關(guān)于填海造地的幾點(diǎn)思考

李明

摘 要：近年來海南房地產(chǎn)發(fā)展迅猛，優(yōu)質(zhì)海灣多用于房地產(chǎn)開發(fā)，給海南環(huán)境帶來了巨大的壓力。同時(shí)，隨著對(duì)填海造地這一用海方式進(jìn)行深入的研究，發(fā)現(xiàn)以海域使用權(quán)證換取土地使用權(quán)證的做法存在欠缺。我國對(duì)于填海造地方式方法在法律約束方面存在一定空白。本文通過案例分析，參考域外經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國填海造地的現(xiàn)狀提出了幾點(diǎn)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán)；填海造地；環(huán)保

2017年12月23日，中央環(huán)保督察組嚴(yán)肅批評(píng)海南填海造地對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。香港地區(qū)曾從猖狂回歸冷靜填海，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國海域管理具有重要參考意義和學(xué)習(xí)價(jià)值。

一、我國填海造地存在的問題

我國對(duì)海域采取了國家所有權(quán)模式，將海域規(guī)定為國家所有，[1]頒布實(shí)施了《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中指出要“根據(jù)海洋資源環(huán)境承載力，科學(xué)編制海洋功能區(qū)劃……，實(shí)施嚴(yán)格的圍填?？偭靠刂浦贫取保@些都對(duì)我國的海域使用管理工作提出了新的要求。但是對(duì)于什么是填海造地，我國法律沒有明確的規(guī)定，而是將“填?！弊鳛楹Ｓ蚴褂脵?quán)的用海類型之一，對(duì)填海造地一詞很少提及。

根據(jù)《海域使用管理法》第32條規(guī)定，填海項(xiàng)目竣工后，海域使用權(quán)證書持有人可向土地行政主管部門申請(qǐng)換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。即用海類型為填海的海域使用權(quán)人，只有填海項(xiàng)目竣工，雖不能取得土地的所有權(quán)，但最終可以獲得土地使用權(quán)。相比與征地拆遷而言，填海造地?zé)o疑是更加經(jīng)濟(jì)快捷的途徑。此規(guī)定也弱化了“國家嚴(yán)厲限制填海”規(guī)定的強(qiáng)制性。加之未明確法律責(zé)任，誘人的利潤(rùn)回報(bào)讓對(duì)“海變地”貪圖已久的人更是趨之若鶩， 于是海洋圈地運(yùn)動(dòng)開始蔓延。[2]

目前填海造地主要存在以下問題：

1.地方利益驅(qū)使，盲目填海造地

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，當(dāng)前房地產(chǎn)的土地出讓金支撐了地方政府70%的財(cái)政收入。伴隨中央出臺(tái)耕地紅線，沿海地區(qū)轉(zhuǎn)向海洋將通過填海造地的方式來實(shí)現(xiàn)土地資源的增加，實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)?；蛘吖膭?lì)企業(yè)進(jìn)行填海造地活動(dòng)，甚至違規(guī)操作。2017年12月23日，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào)，儋州市政府及海洋部門更是化整為零，違規(guī)審批。

2.海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，如今我國減少約一半面積海灣、河口、海涂及生態(tài)濕地等。違規(guī)審批的?；◢u填海項(xiàng)目造成海洋生物的大面積受損。

3.監(jiān)管體系不健全和處罰措施不嚴(yán)

盡管《海域法》第42條規(guī)定了違法使用、占有海域的處罰事項(xiàng)，但對(duì)于填?；顒?dòng)只罰款，相同的違法填海案子，不同的處理機(jī)構(gòu)處罰尺度不同。與其他用益物權(quán)一樣，海域使用權(quán)是對(duì)海域的一種占有、使用、收益、權(quán)能，但基于海洋的生態(tài)價(jià)值，海域使用權(quán)人負(fù)有更多生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任，其權(quán)利行使受到更多的限制。

二、域外填海造地經(jīng)驗(yàn)

1.香港的“凌駕性需求原則”

香港確立的“凌駕性需求原則”有效阻止了香港填海造地的任意擴(kuò)張。[3]在灣仔北填海計(jì)劃案中，法院提出填?；顒?dòng)應(yīng)滿足以下三個(gè)原則：一有迫切性；二無其它可替代方法；三降低對(duì)海洋的傷害。

2.荷蘭的分級(jí)管理

在海洋行政管理過程中荷蘭實(shí)行三級(jí)管理，[4]職責(zé)明確，同時(shí)專門成立海洋機(jī)構(gòu)涉海和海洋事務(wù)管理，多部門綜合管理規(guī)劃填海造地事務(wù)。與此同時(shí)，關(guān)注填海后的其生態(tài)效益的發(fā)展。

3.日本以市場(chǎng)為導(dǎo)向，履行嚴(yán)格審批程序

日本政府對(duì)于填海行為沒有明顯的政策導(dǎo)向，而采取的是“不鼓勵(lì)、不限制”的中立態(tài)度。日本的填海造地實(shí)行的是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，但審批嚴(yán)格。[5]為此，日本專門制定相關(guān)法律條款。

三、改善填海造地現(xiàn)狀的建議

1. 填?；顒?dòng)需完備的程序

作為擁有472.7萬平方公里海洋面積、18000多公里海岸線的海洋大國，對(duì)于填海我國無專門立法規(guī)定，《海域使用管理法 》中只有5 處提及“填海”一詞，急需專門針對(duì)填海造地的法律，可參考借鑒域外的立法經(jīng)驗(yàn)。如荷蘭分級(jí)管理。嚴(yán)把填海造地項(xiàng)目的必要性、設(shè)計(jì)的合理性及環(huán)境的影響。

2.確立的“凌駕性需求原則”

我國目前的填海規(guī)劃只強(qiáng)調(diào)其本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，未對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞和相關(guān)損害沒有給予足夠的重視，如果能確立的“凌駕性需求原則”，這樣的法律規(guī)定對(duì)我國沿海12個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的填海造地立法具有重要指導(dǎo)意義。

3.加強(qiáng)保護(hù)宣傳力度，提高公民海洋意識(shí)

因缺乏公眾監(jiān)督，目前填海活動(dòng)存在的違法審批、先填后批、化整為零等諸多違法現(xiàn)象。應(yīng)提高公眾參與度。

總結(jié)

隨著海洋重要性的提高，海洋問題成為研究的重點(diǎn)。而在實(shí)際中，一方面國家要求嚴(yán)格控制填海造地，而另一方面各別地方政府卻又有鼓勵(lì)填海造地，可謂是自相矛盾。面對(duì)此困境，我們需借鑒香港乃至其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)，為合理規(guī)制填海造地活動(dòng)，建設(shè)海洋強(qiáng)國，保護(hù)我國的海域資源做出應(yīng)有的努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]董振國.“填海造地”：警惕“圈地風(fēng)”蔓向海洋[J].科技信息.2005年第5期.

[2]楊華.香港填海造地的法律實(shí)踐及其借鑒[J].法學(xué).2013年第1期.

[3]魏婷.世界主要海洋國家圍填海造地管理及對(duì)我國的啟示[J].國土情報(bào).2016年第2期.

[4]考察團(tuán).日本圍填海管理的啟示與思考[J].海洋開發(fā)與管理，2007年第12期.

基金課題：海南省普通高等學(xué)校研究生創(chuàng)新科研課題，編號(hào)：Hys2017-119，課題名稱：南海島礁填海造地的物權(quán)探析

注文：

[1]《海域使用管理法》第3條第一款規(guī)定：“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)?任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域?”

[2]參見董振國.“填海造地”：警惕“圈地風(fēng)”蔓向海洋[J].科技信息.2005年第5期.

[3]參見楊華.香港填海造地的法律實(shí)踐及其借鑒[J].法學(xué).2013年第1期.

[4]參見魏婷.世界主要海洋國家圍填海造地管理及對(duì)我國的啟示[J].國土情報(bào).2016年第2期.

[5]參見考察團(tuán).日本圍填海管理的啟示與思考[J].海洋開發(fā)與管理，2007年第12期.