徐振光
[摘 要]縣級(jí)人民代表大會(huì)(以下簡稱“縣級(jí)人大”)是選民直接選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)。近年來,縣級(jí)人大積極創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制,運(yùn)用普遍開展詢問監(jiān)督,特定問題調(diào)查和質(zhì)詢監(jiān)督等方式;創(chuàng)新重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制,規(guī)范并細(xì)化重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)用,促進(jìn)重大事項(xiàng)決定的科學(xué)化、民主化和法治化;創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制,加強(qiáng)人大代表聯(lián)系群眾的平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)、制度化建設(shè),拓展聯(lián)系內(nèi)容和聯(lián)系方式的多元化。
[關(guān)鍵詞]縣級(jí)人大;運(yùn)作機(jī)制;創(chuàng)新
2014年9月,習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中首次提出要“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新,推動(dòng)人大工作提高水平。”①要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的根本政治制度作用和顯著優(yōu)勢,必須推進(jìn)人大制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新??h級(jí)人大是選民直接選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān),是中國人大制度運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)。通過考察縣級(jí)人大的機(jī)制創(chuàng)新狀況,對(duì)觀察基層人民民主的發(fā)展、中國人大制度的活力和效能,具有重要意義。
一、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制
制約和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力,是確立人大制度的基本原則和要求。近年來很多縣級(jí)人大除運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展視察調(diào)查、執(zhí)法檢查等傳統(tǒng)監(jiān)督方式外,普遍運(yùn)用新的監(jiān)督方式,而法律規(guī)定的剛性監(jiān)督方式的運(yùn)用頻率也大量提高,監(jiān)督效果明顯提升。
1.專題詢問監(jiān)督普遍開展
2010年全國人大常委會(huì)先后對(duì)“錢袋子、糧袋子、藥袋子”進(jìn)行了三次專題詢問,由于專題詢問這一監(jiān)督方式“軟中有硬”“硬中有軟”“軟硬適度”,受到了地方各級(jí)人大的效仿??h級(jí)人大更是普遍開展專題詢問這種方便靈活的監(jiān)督,專題詢問機(jī)制在探索中走向成熟。在議題選擇上,采用協(xié)商民主方式,廣泛征求人大代表和各方面群眾意見,群眾普遍關(guān)心的民生難點(diǎn)和事關(guān)全局的重大事項(xiàng),都屬于專題詢問的議題范圍。如江蘇省金湖縣人大常委會(huì)開展專題詢問,議題從“問錢”
“問房”“問藥”到“問生態(tài)”“問學(xué)”“問法”,議題范圍廣泛。專題詢問的次數(shù)也由剛開始時(shí)的“一年一問”轉(zhuǎn)向“一年多問”。為提升專題詢問監(jiān)督質(zhì)量,各縣級(jí)人大紛紛出臺(tái)了《專題詢問暫行辦法》,明確規(guī)定了專題詢問的主體、對(duì)象、議題、方式、答復(fù)以及答復(fù)結(jié)果的處理等,使專題詢問逐步走向規(guī)范化、程序化。為避免專題詢問“走過場”,金湖縣人大探索出“一問二評(píng)三表態(tài)四跟蹤”的“四步”工作法,并在詢問之后對(duì)被詢問者進(jìn)行滿意度測評(píng),當(dāng)場宣布結(jié)果,并要求相關(guān)部門定期向常委會(huì)報(bào)告問題的落實(shí)情況,根據(jù)提交常委會(huì)審議情況決定是否再次詢問。②
2.剛性監(jiān)督增強(qiáng)
長期以來,各級(jí)人大監(jiān)督中對(duì)法定的監(jiān)督手段運(yùn)用不足,尤其對(duì)于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等“剛性”監(jiān)督方式嚴(yán)重運(yùn)用不足,甚至是鳳毛麟角,這種狀況嚴(yán)重影響了人大的民主性。黨的十八大以來,很多縣級(jí)人大在剛性監(jiān)督方面開始破冰,質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式逐漸在縣級(jí)人大開展,并有逐漸增多的趨勢。
特定問題調(diào)查次數(shù)增多且顯現(xiàn)調(diào)查內(nèi)容范圍廣的特點(diǎn)。近年來,浙江省各縣級(jí)人大對(duì)特定問題調(diào)查監(jiān)督方式的運(yùn)用呈現(xiàn)活躍趨勢,如云和縣、海寧縣、安吉縣等縣人大常委會(huì)分別針對(duì)財(cái)政存量資金、農(nóng)戶剛需建房、國有資產(chǎn)、飲用水水庫污染源等問題開展了特定問題調(diào)查;龍游縣人大常委會(huì)對(duì)國資公司運(yùn)營管理情況進(jìn)行了特定問題調(diào)查;2018年7月嘉興市人大常委會(huì)對(duì)市屬國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督展開特定問題調(diào)查;2019年4月,衢州市衢江區(qū)人大常委會(huì)依法對(duì)全區(qū)區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位及區(qū)屬國有企業(yè)的固定資產(chǎn)開展特定問題調(diào)查。浙江省各區(qū)縣人大積極地開展特定問題調(diào)查與浙江省人大常委會(huì)的鼓勵(lì)支持分不開。為推動(dòng)地方人大實(shí)踐創(chuàng)新,浙江省人大常委會(huì)首次創(chuàng)設(shè)“浙江人大工作與時(shí)俱進(jìn)獎(jiǎng)”,云和縣人大常委會(huì)獲得特別獎(jiǎng)。③在別的一些省份,縣級(jí)人大開展特定問題調(diào)查也開始打破零的記錄,出現(xiàn)了可喜的進(jìn)步。2017年7月,湖南省靖州苗族侗族自治縣人大常委會(huì)對(duì)城區(qū)自來水水源安全隱患問題開展特定問題調(diào)查。2018年4月,四川省榮縣人大常委會(huì)對(duì)大氣污染防治工作情況展開特定問題調(diào)查。
質(zhì)詢案增多。質(zhì)詢這一曾讓許多地方人大望而卻步的剛性監(jiān)督方式近年來在縣級(jí)人大也呈現(xiàn)增多趨勢。如山東省昌樂縣人大常委會(huì)對(duì)2016年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出的問題進(jìn)行質(zhì)詢;2017年江蘇省盱眙縣人大常委會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進(jìn)行質(zhì)詢;2018年云南省宜良縣人大常委會(huì)針對(duì)道路揚(yáng)塵治理不力問題向縣交運(yùn)局提出質(zhì)詢。2019年灌云縣人大常委會(huì)開展全縣殯葬管理工作專題質(zhì)詢;值得關(guān)注的是,在質(zhì)詢案增多的同時(shí),各縣級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)了質(zhì)詢的制度化、程序化建設(shè),詳細(xì)規(guī)定了質(zhì)詢案的提出、質(zhì)詢的范圍及內(nèi)容、質(zhì)詢案的答復(fù)到質(zhì)詢結(jié)果的處理等,以規(guī)范質(zhì)詢工作,確保質(zhì)詢工作的監(jiān)督實(shí)效。
二、創(chuàng)新重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制
決定權(quán)是人大各項(xiàng)職權(quán)中的核心權(quán)力,是行使好其他職權(quán)的前提和基礎(chǔ)。只有決定權(quán)行使充分了,人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位才能體現(xiàn)。
縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng),是憲法和法律明確賦予縣級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán),重大事項(xiàng)決定權(quán)對(duì)于沒有立法權(quán)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)來說,意義更為重大。社會(huì)治理的現(xiàn)代化對(duì)強(qiáng)化縣級(jí)人大的決定權(quán)提出了要求,黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度,各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”④,只有人大充分行使決定權(quán),保證決策的科學(xué)化、民主化、法治化,才能提升社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平。2017年,中共中央專門印發(fā)了《〈關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見〉的通知》,這是新時(shí)代行使好人大決定權(quán)的綱領(lǐng)性文件。
近年來,各縣級(jí)人大在同級(jí)黨委的支持下積極探索創(chuàng)新重大事項(xiàng)決定權(quán)行使機(jī)制,規(guī)范并細(xì)化重大事項(xiàng)決定權(quán)的運(yùn)用,促進(jìn)重大事項(xiàng)決定的科學(xué)化、民主化和法治化。2016年,浙江溫嶺市委出臺(tái)《關(guān)于建立提交人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單制度的意見》,具體規(guī)定了人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍、程序、原則、要求等。在對(duì)重大事項(xiàng)的認(rèn)定上逐漸細(xì)化。溫嶺市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》,
規(guī)定人大常委會(huì)對(duì)投資3000萬元以上的政府性項(xiàng)目進(jìn)行審查把關(guān),對(duì)有爭議的項(xiàng)目實(shí)行人大常委會(huì)會(huì)議表決。2018年7月,江西省萬載縣人大常委會(huì)協(xié)助縣委制定《關(guān)于健全縣人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)制度的實(shí)施細(xì)則》,其中明確規(guī)定“縣本級(jí)財(cái)政性投資5000萬元以上(含5000萬元)的,或縣本級(jí)配套3000萬元以上
(含3000萬元)的單個(gè)重大項(xiàng)目”,縣人民政府應(yīng)當(dāng)報(bào)請縣人大常委會(huì)依法審議決定。另外,為確保重大事項(xiàng)的確定、保障決議決定的落實(shí),萬載縣建立了縣委辦、人大辦、政府辦主任聯(lián)席會(huì)議制度。⑤實(shí)踐中易于操作。建立縣委辦、人大辦、政府辦主任聯(lián)席會(huì)議制度,是理順黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府行政權(quán)三方權(quán)力關(guān)系的重要機(jī)制創(chuàng)新,有效地避免在重大事項(xiàng)認(rèn)定上可能產(chǎn)生的異議,并從程序上確保人大決定權(quán)行使的落實(shí)。
三、創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制
黨的十八大以來,各縣級(jí)人大建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式,完善代表聯(lián)系群眾制度,密切代表同人民群眾聯(lián)系。黨的十九屆四中全會(huì)提出,堅(jiān)持人民當(dāng)家作主,發(fā)展人民民主,密切聯(lián)系群眾,緊緊依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展,是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。⑥發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系群眾的作用是人大制度的內(nèi)在要求。
推進(jìn)代表聯(lián)系群眾平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”⑦,縣級(jí)人大推進(jìn)“代表之家”建設(shè),把促進(jìn)“代表之家”的規(guī)范化建設(shè)作為創(chuàng)新聯(lián)系群眾的重要途徑,為代表們開展活動(dòng)提供有力的保障。河北省青縣人大在“代表之家”建設(shè)過程中,堅(jiān)持做到“十有”“四統(tǒng)一”,統(tǒng)一制作公示欄、代表聯(lián)系選民卡、會(huì)議記錄簿、聯(lián)系選民登記簿、視察活動(dòng)記錄簿、辦理建議登記簿、代表述職檔案等,確保人大“代表之家”切實(shí)發(fā)揮作用。⑧
代表聯(lián)系群眾制度化建設(shè)得到加強(qiáng)。人大代表聯(lián)系群眾是人民代表大會(huì)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)定性,代表不聯(lián)系群眾,人民代表大會(huì)制度功能無從談起。因此,加強(qiáng)人大代表聯(lián)系群眾制度化建設(shè),強(qiáng)化人大代表的代表意識(shí)和代表行為,是完善人大制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十八大后,縣級(jí)人大把加強(qiáng)人大代表聯(lián)系群眾的制度化建設(shè)作為代表工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。如湖南省桂東縣人大建立健全了《人大代表小組活動(dòng)制度》《學(xué)習(xí)制度》《視察調(diào)查制度》《代表述職制度》《聯(lián)系選民制度》《結(jié)對(duì)聯(lián)系制度》《定期、定點(diǎn)接訪制度》《走訪群眾制度》等一系列聯(lián)系群眾的基本制度。⑨人大代表由選舉產(chǎn)生,必須對(duì)選民負(fù)責(zé),縣級(jí)人大都建立了代表述職制度,加強(qiáng)群眾對(duì)代表的履職考核監(jiān)督。
聯(lián)系群眾的內(nèi)容得到拓展。及時(shí)反映民情,幫助群眾解決選區(qū)內(nèi)影響群眾生活和工作的矛盾和問題,聽取選民的意見和建議是人大代表聯(lián)系群眾的重要職責(zé)內(nèi)容。新時(shí)代,縣級(jí)人大代表聯(lián)系群眾的內(nèi)容向?qū)掝I(lǐng)域、全方位深化。地方黨委的重要決策、本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、本級(jí)人民代表大會(huì)決議和決定及人大常委會(huì)工作要點(diǎn)、“一府兩院”工作重點(diǎn)、群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題以及人大代表提出的議案、建議辦理工作情況等都成為人大代表聯(lián)系群眾的重要內(nèi)容。聯(lián)系群眾內(nèi)容的拓展,保障了人民群眾的知情權(quán),擴(kuò)大了群眾的參與權(quán)。
聯(lián)系方式日趨多元化,信息化運(yùn)用日趨廣泛。除了發(fā)放“代表聯(lián)系選民聯(lián)系卡”、 公布代表基本情況、在選區(qū)設(shè)立意見箱、開展“聯(lián)系代表活動(dòng)日”活動(dòng)等傳統(tǒng)的聯(lián)系方式之外,各縣級(jí)人大和人大代表積極利用新媒體,加強(qiáng)和人民群眾的聯(lián)系,如設(shè)立微信公眾號(hào)、開通微博,有的人大代表還公開自己的微信號(hào),加強(qiáng)和人民群眾的互動(dòng)交流。浙江省蒼南縣人大常委會(huì)依托手機(jī)移動(dòng)端和微信公眾號(hào),創(chuàng)新打造“蒼南人大WO(wechat online微信在線)”監(jiān)督互動(dòng)平臺(tái),并下設(shè)代表在線、監(jiān)督E站、民情民意收集(鏈接各鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)站,選民代表有序參與)三大監(jiān)督子平臺(tái)。⑩信息化技術(shù)的充分運(yùn)用,消除了代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”,人大代表聯(lián)系群眾實(shí)現(xiàn)了“零距離”。
四、結(jié)語
黨的十八大以來,縣級(jí)人大在機(jī)制建設(shè)上大力創(chuàng)新,有力提升了縣級(jí)人大的地位和權(quán)威,彰顯了人大制度的民主,促進(jìn)了國家治理現(xiàn)代化水平的提升。特定問題調(diào)查和質(zhì)詢監(jiān)督這些剛性監(jiān)督方式在縣級(jí)人大的運(yùn)用逐漸增多,人民代表大會(huì)制度要在創(chuàng)新中凸顯生命力,以在創(chuàng)新中增加和擴(kuò)大人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢為關(guān)鍵??h級(jí)人大運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新任重而道遠(yuǎn)。
注釋:
①習(xí)近平:《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》,《求是》2019年第18期。
②徐道紅:《專題詢問謀良策 一問一答應(yīng)民生》,2019年11月6日, http://www.jsrd.gov.cn/sszc/201911/t20191106_517164.shtml.
③《浙江人大系統(tǒng)最高榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)揭曉 云和開展特定問題調(diào)查獲特別獎(jiǎng)》,2018年8月26日,http://www.lishui.gov.cn/zfzx/qxdt/201808/t20180826_3346209.html.
④⑦《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,2013年11月15日,http://www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509681_8.shtml.
⑤《縣級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的思考》,2019年5月15日,http://www.yhtrd.gov.cn/68/2b/c2774a354347/page.htm.
⑥本書編寫組:《黨的十九屆四中全會(huì)<決定>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》,黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社,2019年版,第3頁。
⑧《我縣扎實(shí)推進(jìn)“人大代表之家”建設(shè)工作》,2018年5月17日,http://qingxian.hebei.com.cn/system/2018/05/17/011747467.shtml.
⑨李金山:《 ‘四有全方位落實(shí)人大代表聯(lián)系人民群眾制度》,2017年10月24日,http://www.hnrd.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=16739.
⑩金孟渡:《蒼南縣人大建設(shè)WO監(jiān)督互動(dòng)平臺(tái)的實(shí)踐與思考》,2019年4月3日,http://www.wzrd.gov.cn/art/2019/4/3/art_1382234_31968679.html.
(作者系中共上海市靜安區(qū)委黨校副教授)
(責(zé)任編輯 熊易芳)