新時(shí)期縣級(jí)人民代表大會(huì)運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新述略

徐振光

[摘 要]縣級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡稱“縣級(jí)人大”）是選民直接選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)。近年來，縣級(jí)人大積極創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制，運(yùn)用普遍開展詢問監(jiān)督，特定問題調(diào)查和質(zhì)詢監(jiān)督等方式;創(chuàng)新重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制，規(guī)范并細(xì)化重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)用，促進(jìn)重大事項(xiàng)決定的科學(xué)化、民主化和法治化;創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制，加強(qiáng)人大代表聯(lián)系群眾的平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)、制度化建設(shè)，拓展聯(lián)系內(nèi)容和聯(lián)系方式的多元化。

[關(guān)鍵詞]縣級(jí)人大;運(yùn)作機(jī)制;創(chuàng)新

2014年9月，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中首次提出要“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動(dòng)人大工作提高水平。”①要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的根本政治制度作用和顯著優(yōu)勢，必須推進(jìn)人大制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新?？h級(jí)人大是選民直接選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)，是中國人大制度運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)。通過考察縣級(jí)人大的機(jī)制創(chuàng)新狀況，對(duì)觀察基層人民民主的發(fā)展、中國人大制度的活力和效能，具有重要意義。

一、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制

制約和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力，是確立人大制度的基本原則和要求。近年來很多縣級(jí)人大除運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展視察調(diào)查、執(zhí)法檢查等傳統(tǒng)監(jiān)督方式外，普遍運(yùn)用新的監(jiān)督方式，而法律規(guī)定的剛性監(jiān)督方式的運(yùn)用頻率也大量提高，監(jiān)督效果明顯提升。

1.專題詢問監(jiān)督普遍開展

2010年全國人大常委會(huì)先后對(duì)“錢袋子、糧袋子、藥袋子”進(jìn)行了三次專題詢問，由于專題詢問這一監(jiān)督方式“軟中有硬”“硬中有軟”“軟硬適度”，受到了地方各級(jí)人大的效仿?？h級(jí)人大更是普遍開展專題詢問這種方便靈活的監(jiān)督，專題詢問機(jī)制在探索中走向成熟。在議題選擇上，采用協(xié)商民主方式，廣泛征求人大代表和各方面群眾意見，群眾普遍關(guān)心的民生難點(diǎn)和事關(guān)全局的重大事項(xiàng)，都屬于專題詢問的議題范圍。如江蘇省金湖縣人大常委會(huì)開展專題詢問，議題從“問錢”

“問房”“問藥”到“問生態(tài)”“問學(xué)”“問法”，議題范圍廣泛。專題詢問的次數(shù)也由剛開始時(shí)的“一年一問”轉(zhuǎn)向“一年多問”。為提升專題詢問監(jiān)督質(zhì)量，各縣級(jí)人大紛紛出臺(tái)了《專題詢問暫行辦法》，明確規(guī)定了專題詢問的主體、對(duì)象、議題、方式、答復(fù)以及答復(fù)結(jié)果的處理等，使專題詢問逐步走向規(guī)范化、程序化。為避免專題詢問“走過場”，金湖縣人大探索出“一問二評(píng)三表態(tài)四跟蹤”的“四步”工作法，并在詢問之后對(duì)被詢問者進(jìn)行滿意度測評(píng)，當(dāng)場宣布結(jié)果，并要求相關(guān)部門定期向常委會(huì)報(bào)告問題的落實(shí)情況，根據(jù)提交常委會(huì)審議情況決定是否再次詢問。②

2.剛性監(jiān)督增強(qiáng)

長期以來，各級(jí)人大監(jiān)督中對(duì)法定的監(jiān)督手段運(yùn)用不足，尤其對(duì)于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等“剛性”監(jiān)督方式嚴(yán)重運(yùn)用不足，甚至是鳳毛麟角，這種狀況嚴(yán)重影響了人大的民主性。黨的十八大以來，很多縣級(jí)人大在剛性監(jiān)督方面開始破冰，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式逐漸在縣級(jí)人大開展，并有逐漸增多的趨勢。

特定問題調(diào)查次數(shù)增多且顯現(xiàn)調(diào)查內(nèi)容范圍廣的特點(diǎn)。近年來，浙江省各縣級(jí)人大對(duì)特定問題調(diào)查監(jiān)督方式的運(yùn)用呈現(xiàn)活躍趨勢，如云和縣、海寧縣、安吉縣等縣人大常委會(huì)分別針對(duì)財(cái)政存量資金、農(nóng)戶剛需建房、國有資產(chǎn)、飲用水水庫污染源等問題開展了特定問題調(diào)查;龍游縣人大常委會(huì)對(duì)國資公司運(yùn)營管理情況進(jìn)行了特定問題調(diào)查;2018年7月嘉興市人大常委會(huì)對(duì)市屬國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督展開特定問題調(diào)查;2019年4月，衢州市衢江區(qū)人大常委會(huì)依法對(duì)全區(qū)區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位及區(qū)屬國有企業(yè)的固定資產(chǎn)開展特定問題調(diào)查。浙江省各區(qū)縣人大積極地開展特定問題調(diào)查與浙江省人大常委會(huì)的鼓勵(lì)支持分不開。為推動(dòng)地方人大實(shí)踐創(chuàng)新，浙江省人大常委會(huì)首次創(chuàng)設(shè)“浙江人大工作與時(shí)俱進(jìn)獎(jiǎng)”，云和縣人大常委會(huì)獲得特別獎(jiǎng)。③在別的一些省份，縣級(jí)人大開展特定問題調(diào)查也開始打破零的記錄，出現(xiàn)了可喜的進(jìn)步。2017年7月，湖南省靖州苗族侗族自治縣人大常委會(huì)對(duì)城區(qū)自來水水源安全隱患問題開展特定問題調(diào)查。2018年4月，四川省榮縣人大常委會(huì)對(duì)大氣污染防治工作情況展開特定問題調(diào)查。

質(zhì)詢案增多。質(zhì)詢這一曾讓許多地方人大望而卻步的剛性監(jiān)督方式近年來在縣級(jí)人大也呈現(xiàn)增多趨勢。如山東省昌樂縣人大常委會(huì)對(duì)2016年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出的問題進(jìn)行質(zhì)詢;2017年江蘇省盱眙縣人大常委會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進(jìn)行質(zhì)詢;2018年云南省宜良縣人大常委會(huì)針對(duì)道路揚(yáng)塵治理不力問題向縣交運(yùn)局提出質(zhì)詢。2019年灌云縣人大常委會(huì)開展全縣殯葬管理工作專題質(zhì)詢;值得關(guān)注的是，在質(zhì)詢案增多的同時(shí)，各縣級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)了質(zhì)詢的制度化、程序化建設(shè)，詳細(xì)規(guī)定了質(zhì)詢案的提出、質(zhì)詢的范圍及內(nèi)容、質(zhì)詢案的答復(fù)到質(zhì)詢結(jié)果的處理等，以規(guī)范質(zhì)詢工作，確保質(zhì)詢工作的監(jiān)督實(shí)效。

二、創(chuàng)新重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制

決定權(quán)是人大各項(xiàng)職權(quán)中的核心權(quán)力，是行使好其他職權(quán)的前提和基礎(chǔ)。只有決定權(quán)行使充分了，人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位才能體現(xiàn)。

縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)，是憲法和法律明確賦予縣級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)對(duì)于沒有立法權(quán)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)來說，意義更為重大。社會(huì)治理的現(xiàn)代化對(duì)強(qiáng)化縣級(jí)人大的決定權(quán)提出了要求，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”④，只有人大充分行使決定權(quán)，保證決策的科學(xué)化、民主化、法治化，才能提升社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平。2017年，中共中央專門印發(fā)了《〈關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見〉的通知》，這是新時(shí)代行使好人大決定權(quán)的綱領(lǐng)性文件。

近年來，各縣級(jí)人大在同級(jí)黨委的支持下積極探索創(chuàng)新重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制，規(guī)范并細(xì)化重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)用，促進(jìn)重大事項(xiàng)決定的科學(xué)化、民主化和法治化。2016年，浙江溫嶺市委出臺(tái)《關(guān)于建立提交人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單制度的意見》，具體規(guī)定了人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍、程序、原則、要求等。在對(duì)重大事項(xiàng)的認(rèn)定上逐漸細(xì)化。溫嶺市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，

規(guī)定人大常委會(huì)對(duì)投資3000萬元以上的政府性項(xiàng)目進(jìn)行審查把關(guān)，對(duì)有爭議的項(xiàng)目實(shí)行人大常委會(huì)會(huì)議表決。2018年7月，江西省萬載縣人大常委會(huì)協(xié)助縣委制定《關(guān)于健全縣人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)制度的實(shí)施細(xì)則》，其中明確規(guī)定“縣本級(jí)財(cái)政性投資5000萬元以上（含5000萬元）的，或縣本級(jí)配套3000萬元以上

（含3000萬元）的單個(gè)重大項(xiàng)目”，縣人民政府應(yīng)當(dāng)報(bào)請縣人大常委會(huì)依法審議決定。另外，為確保重大事項(xiàng)的確定、保障決議決定的落實(shí)，萬載縣建立了縣委辦、人大辦、政府辦主任聯(lián)席會(huì)議制度。⑤實(shí)踐中易于操作。建立縣委辦、人大辦、政府辦主任聯(lián)席會(huì)議制度，是理順黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府行政權(quán)三方權(quán)力關(guān)系的重要機(jī)制創(chuàng)新，有效地避免在重大事項(xiàng)認(rèn)定上可能產(chǎn)生的異議，并從程序上確保人大決定權(quán)行使的落實(shí)。

三、創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制

黨的十八大以來，各縣級(jí)人大建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，完善代表聯(lián)系群眾制度，密切代表同人民群眾聯(lián)系。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。⑥發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系群眾的作用是人大制度的內(nèi)在要求。

推進(jìn)代表聯(lián)系群眾平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”⑦，縣級(jí)人大推進(jìn)“代表之家”建設(shè)，把促進(jìn)“代表之家”的規(guī)范化建設(shè)作為創(chuàng)新聯(lián)系群眾的重要途徑，為代表們開展活動(dòng)提供有力的保障。河北省青縣人大在“代表之家”建設(shè)過程中，堅(jiān)持做到“十有”“四統(tǒng)一”，統(tǒng)一制作公示欄、代表聯(lián)系選民卡、會(huì)議記錄簿、聯(lián)系選民登記簿、視察活動(dòng)記錄簿、辦理建議登記簿、代表述職檔案等，確保人大“代表之家”切實(shí)發(fā)揮作用。⑧

代表聯(lián)系群眾制度化建設(shè)得到加強(qiáng)。人大代表聯(lián)系群眾是人民代表大會(huì)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)定性，代表不聯(lián)系群眾，人民代表大會(huì)制度功能無從談起。因此，加強(qiáng)人大代表聯(lián)系群眾制度化建設(shè)，強(qiáng)化人大代表的代表意識(shí)和代表行為，是完善人大制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十八大后，縣級(jí)人大把加強(qiáng)人大代表聯(lián)系群眾的制度化建設(shè)作為代表工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。如湖南省桂東縣人大建立健全了《人大代表小組活動(dòng)制度》《學(xué)習(xí)制度》《視察調(diào)查制度》《代表述職制度》《聯(lián)系選民制度》《結(jié)對(duì)聯(lián)系制度》《定期、定點(diǎn)接訪制度》《走訪群眾制度》等一系列聯(lián)系群眾的基本制度。⑨人大代表由選舉產(chǎn)生，必須對(duì)選民負(fù)責(zé)，縣級(jí)人大都建立了代表述職制度，加強(qiáng)群眾對(duì)代表的履職考核監(jiān)督。

聯(lián)系群眾的內(nèi)容得到拓展。及時(shí)反映民情，幫助群眾解決選區(qū)內(nèi)影響群眾生活和工作的矛盾和問題，聽取選民的意見和建議是人大代表聯(lián)系群眾的重要職責(zé)內(nèi)容。新時(shí)代，縣級(jí)人大代表聯(lián)系群眾的內(nèi)容向?qū)掝I(lǐng)域、全方位深化。地方黨委的重要決策、本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、本級(jí)人民代表大會(huì)決議和決定及人大常委會(huì)工作要點(diǎn)、“一府兩院”工作重點(diǎn)、群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題以及人大代表提出的議案、建議辦理工作情況等都成為人大代表聯(lián)系群眾的重要內(nèi)容。聯(lián)系群眾內(nèi)容的拓展，保障了人民群眾的知情權(quán)，擴(kuò)大了群眾的參與權(quán)。

聯(lián)系方式日趨多元化，信息化運(yùn)用日趨廣泛。除了發(fā)放“代表聯(lián)系選民聯(lián)系卡”、 公布代表基本情況、在選區(qū)設(shè)立意見箱、開展“聯(lián)系代表活動(dòng)日”活動(dòng)等傳統(tǒng)的聯(lián)系方式之外，各縣級(jí)人大和人大代表積極利用新媒體，加強(qiáng)和人民群眾的聯(lián)系，如設(shè)立微信公眾號(hào)、開通微博，有的人大代表還公開自己的微信號(hào)，加強(qiáng)和人民群眾的互動(dòng)交流。浙江省蒼南縣人大常委會(huì)依托手機(jī)移動(dòng)端和微信公眾號(hào)，創(chuàng)新打造“蒼南人大WO（wechat online微信在線）”監(jiān)督互動(dòng)平臺(tái)，并下設(shè)代表在線、監(jiān)督E站、民情民意收集（鏈接各鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)站，選民代表有序參與）三大監(jiān)督子平臺(tái)。⑩信息化技術(shù)的充分運(yùn)用，消除了代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”，人大代表聯(lián)系群眾實(shí)現(xiàn)了“零距離”。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，縣級(jí)人大在機(jī)制建設(shè)上大力創(chuàng)新，有力提升了縣級(jí)人大的地位和權(quán)威，彰顯了人大制度的民主，促進(jìn)了國家治理現(xiàn)代化水平的提升。特定問題調(diào)查和質(zhì)詢監(jiān)督這些剛性監(jiān)督方式在縣級(jí)人大的運(yùn)用逐漸增多，人民代表大會(huì)制度要在創(chuàng)新中凸顯生命力，以在創(chuàng)新中增加和擴(kuò)大人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢為關(guān)鍵?？h級(jí)人大運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新任重而道遠(yuǎn)。

注釋：

①習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，《求是》2019年第18期。

②徐道紅：《專題詢問謀良策 一問一答應(yīng)民生》，2019年11月6日， http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/201911/t20191106_517164.shtml.

③《浙江人大系統(tǒng)最高榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)揭曉 云和開展特定問題調(diào)查獲特別獎(jiǎng)》，2018年8月26日，http：//www.lishui.gov.cn/zfzx/qxdt/201808/t20180826_3346209.html.

④⑦《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http：//www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509681_8.shtml.

⑤《縣級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的思考》，2019年5月15日，http：//www.yhtrd.gov.cn/68/2b/c2774a354347/page.htm.

⑥本書編寫組：《黨的十九屆四中全會(huì)<決定>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019年版，第3頁。

⑧《我縣扎實(shí)推進(jìn)“人大代表之家”建設(shè)工作》，2018年5月17日，http：//qingxian.hebei.com.cn/system/2018/05/17/011747467.shtml.

⑨李金山：《 ‘四有全方位落實(shí)人大代表聯(lián)系人民群眾制度》，2017年10月24日，http：//www.hnrd.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=16739.

⑩金孟渡：《蒼南縣人大建設(shè)WO監(jiān)督互動(dòng)平臺(tái)的實(shí)踐與思考》，2019年4月3日，http：//www.wzrd.gov.cn/art/2019/4/3/art_1382234_31968679.html.

（作者系中共上海市靜安區(qū)委黨校副教授）

（責(zé)任編輯 熊易芳）