沿海地區(qū)填海造地的現(xiàn)狀和分析

張安瑾+陳茜+聶樺睿+胡金輝

摘要：填海造地是指把原有的海域、湖區(qū)或河岸轉(zhuǎn)變?yōu)殛懙?。對于山多而平地少的沿海城市而言，填海造地是一個為市區(qū)發(fā)展創(chuàng)造平地的有效方法。填海造地行為在民法物權(quán)法上屬于物權(quán)行為，法律性質(zhì)屬于民法物權(quán)法上的添附。填海造地權(quán)屬于物權(quán)；其所生之地是國家所有，填海人只有使用權(quán)。

關(guān)鍵詞：填海造地；海域使用權(quán)；物權(quán)；沿海

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）05-0102-02

作者簡介：張安瑾（1993-），女，廣東深圳人，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院本科在讀；陳茜（1992-），女，安徽淮北人，東北財經(jīng)大學(xué)本科在讀；胡金輝（1993-），男，湖北黃岡人，東北財經(jīng)大學(xué)本科在讀；聶樺睿（1993-），男，四川瀘州人，東北財經(jīng)大學(xué)本科在讀。

填海造地是指把沿海地區(qū)的海域變成陸地的一種方法。由于中國大陸地形復(fù)雜，東部沿海城市地形多不平整，于是填海造地就成為發(fā)達地區(qū)拓寬城市陸地面積的一個有效方法。如我國的香港、澳門、深圳均以此法制造土地。到九十年代后期，我國沿海地區(qū)填海造地面積已達1.2萬平方公里，平均每年圍填面積也達到230至240平方公里。填海造地在緩解人地矛盾、推動社會經(jīng)濟發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。

雖然過度的填海造地增加了土地資源，短期解決了土地緊張問題，但是對附近海區(qū)生物種類多樣性造成嚴重的破壞。同時，灘涂和海灣大面積削減，嚴重影響納潮量和海水自凈能力，造成海洋生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力下降。

以大連為例，在缺乏規(guī)范的填海運動席卷過后，不僅擾亂了沿海居民的日常生活，損害了漁民們的經(jīng)濟來源，破壞了大連的海洋資源。大連海洋局曾根據(jù)調(diào)研結(jié)果估算出，大連到2020年填海造陸的需求將達到3萬多公頃，但一年以后，再次發(fā)出同樣的調(diào)研請求，結(jié)果顯示至少會超過四五萬公頃。究竟五年后的大連實際需要多少土地，至今我們?nèi)詿o法準確預(yù)測。

2002年《中華人民共和國海域使用管理法》實施后，國家每年對填海造陸的規(guī)模都控制在一百多平方公里左右。我們發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國海域使用管理法》第32條關(guān)于海域使用權(quán)證換取土地使用權(quán)證的規(guī)定存在缺陷，成為填海造地行為的不良導(dǎo)向。因為在土地價格畸高的當(dāng)下，開放商只需要以低廉的價格取得海域使用權(quán)，進而以填海造地的方式就可獲得大量的土地。

大連市關(guān)于填海造地諸多不合規(guī)范的審批，操作涉及《物權(quán)法》《海域管理法》《環(huán)境保護法》等多個方面。針對上述狀況，大連市尚無可行條例予以規(guī)范。

填海造地是沿海地區(qū)，尤其是東部發(fā)達地帶為了實現(xiàn)自身的經(jīng)濟飛速發(fā)展，而人為的破壞自然的結(jié)果。這種行為將對人類賴以生存的自然環(huán)境造成巨大改變，一旦失去制度的約束，盲目或者不合理的行為甚至可能造成無法挽回的后果。如此任由其肆意發(fā)展，原有的海域不可再生，子孫后代便無法再享受曾經(jīng)的美景。由于填海造地也是一項需要謹慎操作的工程，而大連市政府也在當(dāng)前工作中存在諸多不規(guī)范行為，不僅造成了沿海周邊居民權(quán)利的受損，海洋資源的破壞，還使海域使用權(quán)人不當(dāng)取得珍惜的國有土地資源，造成國有資產(chǎn)的損失。此時，就需要用法律規(guī)范來規(guī)制填海造地活動。

研究填海造地的法律制度的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，從學(xué)術(shù)層面上極大豐富了我國關(guān)于填海造地的理論研究。首先需要收集大量關(guān)于填海造地的原始資料；要深入沿海地區(qū)的實踐項目進行調(diào)查，作為一名法學(xué)院的學(xué)生，從學(xué)生的視角提出我們自己對于未來填海造地研究的方式、方法、方向以及相關(guān)的事后工作處理的假說。

第二，指導(dǎo)沿海地區(qū)的關(guān)于填海造地的實踐活動，更加合理的利用豐富的海域資源，進而保護海洋環(huán)境。加強填海造陸理論的研究，有利于正確的指導(dǎo)正在進行或者即將進行的實踐。由于大連地區(qū)對填海造地的制度的理論建設(shè)才剛剛開始，現(xiàn)實生活中存在諸多的社會問題。但是同期開始的活動勢頭迅猛，無人指導(dǎo)私自拓寬海域等情況存在不少。如：填海造地缺少總體規(guī)劃，政府部門彼此推脫，工程布局方案不詳細等等。因此，必須通過實踐了解大連市填海造地法律規(guī)范的不合理之處，特別是“海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)”的相關(guān)規(guī)則在實施過程中遇到的問題，集中針對現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于填海造地的方面提出完善建議；從而保護國有資產(chǎn)，保護沿海城市的海洋生態(tài)環(huán)境以及沿海地區(qū)居民的合法權(quán)益。

第三，從法律層面上為填海造地執(zhí)法機關(guān)提供相應(yīng)的制度保障，進而也有利于相關(guān)法律規(guī)范的落實，從而最終保證了填海造陸實踐活動的規(guī)范施行。由于現(xiàn)存法律法規(guī)的不完善，無法保證相配套技術(shù)措施的有利實施，這些法律規(guī)定的條文難以得到落實導(dǎo)。因此便需要從技術(shù)層面中確保實施的有關(guān)條件具有可操作性。我國一直以來便存在“執(zhí)法難”的情況，但是卻在投入大量的人力和物力后，仍然無法阻止填海造地的各種違規(guī)行為。需要承認的是一部分執(zhí)法人員的素質(zhì)過于底下，執(zhí)法水平亟待提高，其持有的執(zhí)法裝備也亟待改良。

“填海造地”行為屬于跨學(xué)科的綜合活動，涉及到較多的自然科學(xué)的知識，很難從科學(xué)技術(shù)的角度進行徹底的探討，現(xiàn)主要從法學(xué)角度對填海造地進行分析。研究思路如下：第一，對大連地區(qū)填海造地的實踐、危害及其原因的分析。大連坐擁渤海和黃海，地處遼東半島頂端的大連，全長1900多公里長的海岸線。近年來從大連灣、金州灣、大窯灣、長興島至東港等地，大規(guī)模的填海造地改變了大連海岸線的長度和形狀。海岸線長度占遼寧省海岸線總長70%以上的城市，岸線資源人工化程度均已達到85%以上。由于大連市屬于丘陵地形，多山，可利用的平整土地面積不多，而岸線資源卻非常豐富，尤其是有很多灘涂、濕地和鹽田，于是大連市將填海作為港口和工業(yè)發(fā)展的首選。在低成本的推動下，填海運動愈演愈烈，港口建設(shè)遍地開花。主要目的就是用于港口建設(shè)發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)，另一目的則是賣地。2010年大連土地出讓金增速達到320%，自2009年的275.29億元猛增到1157.75億元。這些建設(shè)工程擾亂了沿海居民的日常生活，損害了漁民們的經(jīng)濟來源，破壞了大連的海洋資源。第二，對填海造地的法律屬性分析。首先，從民法物權(quán)的角度來看，填海造地屬于不動產(chǎn)物權(quán)上的“添附”。其次，合法的填海行為在屬于民事法律行為，也就是說，是民法上的“添附”制度的體現(xiàn)。通過填海這一行為，可以獲得新增土地的使用權(quán)，則填海行為是一種物權(quán)行為，可以產(chǎn)生出物權(quán)法上的有效法律后果。當(dāng)然，獲得填海權(quán)并不是無償?shù)?，需要交納海域使用金。填海權(quán)，是有關(guān)單位在交納海域使用金后，經(jīng)過國家海洋管理部門批準所獲得的一種物權(quán)，從民法物權(quán)的角度來看，其本身具有財產(chǎn)價值。

盡管填海造地的相關(guān)規(guī)定目前在《海域使用管理法》中，但是，在我們看來，填海權(quán)不是海域使用權(quán)。因為，填海并不是“使用”海，而是“使用”的“變海為地”之后的“地”。關(guān)于填海所造之地，無論是從法理還是從我國的現(xiàn)行立法來看，均應(yīng)屬于國有。我國《海域使用管理法》第三十二條明確規(guī)定，填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。有填海權(quán)的單位對于填海所造之地擁有的是土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)認為可以轉(zhuǎn)讓，可以抵押。所以，填海造地并非使用了海，而是使用了海變成的地。變海為地，即將海域變成了國家土地資源的一部分，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》，由國家土地管理部門負責(zé)，而不是按照《海域管理法》，由海洋管理部門負責(zé)。

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