海南生態(tài)島視野下填海造地法律規(guī)制的研究

摘要：填海造地對海南省的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大的影響，在海南省旨在建設(shè)“生態(tài)島”的過程中，通過加強填海造地法律制度的建設(shè)，爭取將填海造地活動產(chǎn)生的不良影響降低到最小限度，從而保護海洋生態(tài)環(huán)境。結(jié)合海南生態(tài)島建設(shè)，針對填海造地的審批、海域使用權(quán)的取得以及換發(fā)土地使用權(quán)證制度進行探討，探索可持續(xù)發(fā)展的填海造地規(guī)劃路徑，促進海南省海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：填海造地;審批制度;海域使用權(quán);土地使用權(quán)

1 海南省填海造地現(xiàn)狀

1.1 海南省填海造地的總體情況

海南省是我國重要的經(jīng)濟特區(qū)之一，擁有豐富的海洋資源，多樣的海洋生態(tài)系統(tǒng)，海洋優(yōu)越的發(fā)展條件，海洋在海南省發(fā)展的過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。自由貿(mào)易港的建設(shè)使海南省經(jīng)濟加速發(fā)展海洋經(jīng)濟，同時增加了土地需求，大量城市建設(shè)項目缺口需要填補，填海造地成為快速解決人地矛盾、擴大發(fā)展空間的有效方法之一，但過多的填海造地項目對海南省的生態(tài)帶來了嚴重的破壞，填海造地的法律規(guī)制問題也逐漸凸顯。截至2017年底，海南省海域內(nèi)已批準填海造地項目用海共188宗，面積4212.8144公頃，海南省填海項目呈降低的總體趨勢，2017年海域使用確權(quán)面積僅為543.81公頃。在區(qū)域分布上海南省13個沿海市縣和1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管轄范圍內(nèi)均有用海項目分布，其中海口市、陵水黎族自治縣海域使用項目宗數(shù)最多，分別占全部用海宗數(shù)的28%和25%;儋州市、三亞市和?？谑杏?海面積最大，占全部用海面積的 50.81%。

1.2 填海造地現(xiàn)狀對海南生態(tài)帶來的影響

無論采取何種方式進行填海造地，都將會導致海洋地形地貌環(huán)境的改變，影響海岸線的原始形態(tài)，同時影響海洋水文動力和水沙沖淤動力，在一些海域發(fā)生海水侵蝕現(xiàn)象和泥沙淤積現(xiàn)象，填海造地導致自然海岸帶的減少。海灣、河口是船舶來往運行的重要場所，港口若該負面影響發(fā)生在重要的海灣、河口地區(qū)，泥沙淤積將會增加船舶?？侩y度;海水侵蝕發(fā)生在沿海城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)或旅游區(qū)，會造成城鎮(zhèn)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)的阻礙。海南海岸線80%為沙質(zhì)海岸，由于填海造地、人為采沙等行為的破壞，使文昌、三亞、澄邁、?？诘鹊夭糠职毒€侵蝕后退，海南省被侵蝕的海岸帶約740公里左右，局部地段被侵蝕的程度較為嚴重。

紅樹林是熱帶海洋河口、灘涂上特有的珍貴森林植被，是多種生物生長、繁衍、棲息的重要場所，是生物鏈循環(huán)中十分重要的獨立生態(tài)系統(tǒng)。但是填海造地活動侵占紅樹林自然保護區(qū)，毀壞紅樹林，自2016年以來，紅樹灣房地產(chǎn)項目在海南省澄邁縣填海造地過程中，侵占花場灣紅樹林自然保護區(qū)核心區(qū)92畝，至今未恢復原狀，累計毀壞紅樹林約4700株，2019年4月，該項目繼續(xù)填海造地，建設(shè)樓盤，以致阻礙潮水交互，致使1582株紅樹林枯死。紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)對海南省生態(tài)島發(fā)揮著建設(shè)至關(guān)重要的作用，如果不斷退化，海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境壓力降不斷增大。

2 海南省填海造地實踐中面臨的法律問題

2.1 海域使用權(quán)審批制度面臨的法律問題

填海造地行為是對海域最根本、最徹底的改變，因此其審批環(huán)節(jié)受到很多的限制。根據(jù)《海域管理法》第18條規(guī)定，使用50公頃以上海域進行填海工程，應當申報經(jīng)國務院批準，根據(jù)《海南省實施<中華人民共和國海域使用管理法>辦法修正案》第11條規(guī)定，使用50公頃以下海域進行填海工程，應當申報省級人民政府批準。由于填海造地行為徹底改變了原海域的屬性，通過國務院與省人民政府嚴格控制填海造地的審批權(quán)限國，以確保國家對填海造地總面積實行控制，防止地方政府無節(jié)制審批填海項目，過度填海。在實踐中，為了規(guī)避繁瑣的審批程序，快速將海域變?yōu)殛懙兀M快取得新增土地使用權(quán)，有些地方政府通過“化整為零、分散審批”，將本應向國務院或省人民政府申報的大宗填海項目，拆分成多個小項目，使項目無法達到向國務院和省人民政府審批的標準。

在國家海洋督察組對海南省開展圍填海專項督查工作中，發(fā)現(xiàn)?？谌缫鈲u南海明珠人工島等填海項目存在化整為零。以儋州市花海島為例，填?？偯娣e783公頃，儋州市政府及海洋部門化整為零違規(guī)審批，將填海項目拆分成36個面積小于27公頃的子項目并于2013年1月21日一天內(nèi)批準8個子項目，于2013年7月4日一天內(nèi)批準另外18個子項目，如此操作，將填海造地項目成功繞開了國務院與省人民政府審批，將審批權(quán)限控制在了儋州市政府的手中。盡管我國對“化整為零、分散審批”三令五申，對該現(xiàn)象持堅決的否定立場，但效果并不理想，仍然難以遏制。其一，是因為有關(guān)“化整為零、分散審批”的規(guī)定屬于國務院規(guī)范性文件，法律效力不高;其二，在規(guī)范性文件中，僅針對負責審批的主管人規(guī)定了非法批準使用海域的法律責任，對分散審批的項目申請者的法律責任沒有予以規(guī)定;其三，雖然有相關(guān)規(guī)范性文件，但有關(guān)機關(guān)并沒有相應的配套措施，缺少對該現(xiàn)象的認定標準和實施細則。

2.2 海域使用權(quán)取得制度面臨的法律問題

2.2.1 海域使用金征收數(shù)額過低

海域使用金數(shù)額的確定主要依據(jù)2007年財政部《關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》，該通知將海域分為六個等別，三種用海類型，對填海造地用海方式進行一次性征收，以海口市為例，海口市的龍華區(qū)、美蘭區(qū)與秀英區(qū)的海域?qū)儆谌鹊葎e，其建設(shè)填海造地的海域使用金征收數(shù)額為每公頃105萬元，即按每平方米105元征收，而?？谑旋埲A片區(qū)土地基準價為：商服用地2350元每平方米、住宅用地1900元每平方米，工礦倉儲用地525元每平方米。目前填海造地海域使用金征收標準過低，不僅沒有體現(xiàn)填海造地生態(tài)損害的價值，甚至沒有完全體現(xiàn)海域作為生產(chǎn)要素的價值。海域使用金過低，一方面減少了中央和地方的財政收入，另一方面，從海南生態(tài)島建設(shè)的角度來看，過低的海域使用金削弱了財政在生態(tài)保護方面的支持力度，難以滿足海洋生態(tài)補償?shù)男枨?，也對該地區(qū)相關(guān)海域的生態(tài)恢復和維護產(chǎn)生了不良的影響。

2.2.2 海域使用權(quán)取得的法律主體資格

大多沿海城市為了帶動當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展，對國內(nèi)及國外的市場參與者持鼓勵態(tài)度秉持“誰投資誰獲得利益”的原則，因此在實踐中，在中國海域使用權(quán)取得的法律主體主要是企業(yè)，企業(yè)作為取得資格的主體，具有市場化和分散化的特征，實際中會產(chǎn)生了一些弊端。一方面企業(yè)為了從填海造地項目中獲得巨額利潤導致“炒海皮”現(xiàn)象發(fā)生。在海域使用管理法中，關(guān)于海域使用權(quán)的出讓，規(guī)定了行政審批、招標、拍賣三種方式，但實際上，大部分海域使用權(quán)都是通過行政手段出讓的，企業(yè)只需支付海域使用金可以獲得填海造地的權(quán)利，企業(yè)可以通過轉(zhuǎn)讓填海造地形成的土地使用權(quán)獲得高額利潤，從而導致國有資產(chǎn)的流失和土地市場的不良發(fā)展;另一方面，填海造地形成的土地的安全性和質(zhì)量難以保證企業(yè)側(cè)重高額利潤的追求，容易忽視海洋生態(tài)環(huán)境保護的要求，導致海洋生態(tài)環(huán)境污染。

2.3 換發(fā)土地使用權(quán)證制度面臨的法律問題

有關(guān)海南省填海造地海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的規(guī)定，具體體現(xiàn)在《海南省實施<中華人民共和國海域使用管理法>辦法》與《關(guān)于海域使用權(quán)證換發(fā)國有土地使用權(quán)證有關(guān)問題的批復》中。其中，前者明確提出了海域使用權(quán)人在完成填海造地后，憑海域使用權(quán)證書以及海域使用界址圖申請土地使用權(quán)，并繳納扣除海域使用金和填海成本后的土地出讓金。后者進一步要求根據(jù)具體情況，辦理“海變地”的換證手續(xù)。其中以出讓形式獲取土地使用權(quán)的，因其采用“招拍掛”的形式面向社會公開出讓，通過競爭最終決定土地使用權(quán)人的方式，意味著使用權(quán)的主體往往具有不特定的特性。新增土地使用權(quán)主體的單一性，與土地管理法規(guī)存在明顯的沖突和矛盾，沖擊了我國土地管理法規(guī)的統(tǒng)一性和完整性。另一方面海南省有關(guān)新增土地使用權(quán)取得的政策雖然對填海造地持一種較為中立的態(tài)度，但其仍然存在一些漏洞需要彌補。

3 完善海南省填海造地法律制度問題的對策建議

3.1 完善填海造地審批制度的對策建議

3.3.1 增加項目申請人的法律責任

如前文所述，在規(guī)范性文件中，對分散審批的項目申請者的法律責任沒有予以規(guī)定。因此，應對分散審批的申請人增加相應的法律責任，增加違規(guī)申請人的違法成本，才能對其違法行為起到遏制的作用，能夠促進填海造地規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。對于將同一項目化整為零，分解申報的，應責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款。

3.3.2 完善審批前的審查內(nèi)容

地方政府應在自己的權(quán)限內(nèi)完善原有的審批機制，首先，在審批前著重審查以下幾個方面：第一，有關(guān)申請人的資質(zhì)及其申請的填海造地項目的位置及面積;第二，所涉及海域生態(tài)環(huán)境情況;第三，待填埋海域附近的海洋生物資源情況;第四，申請?zhí)盥窈Ｓ蚋浇Ｓ蛱盥袂闆r;第五，海域被填埋后對附近海域生態(tài)的影響;第六，海域附近漁民的生存空間。

3.2 完善海域使用權(quán)取得的對策建議

3.2.1 使用動態(tài)海域使用金征收標準

大多填海造地的省份土地，海域使用金價格過低，考慮到填海造地項目將對附近海域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生持續(xù)性的無法恢復影響，海域使用金的收取標準不宜太低。因此，在附近地價持續(xù)增長的同時，確立海域使用金的動態(tài)征收標準是必要的。我國應該以海上利用項目相鄰的土地使用金為標準，根據(jù)地方的土地出讓價格按照比例一次性收取海域使用金。

3.2.2 海域使用權(quán)取得主體的限制

通過突破企業(yè)作為海域使用權(quán)取得主體的單一性，確立由政府主導的填海造地模式，企業(yè)僅可以獲得供其自己使用填海造地項目的海域使用權(quán)，其他填海造地項目由政府或政府批準的特別機構(gòu)作為投資主體，實施填海造地計劃，企業(yè)可以通過招投標的方式承包圍填海項目，完成項目后經(jīng)驗收合格，政府支付相應費用，將該片新增土地納入土地儲備的范圍，以國有土地的形式流轉(zhuǎn)，最大發(fā)揮自然資源的作用，這樣才能有利于整個填海造地的集約化與科學化管理，只有通過土地市場的公平競爭，才能更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境。

3.3 完善換發(fā)土地使用權(quán)證制度的對策建議

首先，對于新增土地使用權(quán)的取得主體進行嚴格的規(guī)范，對于“未批先填”“邊批邊填”等違法填海造地的項目的實施主體，限制其取得新增土地使用權(quán)的權(quán)利，其次，通過區(qū)分填海造地的類型對新增土地使用權(quán)給予嚴格限制，即對于獨立型填海類型，重點關(guān)注其是否改變原海域使用用途，與原海域使用用途不相符的則根據(jù)其是否屬于公益性填海造地項目來確認新增土地使用權(quán)人。同時，針對不同的填海造地項目類型，適用不同的取得方式和程序，對于獨立型的填海造地項目填埋后形成的土地屬于公益性項目的權(quán)利人，由政府部門給予一定補償后收回新增土地后引入市場競爭機制，確定新的土地使用權(quán)人;若其新增土地用于非公益性質(zhì)的，原海域使用權(quán)人與實際實施填海造地項目人為同一主體的，可依據(jù)《海域使用管理法》第32條的相關(guān)規(guī)定進行規(guī)制;相反不是同一主體時，則在政府收回土地后，進行流轉(zhuǎn)出讓。

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基金項目：2018年海南省研究生創(chuàng)新科研課題“海南生態(tài)島視野下填海造地法律規(guī)制的研究”（編號：Hys2018-98）。

作者簡介：劉粟，女，海南大學法學院，在讀碩士研究生，研究方向：法律。