行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

摘 要： 由于公益性、非營(yíng)利性等特征，行政事業(yè)單位內(nèi)部管理存在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)、預(yù)算管理不到位等問題。完善內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制，成為行政事業(yè)單位亟待解決的一個(gè)難題。文章從內(nèi)部控制的誕生和重要性入手，嘗試剖析我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的問題，并給出合理設(shè)置組織架構(gòu)、加強(qiáng)監(jiān)督等解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞： 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部控制是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而誕生的必然產(chǎn)物，1936年，美國(guó)頒布了《獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》，首次定義內(nèi)部控制：“內(nèi)部稽核與控制制度是指為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿記錄的準(zhǔn)確性而采取的各種措施和方法”。我國(guó)企業(yè)單位由于追求價(jià)值最大化且存在明確的受托代理關(guān)系，改革開放后內(nèi)部控制缺失帶來的財(cái)務(wù)信息失真等風(fēng)險(xiǎn)和弊端逐漸顯露，因此相關(guān)理論研究和制度建立早于行政事業(yè)單位，現(xiàn)今發(fā)展也較為成熟。行政事業(yè)單位包括進(jìn)行國(guó)家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的行政單位以及從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的事業(yè)單位等，行使國(guó)家行政職權(quán)、提供社會(huì)公共服務(wù)，注重資金使用效率和預(yù)算執(zhí)行管理情況，具有非營(yíng)利性和受托代理關(guān)系復(fù)雜性等特征，因此內(nèi)部管理問題更加具有隱蔽性。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關(guān)解釋，內(nèi)部控制是“單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！毙姓聵I(yè)單位的預(yù)算資金主要來源于財(cái)政撥款，僅部分單位進(jìn)行成本核算，未將投入資金產(chǎn)出比納入考核范圍，容易造成財(cái)政資金的濫用和浪費(fèi)。此外，在行政事業(yè)單位委托代理關(guān)系中，最終委托人是國(guó)家財(cái)政資金主要來源的人民群眾，具有廣泛性和不確定性，而受托方是履行國(guó)家職能和提供社會(huì)公共服務(wù)的強(qiáng)勢(shì)主體，具有不可替代性，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等、社會(huì)監(jiān)督缺失等原因容易導(dǎo)致濫用職權(quán)、貪污腐敗地滋生。內(nèi)部控制作為單位管理的重要手段，經(jīng)由一系列方法對(duì)工作流程中的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，通過預(yù)算控制、不相容崗位相互分離、歸口管理、授權(quán)審批等控制活動(dòng)，以達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)安全有效、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法依規(guī)、財(cái)務(wù)信息完整真實(shí)等目標(biāo)。內(nèi)部控制的發(fā)展有助于行政事業(yè)單位預(yù)防權(quán)力腐敗，提高內(nèi)部管理水平和財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量，加強(qiáng)行政管理職能，提升社會(huì)責(zé)任履行效果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和重視程度不足

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的現(xiàn)象還普遍存在。內(nèi)部控制是自上而下、覆蓋面廣、牽制緊密的管理活動(dòng)，有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要做好了預(yù)算管理就是做好了內(nèi)部控制，沒有確定內(nèi)控職能部門（牽頭部門）和獨(dú)立的監(jiān)督部門，內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施得不到強(qiáng)力支持和有效執(zhí)行。業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)制度不了解，沒有認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)工作中的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將必要的授權(quán)審批、預(yù)算控制等視為繁瑣冗余的工作，只是被動(dòng)執(zhí)行甚至投機(jī)取巧。此外，領(lǐng)導(dǎo)層的思想道德水平也決定著單位的定位和走向，領(lǐng)導(dǎo)層正直擔(dān)當(dāng)，則單位整體風(fēng)清氣正;領(lǐng)導(dǎo)層腐敗無能，單位內(nèi)部就很有可能存在以公謀私、效率低下的情況。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配不當(dāng)

內(nèi)部牽制是最早的內(nèi)部控制形式，是基于兩個(gè)或兩個(gè)以上的人或部門無意識(shí)地犯同樣錯(cuò)誤或有意識(shí)地合伙舞弊的可能性大大低于單獨(dú)一個(gè)人或部門犯錯(cuò)或舞弊的可能性這一假設(shè)?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求內(nèi)部控制遵循制衡性原則，在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。行政事業(yè)單位由于人員編制限制等原因，無法完全做到不相容崗位相互分離，或內(nèi)部授權(quán)審批制度不健全，一些關(guān)鍵崗位設(shè)置不合理、一人多崗，導(dǎo)致內(nèi)部牽制作用削弱，如出納人員兼任會(huì)計(jì)檔案保管工作，采購(gòu)審批人員同時(shí)也是采購(gòu)執(zhí)行人員等，造成了巨大的內(nèi)控漏洞，為滋生腐敗、徇私枉法埋下隱患。

（三）財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作不到位

當(dāng)前國(guó)內(nèi)財(cái)會(huì)人員良莠不齊，存在知識(shí)結(jié)構(gòu)失衡、業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、法制觀念淡薄等問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日新月異發(fā)展，財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍中大專、本科學(xué)歷占多數(shù)，高層次會(huì)計(jì)人才匱乏，整體素質(zhì)跟不上發(fā)展要求，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的工作需要;財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)不精、對(duì)制度掌握不熟練、缺乏應(yīng)有的職業(yè)判斷，甚至在工作中敷衍了事、不求甚解，導(dǎo)致會(huì)計(jì)處理出現(xiàn)差錯(cuò)或紕漏，直接影響單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。此外，會(huì)計(jì)人員因上級(jí)指使或個(gè)人利益驅(qū)使而違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、編造假賬、挪用公款的事情時(shí)有發(fā)生。原因之一是缺乏對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)知和敬畏，無知無畏或知法犯法。財(cái)務(wù)部門在工作中沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)處理出現(xiàn)差異和信息失真。

（四）預(yù)算管理制度不完善

預(yù)算管理是財(cái)政管理的重要組成部分，是對(duì)財(cái)政資金的事前預(yù)測(cè)、事中控制和事后反饋。有些行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)沒有充分考慮業(yè)務(wù)部門的用款需求和單位的發(fā)展需要，只是簡(jiǎn)單地在前一年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上稍作調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算編制脫離實(shí)際，不能得到有效地執(zhí)行。有些單位即使有了科學(xué)的預(yù)算編制，執(zhí)行過程中將專用款項(xiàng)挪作他用、為了完成進(jìn)度支出不必要費(fèi)用等也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離計(jì)劃、失去控制。此外，不完善的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)機(jī)制使得績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，不能準(zhǔn)確反映財(cái)政資金的使用效率和效果，也不利于為來年的支出結(jié)構(gòu)和成本控制提出實(shí)質(zhì)性優(yōu)化建議。

（五）內(nèi)外部監(jiān)督作用有限

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制由于單位性質(zhì)等原因內(nèi)生性動(dòng)力不足，而內(nèi)部和外部監(jiān)督由于獨(dú)立性不強(qiáng)、力度不足等原因常常不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督主要依靠?jī)?nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，這兩個(gè)部門一方面要履行監(jiān)督檢查職責(zé)，另一方面又與執(zhí)行機(jī)構(gòu)平行，同受單位行政領(lǐng)導(dǎo)，這使得部門獨(dú)立性大打折扣。有些單位內(nèi)審崗位隸屬財(cái)務(wù)部門，容易出現(xiàn)監(jiān)守自盜的情況;而紀(jì)檢部門廉政監(jiān)察工作也出于講究“人情味”只是走走過場(chǎng)、收效甚微。外部監(jiān)督頻次較低，審計(jì)范圍有限，加之行政事業(yè)單位信息公開機(jī)制不健全，社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，所起的監(jiān)督作用也是非常有限的。

（六）會(huì)計(jì)信息化水平不高

信息化時(shí)代對(duì)內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理水平也提出了更高要求，然而目前部分行政事業(yè)單位仍存在處于內(nèi)控盲區(qū)的“信息孤島”區(qū)域。從橫向來說，重要部門之間缺乏數(shù)據(jù)共享機(jī)制，如創(chuàng)收部門和財(cái)務(wù)部門無法實(shí)現(xiàn)收入信息實(shí)時(shí)共享，就可能導(dǎo)致收入確認(rèn)不及時(shí)或數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，甚至成為滋生灰色收入的溫床;從縱向來說，上情下達(dá)的通道不順暢則可能導(dǎo)致重要指令下達(dá)不到位，基層反饋滯后或被弱化。

三、提高行政事業(yè)單位內(nèi)控水平的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和重視程度

內(nèi)部控制是一項(xiàng)全員性、持續(xù)性的管理活動(dòng)，單位領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動(dòng)是實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)充分認(rèn)識(shí)其重要性，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過舉辦講座、研討會(huì)、培訓(xùn)班等方式加強(qiáng)單位內(nèi)部學(xué)習(xí)宣傳，并嚴(yán)抓落實(shí)。進(jìn)一步制定完善內(nèi)控制度，抓住單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀規(guī)律，針對(duì)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)流程進(jìn)行調(diào)整修正，填補(bǔ)內(nèi)控缺漏，強(qiáng)化管理機(jī)制，將制衡通過制度滲透到崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)流程管理節(jié)點(diǎn)中去，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、執(zhí)行和決策崗位職責(zé)相互分離、相互制約。同時(shí)，行政事業(yè)單位在人事招聘中要重視對(duì)應(yīng)聘人員尤其是關(guān)鍵崗位工作人員的思想道德水平和專業(yè)技術(shù)能力的考核，杜絕“用人唯親”的情況，擇優(yōu)錄取，提升整體人員素質(zhì)。

（二）合理設(shè)置組織架構(gòu)

制衡性原則要求在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，有效分離經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)。單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或確定牽頭部門，建立健全重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，嚴(yán)格授權(quán)審批，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決定采取領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的方式，避免“一言堂”或“一支筆”造成的決策風(fēng)險(xiǎn)。梳理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，確立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合理設(shè)置內(nèi)控關(guān)鍵崗位并明確職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相分離，并實(shí)行定期輪崗制度，防止因?yàn)殚L(zhǎng)期從事同一工作崗位而降低風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，滋生腐敗。對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行歸口管理，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督，防止不同部門互相推諉推卸責(zé)任，從組織架構(gòu)上堵住內(nèi)控漏洞。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作管理

財(cái)務(wù)部門要提升人員素質(zhì)，一方面吸收有道德、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)人才，壯大部門財(cái)會(huì)隊(duì)伍，另一方面加強(qiáng)對(duì)本部門會(huì)計(jì)人員的崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高專業(yè)勝任能力，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下對(duì)財(cái)務(wù)人員的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。財(cái)務(wù)部門內(nèi)部要實(shí)行定期輪崗制度，促使人員全面發(fā)展，防范違法行為。同時(shí)，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)制度，統(tǒng)一會(huì)計(jì)處理方法，確保經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)依法依規(guī)、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，在報(bào)表編制工作中配備有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。

（四）完善預(yù)算管理體系

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的預(yù)算管理體系，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束。改進(jìn)預(yù)算編制機(jī)制，從單位實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮各業(yè)務(wù)部門的資金需求，結(jié)合單位目標(biāo)和發(fā)展趨勢(shì)，綜合考慮增量預(yù)算和零基預(yù)算方式，對(duì)財(cái)政資金支出進(jìn)行科學(xué)合理的測(cè)算;控制預(yù)算執(zhí)行過程，細(xì)化預(yù)算管理目標(biāo)，落實(shí)各個(gè)部門的主體責(zé)任，由責(zé)任人做好資金支出進(jìn)度安排，并實(shí)時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，適時(shí)調(diào)整支付計(jì)劃;完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，任何管理都應(yīng)該有評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，否則無法對(duì)管理效果進(jìn)行評(píng)定，可將業(yè)務(wù)部門自評(píng)匯總形成整體績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，經(jīng)有關(guān)部門審核后依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲，根據(jù)整改要求調(diào)整資金支付和來年預(yù)算。建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理機(jī)制。

（五）強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督管理

建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)審和紀(jì)檢部門的監(jiān)督作用，有條件的單位應(yīng)設(shè)置獨(dú)立職能部門，加強(qiáng)相關(guān)人員崗位培訓(xùn)，提升監(jiān)督部門獨(dú)立性，定期或不定期檢查制度執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出并督促整改。同時(shí)借助外部監(jiān)管力量，提高財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察及上級(jí)主管部門監(jiān)督力度。

（六）建立健全信息化建設(shè)

加快行政事業(yè)單位信息化建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理規(guī)范化、常態(tài)化，避免信息壁壘造成的效率低下和溝通障礙。打通溝通渠道，讓重要指示及時(shí)下達(dá)，重要請(qǐng)示及時(shí)反饋，部門之間信息共享、互相監(jiān)督。完善信息公開和溝通機(jī)制，統(tǒng)一對(duì)外公布信息的內(nèi)容、形式以及頻次，確保信息的真實(shí)性、重要性和可理解性，主動(dòng)接受有關(guān)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督，并建立有效的反饋機(jī)制。

內(nèi)部控制對(duì)于行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范，保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行有著重大意義。隨著一系列政策規(guī)范的出臺(tái)，我國(guó)在推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面取得了初步成效，但仍存在重視不夠、制度不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。行政事業(yè)單位應(yīng)加快建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系并組織實(shí)施，提高財(cái)政資金使用效率和效果，更好地履行社會(huì)職責(zé)。

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（陳筠，福建省疾病預(yù)防控制中心）