(shù)、新產(chǎn)品、新應(yīng)用工作，市科委出臺(tái)多個(gè)為抗“疫”提供科技支撐的文件，市發(fā)改委、經(jīng)信委、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組等聯(lián)合推進(jìn)抗“疫”創(chuàng)新品種研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化專(zhuān)項(xiàng)工作，市教委就加強(qiáng)疫情期間學(xué)生教育“不斷線”作出一系列制度和技術(shù)性安排。在堅(jiān)守抗“疫”戰(zhàn)線的同時(shí)，強(qiáng)化市場(chǎng)穩(wěn)定和有序發(fā)展，嚴(yán)厲打擊銷(xiāo)售假冒偽劣衛(wèi)生防護(hù)用品等市場(chǎng)違法犯罪行為，政策性扶持受疫情影響較大的行業(yè)、企業(yè)，增強(qiáng)疫情“牽連”行業(yè)、企業(yè)“抗壓”能力，同時(shí)根據(jù)疫情進(jìn)展分類(lèi)有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、對(duì)外貿(mào)易等工作，總體確?？埂耙摺薄⑸a(chǎn)發(fā)展兩不誤。

5.強(qiáng)化開(kāi)放化共享化“大戰(zhàn)‘疫觀”，充分發(fā)揮區(qū)域一體化資源整合優(yōu)勢(shì)

上海堅(jiān)持“大戰(zhàn)‘疫觀”，在全球大視野、全國(guó)一盤(pán)棋大格局下，發(fā)揮長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展資源整合優(yōu)勢(shì)，切實(shí)做好長(zhǎng)三角毗鄰地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、攜手共治工作。在疫情全球化蔓延的態(tài)勢(shì)下，上海作為國(guó)際化大都市，按照黨中央的決策部署，結(jié)合上海特點(diǎn)和境外防控工作的形勢(shì)，做好嚴(yán)控疫情境外輸入工作不僅任務(wù)重，而且必須要有比早期預(yù)想更為長(zhǎng)期的打算。行百里者半九十，目前新冠肺炎的國(guó)際性輸入風(fēng)險(xiǎn)在加大，已經(jīng)出現(xiàn)一些境外輸入病例，雖然得到及時(shí)有效處理，但絕對(duì)不可掉以輕心，防止“前功盡棄”。總體而言，上海在“大防控”方面工作不僅是有力的、到位的，而且也在進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化中。

當(dāng)前，上海抗擊新冠肺炎疫情工作的主要成效體現(xiàn)在：一是從確診和治愈數(shù)據(jù)來(lái)看，防控工作成效突出。截至2020年4月14日24時(shí)，上海累計(jì)報(bào)告本地確診病例339例，治愈出院328例，死亡7例;境外輸入性確診病例283例，治愈出院140例;尚在醫(yī)學(xué)觀察中的無(wú)癥狀感染者為0例②。交出這樣一份疫情防控“成績(jī)單”，對(duì)于超大型國(guó)際性大都市而言實(shí)屬不易。二是公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急體制機(jī)制得到進(jìn)一步完善，能力得到有效增強(qiáng)。具體體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)決策和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、全程化信息發(fā)布機(jī)制等不斷完善，人工智能、大數(shù)據(jù)建設(shè)與智慧化治理能力不斷提升。三是促進(jìn)了科技創(chuàng)新、醫(yī)衛(wèi)人才隊(duì)伍建設(shè)和公共衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)步。疫情期間，上海不僅在武漢抗“疫”最前線展現(xiàn)了上海醫(yī)務(wù)工作者、黨員干部、志愿者等的奉獻(xiàn)精神、文明素養(yǎng)和優(yōu)秀形象，也在“特殊戰(zhàn)場(chǎng)”上訓(xùn)強(qiáng)和鑄就了更加精銳、敢戰(zhàn)能勝的醫(yī)務(wù)人才和黨員干部隊(duì)伍。上海在醫(yī)療防護(hù)用品研制、病毒檢測(cè)、藥物篩選與研發(fā)、網(wǎng)上“云”醫(yī)院建設(shè)、公共衛(wèi)生防護(hù)體系優(yōu)化等方面均有較大進(jìn)步。四是提振了城市精神，促進(jìn)了社會(huì)文明進(jìn)步。上海在積極馳援武漢、集中醫(yī)治與隔離點(diǎn)的文明氛圍營(yíng)造、開(kāi)展志愿服務(wù)和愛(ài)心捐助、公筷倡議等活動(dòng)中，有效提振了城市精神，提升了市民危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、生態(tài)意識(shí)、衛(wèi)生素養(yǎng)、公共修養(yǎng)和社會(huì)文明。

二、抗擊新冠肺炎疫情的“上海模式”與前期經(jīng)驗(yàn)

1.抗擊疫情的“上海模式”

綜觀上海抗“疫”工作的做法和成效，本文試圖將抗擊疫情的“上海模式”概括為“黨建+系統(tǒng)化、法治化、網(wǎng)格化、專(zhuān)業(yè)化”，即黨建引領(lǐng)的“四化一體”模式。

“上海模式”的基本要素：一是堅(jiān)持在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，上海市委全面加強(qiáng)對(duì)全市抗“疫”工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最根本保證和最大優(yōu)勢(shì)，把黨建引領(lǐng)作為鮮明旗幟，讓黨旗在抗“疫”一線高高飄揚(yáng)，吹響“黨員先上”的集結(jié)號(hào)與沖鋒號(hào)。二是堅(jiān)持放眼全球、立足全國(guó)、聚焦武漢、守牢上海的抗“疫”辯證觀和系統(tǒng)觀，超越上?！笆亍鄙虾?，跳出上?！皯?zhàn)”疫情。堅(jiān)持黨內(nèi)動(dòng)員和黨外動(dòng)員有機(jī)結(jié)合，注重發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在抗“疫”中的政治優(yōu)勢(shì)，畫(huà)好抗“疫”最大“同心圓”。堅(jiān)持統(tǒng)籌抗“疫”和改革發(fā)展“雙輪驅(qū)動(dòng)”、協(xié)同融合也體現(xiàn)系統(tǒng)化思維。三是堅(jiān)持依法治“疫”，把公共衛(wèi)生應(yīng)急體制機(jī)制和各項(xiàng)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控的治理效能。及時(shí)根據(jù)疫情形勢(shì)和發(fā)展需要，制定剛性要求和指導(dǎo)性文件，發(fā)揮制度威力，激發(fā)制度“生產(chǎn)力”。四是發(fā)揮社會(huì)治理和市民社會(huì)在疫情防治中的基礎(chǔ)保障和“主戰(zhàn)場(chǎng)”功能，精心布局網(wǎng)格，強(qiáng)化網(wǎng)格責(zé)任，守好網(wǎng)格“節(jié)點(diǎn)”和“門(mén)戶”，實(shí)現(xiàn)全覆蓋全方位、無(wú)盲區(qū)無(wú)死角、精準(zhǔn)化精細(xì)化的網(wǎng)格化戰(zhàn)“役”局面。五是遵循新冠肺炎疫情發(fā)生機(jī)理和傳播規(guī)律，把科技作為抗“疫”硬核“武器”，把專(zhuān)家人才“挺到前面”，讓專(zhuān)家做“媒體紅人”，尊重專(zhuān)業(yè)和科技話語(yǔ)權(quán)，正確處理學(xué)術(shù)權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，有效避免了少數(shù)地方“權(quán)力任性”、決策不科學(xué)等導(dǎo)致的防控工作不力。

2.上?？埂耙摺钡那捌诮?jīng)驗(yàn)

上海在抗“疫”實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)、再提升，應(yīng)該可以說(shuō)形成了一些前期經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)要概括為以下五條：第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在危機(jī)管治和社會(huì)治理中的“先決定”和“統(tǒng)領(lǐng)性”地位，始終堅(jiān)守正確的政治方向和價(jià)值導(dǎo)向。第二，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋和結(jié)合上海實(shí)際、上海優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造性推進(jìn)相結(jié)合。上海在抗“疫”中具有一定的行政與社會(huì)文明、城市文化、科技和人才實(shí)力、資源整合等優(yōu)勢(shì)。第三，堅(jiān)持將抗擊疫情責(zé)任協(xié)同和防控“共同體”理念結(jié)合起來(lái)。建立健全抗“疫”責(zé)任制，壓緊壓實(shí)責(zé)任，既要抓好“關(guān)鍵少數(shù)”又要抓好構(gòu)建全民責(zé)任共同體。第四，堅(jiān)持將集中優(yōu)勢(shì)精銳兵力打贏疫情“前線”戰(zhàn)和發(fā)動(dòng)全民防好守牢社區(qū)“大后方”相結(jié)合。打贏疫情戰(zhàn)，必須樹(shù)牢中華民族共同體、人類(lèi)命運(yùn)共同體、社會(huì)治理共同體、人和自然生命共同體等“共同體意識(shí)”，只有主動(dòng)馳援武漢，助力舉國(guó)體制打贏武漢“前線”戰(zhàn)、“堡壘”戰(zhàn)，才能更好守好上?！案鶕?jù)地”和“大后方”。第五，堅(jiān)持科學(xué)世界觀和方法論，弘揚(yáng)上海城市精神和“上海人”工作周密?chē)?yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、精細(xì)精準(zhǔn)的優(yōu)良傳統(tǒng)，著力在科學(xué)發(fā)展中解決發(fā)展前進(jìn)中遇到的危機(jī)事件和公共“難題”。

三、后疫情時(shí)期與上海公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)

1.上?？埂耙摺敝械膯?wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)

一是上海作為超大型國(guó)際性大都市的特點(diǎn)導(dǎo)致“守門(mén)”難。作為超大型國(guó)際性大都市的開(kāi)放性、“大流動(dòng)”、陌生化等的特點(diǎn)，給疫情防控帶來(lái)“防不勝防”的難題。從上海確診病例大多為境內(nèi)外“輸入性”的情況，可見(jiàn)上海前期在“織密防線”“嚴(yán)防死守”方面尚存缺失。二是防控自然病毒進(jìn)程中出現(xiàn)的歧視和偏見(jiàn)。在與生物和自然病毒作斗爭(zhēng)的過(guò)程中，也出現(xiàn)少數(shù)攻擊、歧視患者或治愈出院的居民的現(xiàn)象，不僅給病患者及其家庭帶來(lái)傷害，也不利于人際和睦、社會(huì)和諧和人文城市建設(shè)。三是超大型城市應(yīng)急管理體系仍顯“跟不上”新時(shí)代發(fā)展需要。上?？埂耙摺闭故玖松虾Ｖ贫葯C(jī)制等優(yōu)勢(shì)，也檢閱出應(yīng)急管理體系存在改革未完全到位、尚存職能“不清”和管理“不順”等問(wèn)題。四是突發(fā)性公共危機(jī)事件的前瞻性研判機(jī)制尚存缺失。建立健全公共疫情傳播及其應(yīng)對(duì)研判、加強(qiáng)病毒科技創(chuàng)新等機(jī)制，要上升為國(guó)家戰(zhàn)略、全球合作戰(zhàn)略，上海要在這方面主動(dòng)作為、成為先行者和排頭兵。

2.幾點(diǎn)建議

一是加強(qiáng)后疫情時(shí)期超大型國(guó)際化大都市公共危機(jī)應(yīng)急體系優(yōu)化工作。上海要樹(shù)牢“總體國(guó)家安全觀”和“全周期管理”意識(shí)，以“大安全”思維，在國(guó)家安全工作體系不斷優(yōu)化的總體框架下，結(jié)合上海特點(diǎn)和實(shí)際，全面梳理、重新審視城市安全工作體系、公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)與組織設(shè)置、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)體制機(jī)制，重點(diǎn)是強(qiáng)化行政機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，找到專(zhuān)業(yè)話語(yǔ)權(quán)和行政話語(yǔ)權(quán)最佳“結(jié)合點(diǎn)”，建構(gòu)以專(zhuān)業(yè)性為基礎(chǔ)、執(zhí)行高效的行政體系，并有效避免權(quán)力“任性化”、一些地方行政體系“低能低效”和學(xué)術(shù)官僚化現(xiàn)象。

二是進(jìn)一步完善以社會(huì)為基礎(chǔ)、以社區(qū)為“根據(jù)地”的疫情防控應(yīng)對(duì)機(jī)制。上海要在前期社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)后疫情時(shí)期的社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)，把城市安全和公共秩序放在更加突出位置，著力建構(gòu)以社會(huì)為基礎(chǔ)、以社區(qū)為“根據(jù)地”的疫情防控應(yīng)對(duì)長(zhǎng)效機(jī)制，設(shè)計(jì)和擘畫(huà)面對(duì)不同公共安全尤其是新興安全威脅的社區(qū)應(yīng)對(duì)方案。

三是建立健全公共衛(wèi)生危機(jī)“全民化”應(yīng)對(duì)能力建設(shè)長(zhǎng)效制度。戰(zhàn)勝疫情，既要健全領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)體系，還要全民性素養(yǎng)支撐。要按照黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、公共安全機(jī)構(gòu)工作人員、醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者、青少年學(xué)生以及幼兒等群體，分類(lèi)建設(shè)公共安全教育和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)工作方案，提升專(zhuān)業(yè)人士和全民公共安全素養(yǎng)。切實(shí)加強(qiáng)全民公共衛(wèi)生常識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)的常態(tài)化宣傳教育與實(shí)操訓(xùn)練，強(qiáng)化公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)從“娃娃”抓起。

四是加強(qiáng)制度化開(kāi)展城市公共危機(jī)研判評(píng)估和專(zhuān)項(xiàng)推進(jìn)工作。上海自1843年正式開(kāi)埠以來(lái)，曾發(fā)生過(guò)“紅痧癥”“爛喉痧”（白喉）、“軟瘟癥”（霍亂）、傷寒、菌痢、天花、猩紅熱、鼠疫、肺結(jié)核、麻疹、血吸蟲(chóng)病、病毒性肝炎、性病及艾滋病等流行疾病③。每一次疫情理應(yīng)都會(huì)帶給我們一些啟示。隨著人類(lèi)文明和上海城市綜合文明的不斷進(jìn)步，要在城市公共安全和基層社會(huì)治理中，健全公共危機(jī)研判評(píng)估和專(zhuān)項(xiàng)推進(jìn)工作機(jī)制，確保城市安全工作有理論支撐、有制度保障、有實(shí)踐預(yù)案，真正不斷線、不松勁、不被動(dòng)。

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①②數(shù)據(jù)來(lái)源于“上海發(fā)布”微信公眾號(hào)。

③周燕萍等：《近代上海地方防疫檔案史料選輯》（上、下），《檔案與史學(xué)》2008年第8期、第10期。

（陳榮武系上海中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師;張文蘭系上海市徐匯區(qū)疾病預(yù)防控制中心干部、館員）

（責(zé)任編輯 王 玉）