林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)探討

○山西省國(guó)有林管理局 張改英

2011年4月2日，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)定義為：財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，是以財(cái)政支出結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)活動(dòng)。

一、 山西省林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金投入現(xiàn)狀

自然資源和自然環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，對(duì)人類生存和發(fā)展具有多方面基礎(chǔ)性價(jià)值。保護(hù)自然就是保護(hù)人類，建設(shè)自然就是造福人類，愛(ài)護(hù)自然、保護(hù)自然，就必須尊重自然規(guī)律，重視生態(tài)文明建設(shè)。隨著我國(guó)生態(tài)建設(shè)力度的加大，國(guó)土綠化越來(lái)越受到重視，投資規(guī)模逐年增加?！笆濉逼陂g,山西省中央及省級(jí)林業(yè)投資就達(dá)到153.2億元，其中中央投資101.1億元，省級(jí)財(cái)政投資52.1億元。中央投資項(xiàng)目主要包括造林、退耕還林完善政策補(bǔ)貼、森林管護(hù)補(bǔ)助、森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助等；省級(jí)投資項(xiàng)目主要包括呂梁山脆弱區(qū)及黃土高原治理項(xiàng)目配套、環(huán)京津生態(tài)屏障建設(shè)區(qū)配套、通道及兩側(cè)荒山綠化、重要水源地造林配套林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)補(bǔ)助等。林業(yè)財(cái)政投資規(guī)模大、項(xiàng)目多、分布廣、地域跨度大造成林業(yè)專項(xiàng)投資績(jī)效評(píng)價(jià)的特殊性和復(fù)雜性。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯內(nèi)容

公共項(xiàng)目實(shí)施的邏輯內(nèi)容是對(duì)一個(gè)項(xiàng)目投入一定的財(cái)政資金，項(xiàng)目執(zhí)行者開展必要的活動(dòng)，這些活動(dòng)會(huì)獲得一定的產(chǎn)出及這些產(chǎn)出會(huì)帶來(lái)的某種變化。因此，財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主要邏輯內(nèi)容如表1所示。

表1 財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯表

三、林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法，山西省從2012年開始，對(duì)專項(xiàng)資金300萬(wàn)元以上項(xiàng)目開展了績(jī)效評(píng)價(jià)。省林業(yè)部門制定了績(jī)效評(píng)價(jià)方案，成立了由高級(jí)職稱人員組成的績(jī)效評(píng)價(jià)專家隊(duì)伍，在各相關(guān)實(shí)施單位自評(píng)的基礎(chǔ)上組織開展年度林業(yè)財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)價(jià)和專家團(tuán)隊(duì)的評(píng)價(jià)工作，截至2018年底，共對(duì)80余個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效自評(píng)價(jià)，其自評(píng)價(jià)報(bào)告得到了省財(cái)政廳的充分肯定。從2015年開始，會(huì)計(jì)事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師開始參與林業(yè)項(xiàng)目績(jī)效再評(píng)價(jià)工作，進(jìn)一步將財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)推向了科學(xué)化和規(guī)范化的軌道。但根據(jù)近幾年林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯內(nèi)容，在實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中仍存在一些不足之處。

(一)部分指標(biāo)設(shè)立不夠科學(xué)合理

林業(yè)行業(yè)投資項(xiàng)目多、林地分布廣闊、生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益難以按照年度具體測(cè)量和計(jì)算，加之林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金不是全額投資，均為補(bǔ)助性質(zhì)，增加了評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)立難度。以林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)指標(biāo)為例，如表2所示，進(jìn)行分析，可以看出存在以下問(wèn)題。

1.成本指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)。成本指標(biāo)設(shè)計(jì)的目的是考核是否以最少的投入實(shí)現(xiàn)最大的效益，成本是否節(jié)約應(yīng)該是考核的主要內(nèi)容。但實(shí)際工作中，該指標(biāo)僅僅是按照國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)作為成本指標(biāo)，體現(xiàn)不了設(shè)計(jì)的目的要求。

2.林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法定量評(píng)價(jià)。林業(yè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益雖然隨著林齡的增長(zhǎng)而增加，但目前在我國(guó)全面實(shí)施了林木停伐政策，短時(shí)期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接的經(jīng)濟(jì)效益，其固碳能力增加僅可以作為書面術(shù)語(yǔ)體現(xiàn)在指標(biāo)中，如何測(cè)量和對(duì)比需要進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的觀測(cè)和計(jì)量才可以實(shí)現(xiàn)，當(dāng)年無(wú)法進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。

3.生態(tài)效益無(wú)法定量測(cè)算。生態(tài)環(huán)境的改善只能定性，無(wú)法定量，打分標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法確定。

表2 林業(yè)改革發(fā)展資金績(jī)效目標(biāo)自評(píng)表

(二)評(píng)價(jià)人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)掌握不夠

在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，參評(píng)人員既需要懂本專業(yè)知識(shí)，還需要懂財(cái)務(wù)和審計(jì)工作的專業(yè)知識(shí)，要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的政策、方法等知識(shí)充分掌握的復(fù)合型人才，才能夠科學(xué)、合理、合規(guī)地完成績(jī)效評(píng)價(jià)的全部工作，達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果更加符合實(shí)際的目的。林業(yè)財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容均為造林、管護(hù)、育苗、有害生物防治等生態(tài)補(bǔ)助項(xiàng)目，對(duì)于參加績(jī)效評(píng)價(jià)的林業(yè)專業(yè)人員來(lái)說(shuō)，若各項(xiàng)業(yè)務(wù)知識(shí)掌握的不充分將很難完成林業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

(三)績(jī)效評(píng)價(jià)總體質(zhì)量不高

一是時(shí)間短、項(xiàng)目多、任務(wù)重，在評(píng)價(jià)工作的細(xì)致程度上無(wú)法達(dá)到最佳效果；二是數(shù)據(jù)和檔案查閱存在一定的障礙，時(shí)效性和全面性明顯不足，評(píng)價(jià)工作在全面核實(shí)的落實(shí)度上存在一定的差距，從而影響了林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的總體質(zhì)量。

(四)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用未進(jìn)行跟蹤督促

目前，林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，僅僅停留在報(bào)告撰寫完成上報(bào)財(cái)政部門為止，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用情況及實(shí)施單位是否對(duì)項(xiàng)目存在問(wèn)題進(jìn)行整改落實(shí)等方面沒(méi)有進(jìn)行必要的后續(xù)監(jiān)督。

四、林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作改進(jìn)的建議

(一)必須加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)，提升評(píng)價(jià)人員自身素質(zhì)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作最為重要的前提和基礎(chǔ)。首先，應(yīng)充分了解林業(yè)行業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、社會(huì)效益及生態(tài)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)效益的特殊性；其次，需要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，不僅要對(duì)林業(yè)專業(yè)知識(shí)有所了解和掌握，明確參與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)所面臨的現(xiàn)實(shí)情況，而且要通過(guò)方法研究與案例學(xué)習(xí)選擇最佳的評(píng)價(jià)方式，達(dá)到最優(yōu)的評(píng)價(jià)效果。

(二)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開展的前提和基礎(chǔ)是建立科學(xué)完善且符合實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為此，參加評(píng)價(jià)人員必須認(rèn)真學(xué)習(xí)林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，在充分研究專項(xiàng)資金申報(bào)程序的基礎(chǔ)上，開展可行性分析和研究，了解林業(yè)專項(xiàng)資金使用計(jì)劃并分析其預(yù)期效果，全面核查各環(huán)節(jié)是否規(guī)范有效。在指標(biāo)體系分層劃分與最終的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)確立方面，必須結(jié)合林業(yè)行業(yè)實(shí)際和林業(yè)各項(xiàng)目的特點(diǎn)，采用更具實(shí)效性與科學(xué)性的分層分析法，結(jié)合專家的調(diào)查意見(jiàn)，并以政府職能履行社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及當(dāng)前所重視的生態(tài)效益為出發(fā)點(diǎn)，完成林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、資金管理、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益及服務(wù)對(duì)象滿意度等多個(gè)層面進(jìn)行一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)以及四級(jí)指標(biāo)的設(shè)立，并且要按照每個(gè)項(xiàng)目建設(shè)目的的不同，設(shè)立不同的指標(biāo)體系，并提供評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的參考意見(jiàn)。

(三)積極參與事中績(jī)效的跟蹤評(píng)價(jià)

傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)模式比較重視事前分析和事后研究總結(jié)，在事中跟蹤評(píng)價(jià)方面的力度相對(duì)較小，然而忽視事中跟蹤評(píng)價(jià)會(huì)導(dǎo)致無(wú)法有效地遏制風(fēng)險(xiǎn)苗頭和可能引發(fā)更大風(fēng)險(xiǎn)的一系列問(wèn)題。因此，參與績(jī)效評(píng)價(jià)人員工作重點(diǎn)之一應(yīng)放在事中跟蹤評(píng)價(jià)方面。首先，鑒于林業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系龐大且評(píng)價(jià)時(shí)間緊、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)人員應(yīng)當(dāng)協(xié)助財(cái)政部門及相關(guān)實(shí)施部門，以投入、效益及社會(huì)影響力為主要方面確定指標(biāo)考核評(píng)價(jià)的先后順序，有效落實(shí)評(píng)價(jià)的輕重緩急，為最終的評(píng)價(jià)工作爭(zhēng)取較多的工作資源和工作時(shí)間；其次，在積極有序的溝通基礎(chǔ)上，績(jī)效評(píng)價(jià)人員要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)與主動(dòng)性，全面了解和核實(shí)林業(yè)專項(xiàng)資金的具體管理現(xiàn)狀，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)逐一進(jìn)行分析和研究，尋找潛在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。積極進(jìn)行實(shí)地勘察、盤點(diǎn)、詢問(wèn)及分析檢驗(yàn)，從爭(zhēng)取獲得更多的現(xiàn)場(chǎng)勘察結(jié)果和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料兩方面入手，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)資料的完整性、有效性、及時(shí)性和真實(shí)性。遵循理論到實(shí)踐的原則，利用多種方法進(jìn)行分析和論證，并可利用調(diào)查問(wèn)卷的形式擴(kuò)大調(diào)研范圍，一方面能夠增加評(píng)價(jià)工作的社會(huì)影響力；另一方面也在更高層面上提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的公正性和透明度。

(四)提高評(píng)價(jià)報(bào)告編寫質(zhì)量

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告編寫及結(jié)果應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要內(nèi)容之一。在評(píng)價(jià)報(bào)告編寫過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)人員要充分發(fā)揮其專業(yè)素質(zhì)，嚴(yán)格做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、分析透徹、邏輯條理清晰，使得評(píng)價(jià)結(jié)果更具有科學(xué)性、可行性。這就要求評(píng)價(jià)人員對(duì)所獲取的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行充分地整理分析，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)地計(jì)算，做出科學(xué)的評(píng)價(jià)與打分，以充分體現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況及使用效率為核心，形成實(shí)用有效和較為完善的評(píng)價(jià)報(bào)告。

(五)重視評(píng)價(jià)結(jié)果使用質(zhì)量

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是使財(cái)政專項(xiàng)資金發(fā)揮更大的效益。因此，在評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用階段，要提供積極有效的幫助和建設(shè)性的意見(jiàn)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，強(qiáng)化整改意見(jiàn)的落實(shí)。