巴基斯坦經濟特區(qū)發(fā)展及對中資機構的建議

摘 要： 隨著“中巴經濟走廊”建設推進，中巴合作不但在經貿領域持續(xù)拓展，而且在經濟建設頂層設計方面也不斷深化。“經濟特區(qū)”是巴基斯坦借鑒中國經濟建設經驗的重要成果。闡述了巴基斯坦經濟特區(qū)發(fā)展特征，分析了其借鑒中國模式的實踐，在此基礎上立足產融共進、雙輪驅動，分別從實體企業(yè)和金融機構兩個角度，為中資機構參與巴基斯坦經濟特區(qū)建設發(fā)展提出產業(yè)結構、政策、融資、頂層設計、項目把關、風控、產融互動等方面的建議。

關鍵詞： “一帶一路” “中巴經濟走廊” 巴基斯坦經濟特區(qū)

“中巴經濟走廊”（China-Pakistan Economic Corridor，簡稱CPEC）自2013年開建以來，已成為“一帶一路”在建項目最多、進展最快的工程。隨著巴基斯坦經濟發(fā)展基礎改善，以經濟特區(qū)（Special Economic Zone，簡稱SEZ）為載體的產業(yè)合作將成為重點。2018年12月，“中巴經濟走廊”聯(lián)委會（Joint Coordination Committee of CPEC，簡稱JCC）第8次會議已決定成立“中巴經濟走廊”社會民生工作組，并簽署了《中巴產業(yè)合作諒解備忘錄》，明確推動經濟特區(qū)建設。2019年1月，兩國政府確定2019年為“巴中產業(yè)合作年”，強調加快經濟特區(qū)建設。2019年6月，習近平主席會見巴基斯坦總理時指出，要以產業(yè)園區(qū)、農業(yè)和社會民生等為新重點，拓展、充實“中巴經濟走廊”建設。通過經濟特區(qū)帶動產業(yè)發(fā)展，輻射區(qū)域經濟，成為兩國政府和企業(yè)的共識。2019年11月JCC第9次會議進一步指出，走廊已進入拓展提升的高質量發(fā)展新階段。中資機構（包括實體企業(yè)和金融機構）應主動作為，把握機遇，以巴基斯坦為抓手，積極參與“一帶一路”沿線國家經濟特區(qū)建設發(fā)展，提升合作層次，實現(xiàn)穩(wěn)健共贏。

一、巴基斯坦經濟特區(qū)特征

巴基斯坦經濟特區(qū)雛形最早可追溯到2006年由中國海爾集團與巴基斯坦魯巴集團合資成立的“海爾巴基斯坦工業(yè)園”（后改名為“巴基斯坦海爾-魯巴經濟區(qū)”），該區(qū)是中國商務部批準的首個“中國境外經濟貿易合作區(qū)”，也是巴基斯坦政府批準的首個“巴基斯坦中國經濟特區(qū)”，其所享有的稅收優(yōu)惠等政策為后來在全國推廣經濟特區(qū)提供了模板。目前，巴基斯坦累計已設立各類經濟特區(qū)90多個。根據(jù)巴基斯坦國情特點和發(fā)展需要，經濟特區(qū)主要功能是為企業(yè)提供基礎設施保障、便利化行政服務以及稅務優(yōu)惠政策，吸引外資尤其是中資機構投資，從而實現(xiàn)其促進產業(yè)發(fā)展，擴大貿易往來，創(chuàng)造社會就業(yè)，刺激經濟增長的目標。

（一）法律和行政地位較高

2012年，巴基斯坦聯(lián)邦政府專門頒布《經濟特區(qū)法》（Special Economic Zones Act， 2012），作為特別法，法律效力高于一般法（2016年修訂）。2013年，巴基斯坦聯(lián)邦政府投資委員會（Board of Investment，簡稱BOI）根據(jù)《經濟特區(qū)法》制定了《經濟特區(qū)規(guī)則》（Special Economic Zones Rules），對經濟特區(qū)具體事務進行了規(guī)范。巴基斯坦在聯(lián)邦政府層面設立了審批委員會（Board of Approvals，簡稱BOA），由總理擔任審批委員會主席，成員包括財政、工業(yè)、生產等相關部門部長，秘書處設在巴基斯坦聯(lián)邦政府投資委員會（BOI），負責統(tǒng)籌全國經濟特區(qū)事務，管理特區(qū)開發(fā)商及區(qū)內企業(yè)的所有活動。在省級層面設立經濟特區(qū)管理局（Special Economic Zones Authority），省級經濟特區(qū)管理局經過審批委員會（BOA）批準，制定管轄區(qū)域內的規(guī)則和程序。經濟特區(qū)是巴基斯坦政治生活中的重要主題，在政府處理各類經濟事務中具有較大優(yōu)先權。

（二）開發(fā)運營和管理機制靈活

一是開發(fā)主體多元，根據(jù)2016年修訂的《經濟特區(qū)法》，巴基斯坦各級政府、私人部門、公私合營體均可建立經濟特區(qū)（審批委員會BOA另有規(guī)定的除外），任何實體只要愿意遵守巴基斯坦法律，均可成為經濟特區(qū)開發(fā)商。二是經營形式多樣，包括政府經營、企業(yè)自營或公私合營。三是特區(qū)類型豐富，根據(jù)《經濟特區(qū)規(guī)則》，任何現(xiàn)有園區(qū)（巴基斯坦現(xiàn)有園區(qū)類型包括出口加工區(qū)、自由貿易區(qū)、混合出口加工區(qū)、多邊經濟區(qū)、重建機會區(qū)、地區(qū)開發(fā)區(qū)和部門開發(fā)區(qū)等），均可申請成為經濟特區(qū)，以享受經濟特區(qū)可獲得的優(yōu)惠政策。其中，允許私營企業(yè)成為開發(fā)運營主體，是巴基斯坦經濟特區(qū)的重要特色，一方面是彌補政府財力不足的短板，另一方面也為包括中國機構在內的外國投資者提供了深度參與巴基斯坦經濟建設的機會。

（三）深度融合“中巴經濟走廊”

隨著“中巴經濟走廊”建設鋪開，巴基斯坦政府提出，計劃在其沿線改造或新設共46個經濟特區(qū)，其中根據(jù)2016年第6次中巴經濟走廊聯(lián)委會（JCC），確定優(yōu)先建設9個經濟特區(qū)（Prioritized SEZ Under CPEC或CPEC SEZ）。鑒于巴基斯坦聯(lián)邦政體特點和地區(qū)利益平衡，全國9大主要行政、部落及工業(yè)區(qū)各設一個，布局見表1。目前，上述9個優(yōu)先建設經濟特區(qū)基本處于可研階段，大部分還未達成土地收購協(xié)議，配套基礎設施建設尚未開工。為集中力量加快園區(qū)建設，巴基斯坦政府提出以位于經濟支柱省份的CPEZ SEZ作為優(yōu)先發(fā)展對象，包括開普省的拉沙卡伊經濟特區(qū)、旁遮普省的阿拉瑪伊克巴爾工業(yè)區(qū)（M3）、信德省的塔貝吉中國經濟特區(qū)，爭取在短期內落實鋪設天然氣、電力、水供應接駁設施并改善路網(wǎng)。其中，拉沙卡伊經濟特區(qū)由中國路橋工程有限公司與當?shù)卣?lián)合開發(fā)，其優(yōu)先建設地位和中國央企金字招牌的雙重加持使其有望成為“中巴經濟走廊”項下首個開花結果的經濟特區(qū)。

（四）拉動經濟增長動能持續(xù)釋放

巴基斯坦工業(yè)基礎薄弱，歷屆政府均把實現(xiàn)從低附加值向高技術含量產品轉型作為重要執(zhí)政目標。近年來，經濟特區(qū)作為巴基斯坦融入全球價值鏈體系的發(fā)力點，顯示出越來越強的輻射效能。據(jù)巴基斯坦歷史最悠久的英文報紙黎明報（DAWN）初步估計，2018-2019財年全國經濟特區(qū)營業(yè)收入合計可達1萬億盧比，約占GDP的2.3%。如同巴基斯坦伊姆蘭·汗總理指出，經濟特區(qū)對未來經濟發(fā)展至關重要，一是能夠支撐該國工業(yè)基礎升級，二是可為本土勞動力創(chuàng)造200萬份薪酬優(yōu)厚的職位。此外，據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，巴基斯坦營商便利度指數(shù)（Ease of Doing Business Index）2019年排名已跌至第136位，相比2006年第60位有巨大跌幅，但據(jù)巴基斯坦聯(lián)邦政府投資委員會（BOI）估計，通過發(fā)展經濟特區(qū)，落實優(yōu)惠政策，有望使巴基斯坦該項排名在數(shù)年內至少重回前100位。同時，隨著“中巴經濟走廊”項下優(yōu)先建設的經濟特區(qū)逐步投入運營，無疑將進一步成為發(fā)揮特區(qū)拉動作用的催化劑。

（五）有待不斷改進和優(yōu)化

對當前巴基斯坦而言，稅收優(yōu)惠等經濟特區(qū)激勵措施固然有效，但要充分釋放經濟特區(qū)的功能和作用，依然面臨以下幾個問題。一是巴基斯坦處于經濟特區(qū)起步發(fā)展階段，投資環(huán)境欠佳，政府管理透明度和效率不高，行政程序比較繁瑣，需下大力氣綜合整治，最大程度幫助經濟特區(qū)開發(fā)商和區(qū)內企業(yè)降低營商成本。二是巴基斯坦雖具有人口紅利（全國兩億人口60%以上低于35歲），但勞動力技能尚不能完全滿足經濟特區(qū)產業(yè)集群的快速發(fā)展要求，必須加強職業(yè)技能培訓，使本土勞動力擺脫低薪就業(yè)現(xiàn)狀，才能保障經濟特區(qū)實現(xiàn)促進就業(yè)的目標。三是經濟特區(qū)供應鏈體系有待優(yōu)化，本地私營物流企業(yè)之間缺乏高效銜接，一定程度上增加了區(qū)內企業(yè)的生產經營負擔。四是經濟特區(qū)優(yōu)惠政策不夠量化，應在投資規(guī)模、技術轉移、就業(yè)貢獻率以及研發(fā)創(chuàng)新等方面對投資者設立績效指標，才能使有限的經濟特區(qū)資源最大化發(fā)揮功效。

二、巴基斯坦經濟特區(qū)政策及與中國差異

中巴兩國經濟特區(qū)都是在突破自身經濟發(fā)展困境的背景中應運而生。實踐證明，經濟特區(qū)是中國經濟騰飛的發(fā)動機，也是巴基斯坦經濟發(fā)展的發(fā)力點。巴基斯坦高度重視和認同中國經濟特區(qū)實踐，同樣以經濟特區(qū)為載體，吸取外國先進科技和管理經驗，以市場換技術，完善自身工業(yè)體系。據(jù)《黎明報》（DAWN）報道，巴基斯坦各界希望借鑒中國經濟特區(qū)發(fā)展經驗，尤其對復制“深圳模式”寄予厚望。

（一）巴基斯坦經濟特區(qū)主要政策

巴基斯坦政府圍繞為經濟特區(qū)投資者提供可靠的基礎設施和強力的經濟刺激，制訂出臺了一系列優(yōu)惠政策和措施。

1.特區(qū)用地管理方面。對于設立經濟特區(qū)的用地，按照巴基斯坦《1894年土地征收法》規(guī)定，地方政府征收土地后，根據(jù)各省規(guī)定，可采用出售、臨時出讓或出租方式，將土地所有權或使用權轉移給園區(qū)開發(fā)商。開發(fā)商再向省級經濟特區(qū)管理局申請，再由省級經濟特區(qū)管理局向聯(lián)邦政府投資委員會（BOI）申請，最后由聯(lián)邦政府審批委員會（BOA）審批。其中，經濟特區(qū)用地最小可為50英畝，且無最大面積限制;如通過租賃公有土地設立經濟特區(qū)，租賃期限最少為50年并可延長。

2.生產經營保障方面。巴基斯坦政府采取一切必要措施，保障經濟特區(qū)在電力和天然氣供應方面享有優(yōu)先權，確保區(qū)內工業(yè)生產不受能源短缺干擾。經濟特區(qū)管理機構對投資者還提供一站式快捷服務，包括提供有關優(yōu)惠政策的詳細信息、審批手續(xù)和流程指導等。此外，鑒于巴基斯坦安全形勢嚴峻，根據(jù)《經濟特區(qū)法》第32條規(guī)定，各省及有關部門對經濟特區(qū)承擔保護責任，安排特種警察部隊負責經濟特區(qū)安全。

3.稅收優(yōu)惠激勵方面。巴基斯坦政府鼓勵社會資本作為經濟特區(qū)建設發(fā)展的主力，分別為經濟特區(qū)開發(fā)商和區(qū)內企業(yè)出臺了力度較大的稅收優(yōu)惠政策，主要內容見表2。

4.政策實施保障方面。巴基斯坦政府規(guī)定，經濟特區(qū)優(yōu)惠政策受法律保護，不得隨意撤銷。在此基礎上，根據(jù)《經濟特區(qū)法》第35條規(guī)定，任何《經濟特區(qū)法案》規(guī)定的優(yōu)惠，不影響經濟特區(qū)開發(fā)商和區(qū)內企業(yè)依照一般立法和國際條約享有的優(yōu)惠政策，且該類優(yōu)惠不得提前撤銷或做出對經濟特區(qū)開發(fā)商或區(qū)內企業(yè)不利的變更。

（二）中巴經濟特區(qū)政策差異

中國經濟特區(qū)近年來逐漸從政策驅動轉型為創(chuàng)新驅動，特區(qū)紅利的釋放形式正在升級;巴基斯坦經濟特區(qū)目前主要處于政策投入階段，“摸著石頭過河”是必經之路。總體上，中巴兩國經濟特區(qū)在資源傾斜和以點帶面等方面具有相似性，但兩國不同的制度、國情以及各自特區(qū)發(fā)展階段決定了這些政策之間必然存在差異，中國投資者應予以重視。

1.政策目標方面。中國經濟特區(qū)是改革開放的試驗田，經濟意義和政治意義并舉，在實行特殊經濟政策的同時，也配套不同于其他地方的管理體制;在獲得直接經濟效益的基礎上，注重把特區(qū)先行先試的成功經驗向全國推廣。相對而言，巴基斯坦經濟特區(qū)僅具有經濟功能，現(xiàn)階段的優(yōu)惠政策集中于吸引外資，財務意義重于其他，也不承擔向全國一般地區(qū)推廣普適經驗的責任。

2.配套措施方面。在經濟特區(qū)基本政策的基礎上，中國政府有關部門和相關金融單位一般還出臺配套措施，加速特區(qū)成長和發(fā)展進程。典型的如中國經濟特區(qū)的新增財政收入、外匯收入在一定期限內可全部留用，銀行信貸規(guī)?？梢栽黾拥取０突固菇洕貐^(qū)政策比較單純，各級政府對經濟特區(qū)開發(fā)商及區(qū)內企業(yè)稅務繳納和利用無特殊規(guī)定，當?shù)亟鹑跈C構的信貸政策也并無差異。

3.具體實施方面。中國經濟特區(qū)的基本政策全國統(tǒng)一，在實踐中各地方不折不扣執(zhí)行。基于巴基斯坦聯(lián)邦政體特征，經濟特區(qū)政策框架由聯(lián)邦政府設計，地方政府負責具體實施，地方政府意志及法律授權對各經濟特區(qū)管理具有重要影響。如某項政策涉及資金補貼類內容，則該政策的實施效率還取決于地方政府財政實力。當前巴基斯坦政府財政收支嚴重失衡，制約了個別政策的實施效果，需要投資者具體情況具體分析。

三、中資機構參與巴基斯坦經濟特區(qū)建設的建議

根據(jù)習近平主席構建人類命運共同體重要思想，巴基斯坦為中國提供了深度參與一國經濟建設的歷史窗口，是“一帶一路”合作共贏的典范。中資機構應抓住機遇，主動發(fā)力，平衡發(fā)展與風險，優(yōu)化產品與服務，積極參與和支持新時代“中巴經濟走廊”合作。實踐證明，在拓展國際合作空間的過程中，實體企業(yè)是基礎和載體，金融機構則是保障和加速器。下一階段，“中巴經濟走廊”將以經濟特區(qū)為重要平臺，開啟提質增效的新里程，進一步發(fā)揮實體企業(yè)和金融機構的雙輪驅動應是題中之義。這里筆者分別從對實體企業(yè)和金融機構的角度，提出中資機構參與巴基斯坦經濟特區(qū)開發(fā)建設的建議。

（一）對中資實體企業(yè)的建議

當前，巴基斯坦有中資實體企業(yè)近300家，行業(yè)涉及基建、能源、貿易、航空、安防等領域。其中，國有企業(yè)是主體、抗風險能力強;民營企業(yè)是重要補充、具有更大靈活性。各類企業(yè)發(fā)揮互補優(yōu)勢，實現(xiàn)良性互動，共同構成中巴產業(yè)合作集群。隨著“中巴經濟走廊”早期收獲項目建成投產，經濟發(fā)展基礎逐步改善，當?shù)厝嗣癜l(fā)展意愿強烈，巴基斯坦各級政府特別歡迎中資企業(yè)作為經濟特區(qū)開發(fā)商或入?yún)^(qū)投資設廠。面對“中巴經濟走廊”建設新階段，建議中資實體企業(yè)重點關注以下四個方面：

1.對接產業(yè)結構。當前中國正在向后工業(yè)化和信息化時代邁進，國內鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船等領域工業(yè)基礎扎實，比較優(yōu)勢明顯，優(yōu)質產能富余。而巴基斯坦仍處在前工業(yè)化向工業(yè)化初期過渡的階段，工業(yè)基礎較為薄弱，技術落后，設備老化，產業(yè)門類以紡織、皮革、食品加工等輕工業(yè)為主，重工業(yè)發(fā)展滯后。中巴產業(yè)結構互補，為兩國企業(yè)產業(yè)合作奠定了基礎。建議中資實體企業(yè)精準發(fā)力，依托特區(qū)，帶動中國設備、技術、標準走出去，同時幫助巴基斯坦加速工業(yè)化進程，進一步拓展產業(yè)合作領域，提升產業(yè)合作層次。

2.把握政策異同。巴基斯坦聯(lián)邦和各省政府通過優(yōu)化轄區(qū)內經濟特區(qū)產業(yè)定位，吸引和承接中國產業(yè)轉移，促進中巴產能和投資合作。建議中資實體企業(yè)積極利用巴基斯坦經濟特區(qū)規(guī)劃，發(fā)揮協(xié)同效應，形成產業(yè)集聚。同時，中資實體企業(yè)應主動調整在中國經濟特區(qū)影響下形成的慣性思維，從巴基斯坦現(xiàn)實國情和宏觀經濟的大背景出發(fā)，客觀認識巴基斯坦經濟特區(qū)的特征和優(yōu)勢，理性尋求自身業(yè)務與經濟特區(qū)的契合點，用足用活經濟特區(qū)現(xiàn)行政策，落腳于與經濟特區(qū)的共同成長和發(fā)展。

3.拓寬融資思路。目前在巴中資實體企業(yè)滿足融資需求的主要方式是銀行信貸，其中不少是通過中資銀行解決。實際上，巴基斯坦金融市場承繼英聯(lián)邦體系，通行國際融資規(guī)則，特別是與阿拉伯世界的伊斯蘭金融密切關聯(lián)。建議中資實體企業(yè)一方面拓展金融合作對象，充分利用巴基斯坦金融資源，初期宜聘請當?shù)匦抛u好、有影響力的金融機構擔任財務顧問，通過其融資安排服務，不斷深化與當?shù)亟鹑跈C構合作;另一方面優(yōu)化融資結構，在間接融資基礎上，進一步開展直接融資，如股權轉讓、發(fā)行公司債以及條件成熟時在本地證券交易所上市等，拓展融資渠道，降低財務成本。

4.落腳長遠發(fā)展。目前巴基斯坦是與中國保持全天候友誼的國家，但其經濟比較落后，對與中方投資合作期望較高。中資實體企業(yè)應堅持服從大局、互利共贏的方針，加強與巴方合作伙伴協(xié)調與溝通，自覺承擔必要社會責任，避免因過度追求商業(yè)利益而與當?shù)卣⒚癖姾妥诮虉F體產生摩擦糾紛。建議中資實體企業(yè)充分考慮巴基斯坦國情復雜性，對可能發(fā)生的安全保障、文化差異、信用環(huán)境、匯率匯款、司法效率、勞動糾紛、環(huán)境保護等方面問題認真研究和制訂預案，最大程度對沖沉淀成本，實現(xiàn)穩(wěn)健長遠發(fā)展。

（二）對中資金融機構的建議

中國開發(fā)性金融機構、政策性銀行、商業(yè)銀行及基金等非銀行金融機構歷來重視與巴基斯坦的經貿合作，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行向巴派駐工作組，工商銀行、中國銀行在巴開設分行，絲路基金、歐亞基金等積極參與在巴項目投資。同時，中巴兩國還設立了政府間金融合作平臺——中巴投資有限責任公司（Pak China Investment Company Limited），作為注冊在巴的開發(fā)性金融機構，多方位支持雙邊經貿合作。此外，中國金融期貨交易所、上海證交所、深圳證交所等機構組成聯(lián)合體，收購了巴基斯坦唯一證券交易所40%股份，成為“一帶一路”資本市場合作的重要范例和通道。實踐證明，巴基斯坦以其作為中國全天候戰(zhàn)略合作伙伴的優(yōu)勢，為中資金融機構提供了見證并參與一國經濟復蘇的大平臺，推進國際化、探討本地化發(fā)展的快速通道，以及拓展全球伊斯蘭金融合作的大窗口。為更好地支持兩國企業(yè)依托經濟特區(qū)實現(xiàn)健康可持續(xù)合作，建議中資金融機構重點關注以下四個方面：

1.頂層設計入手。當前國家發(fā)改委正在組織專家研究“中巴經濟走廊”項下9個優(yōu)先建設經濟特區(qū)的可研報告，對各經濟特區(qū)的產業(yè)定位和發(fā)展模式提出建議。建議中資金融機構以此為契機，發(fā)揮自身優(yōu)勢，從巴基斯坦國情現(xiàn)實出發(fā)，以財務顧問服務等投資銀行金融產品為抓手，主動嵌入上述9個經濟特區(qū)規(guī)劃研究及計劃實施，為特區(qū)開發(fā)建設提供財務顧問、投融資設計等金融產品，特別是針對規(guī)劃中的重點企業(yè)和重點項目融資需求提供定制化金融解決方案，融智融策服務國家戰(zhàn)略，支持特區(qū)落地。

2.項目入口把關。巴基斯坦自開啟經濟特區(qū)建設以來，一直處于探索過程，機遇與風險并存。建議中資金融機構現(xiàn)階段重點支持“中巴經濟走廊”項下9個優(yōu)先建設經濟特區(qū)，并從項目開發(fā)源頭管控風險，最大程度減少不確定性要素。在支持開發(fā)商層面，主要支持中國有實力、信譽好、有境外園區(qū)建設及運營經驗的企業(yè)參與特區(qū)建設，力爭構建由開發(fā)商母公司、巴地方政府或巴國資企業(yè)參與的信用結構。在支持區(qū)內企業(yè)層面，重點挖掘契合走廊重點、現(xiàn)金流符合要求、市場前景看好的項目。

3.全程加強風控。相對于大型基礎設施項目，園區(qū)及產業(yè)項目涉及領域更廣、專業(yè)性更強、對宏觀經濟和產業(yè)政策更為依賴，同時巴基斯坦經濟特區(qū)形式各樣、主體多元，涉及項目就更復雜、相關工作要求更高。建議中資金融機構加強政策研究，深化行業(yè)分析，在項目開發(fā)評審以及信貸管理中，原則上宜遵從風險控制保守邊界，全流程加強項目現(xiàn)金流監(jiān)管，嚴格落實反洗錢及反恐金融要求，穩(wěn)步推進各項工作。

4.加強產融互動。服務中巴深化產業(yè)合作大局，促進當?shù)亟洕蜕鐣l(fā)展，既是中資金融機構的歷史使命，也是中資金融機構優(yōu)化自身發(fā)展的機遇。建議中資金融機構提高站位，明確定位，完善服務，加強創(chuàng)新，以支持中資實體企業(yè)參與經濟特區(qū)建設發(fā)展為切入點，以加速人民幣國際化對產業(yè)投資、項目融資、跨境結算等滲透為重點，助力解決特區(qū)發(fā)展中的軟硬件問題，為新時代“中巴經濟走廊”高質量發(fā)展保駕護航。

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（王羿然，中央財經大學國際經濟與貿易學院）