俄羅斯特殊地位大學(xué)對(duì)我國地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的啟示

柳泳

（安徽巢湖學(xué)院文學(xué)傳媒與教育科學(xué)學(xué)院，安徽合肥 238000）

一、俄羅斯特殊地位大學(xué)產(chǎn)生的背景及研究問題的提出

由于前蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后以及其社會(huì)的動(dòng)蕩，對(duì)俄羅斯的教育發(fā)展、特別是高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響，導(dǎo)致俄羅斯高等教育整體水平的下滑，從近年各種世界大學(xué)排行來看，就足以說明這種趨勢(shì)，如，俄羅斯最頂尖的莫斯科國立大學(xué)一般徘徊在100名左右，而圣彼得堡國立大學(xué)的排名在100—500之間，此外俄羅斯再無大學(xué)進(jìn)入世界500強(qiáng)?？偠灾?，前蘇聯(lián)解體之后的俄羅斯高等教育已然失去了往日的成就，不僅人才流失嚴(yán)重，留學(xué)生的人數(shù)大幅度減少，國內(nèi)人才市場也對(duì)求職畢業(yè)生的水平表示不滿，高教質(zhì)量下滑之勢(shì)可見一斑。從國家整體布局上看，高等教育資源分配嚴(yán)重失衡所導(dǎo)致的強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者愈弱的惡性循環(huán)，加劇了各地教育及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。從高校自身發(fā)展上看，管理制度的落后、教育經(jīng)費(fèi)的不足、優(yōu)秀的教學(xué)和科研人才的缺乏，使得高等學(xué)校之間的差距拉大，發(fā)展艱難。在這樣的背景下，2005年9月5日，當(dāng)時(shí)的俄羅斯總統(tǒng)普京宣布了四項(xiàng)全國優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃，其中俄羅斯國家《教育優(yōu)先發(fā)展規(guī)劃》居于第一位，主要意圖在于促進(jìn)俄羅斯教育的整體現(xiàn)代化發(fā)展，提高國家的整體教育質(zhì)量，以此，來適應(yīng)俄羅斯經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的迫切需要。據(jù)此，俄羅斯對(duì)其高等教育的辦學(xué)運(yùn)行機(jī)制、管理制度、財(cái)政體制以及人才培養(yǎng)體制進(jìn)行了一系列的改革，以此來滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的需要，重新樹立俄羅斯高等教育大國的形象，俄羅斯政府首先組建“聯(lián)邦大學(xué)”，并在2009年，俄羅斯前總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了一項(xiàng)高等教育的法令，即《俄羅斯國立莫斯科大學(xué)和國立圣彼得堡大學(xué)法》（簡稱《大學(xué)法》），在此法令中授予莫斯科大學(xué)和圣彼得堡大學(xué)具有特殊地位，這兩所大學(xué)成為了俄羅斯高校金字塔最頂尖的那部分，由此，這兩所大學(xué)從俄羅斯政府獲得了多項(xiàng)特殊的權(quán)利。

關(guān)于俄羅斯大學(xué)的研究，國內(nèi)學(xué)者主要集中在俄羅斯一流大學(xué)建設(shè)、俄羅斯高校的治理模式及俄羅斯聯(lián)邦大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃等方面，俄羅斯特殊地位大學(xué)的研究也或多或少隱約出現(xiàn)在這些文獻(xiàn)之中，但有關(guān)俄羅斯特殊地位大學(xué)的深層次問題還很少涉及。本文通過對(duì)俄羅斯特殊地位大學(xué)的“特殊之處”進(jìn)行細(xì)致分析，為我國地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論研究提供一定的借鑒，同時(shí)，在實(shí)踐上為我國地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可行性的建議。

二、俄羅斯特殊地位大學(xué)的“特殊之處”

（一）俄羅斯聯(lián)邦政府對(duì)于特殊地位大學(xué)的特別經(jīng)費(fèi)支持

為支持和實(shí)現(xiàn)政府批準(zhǔn)的俄羅斯主要高校發(fā)展計(jì)劃，俄羅斯總理普京近日簽署三道命令，計(jì)劃為俄羅斯教育與科學(xué)部撥款110億盧布（約合3.7億美元），用于聯(lián)邦大學(xué)和國家研究型大學(xué)的發(fā)展［1］。另外，按照俄羅斯高等教育改革的實(shí)施方案，俄羅斯政府已經(jīng)提升了兩所特殊地位大學(xué)的直接財(cái)政撥款額，在稅收政策等方面也給予兩所特殊地位大學(xué)一定的優(yōu)待。普京的最后一道總理命令就是針對(duì)這兩所大學(xué)的、根據(jù)國立莫斯科大學(xué)的發(fā)展計(jì)劃，他們將在三年內(nèi)獲得22.5億盧布的撥款［2］。從2010到2012年這一期間，俄羅斯已投入690億盧布支持重點(diǎn)大學(xué)更新設(shè)備、學(xué)術(shù)交流，吸引最好的國內(nèi)外學(xué)者，其中國家研究型大學(xué)將獲得320億盧布，聯(lián)邦大學(xué)將獲得270億盧布，兩所巨型大學(xué)將獲得100億盧布［3］。從以上的信息可以看出，俄羅斯為了重振高等教育，加大了對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入，有重點(diǎn)地對(duì)兩所特殊地位大學(xué)加大了撥款，特別是對(duì)這兩所大學(xué)投入更多的專項(xiàng)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，用于促進(jìn)這兩所大學(xué)的教學(xué)和科研的發(fā)展，具有非常強(qiáng)的目的性。兩所特殊地位大學(xué)雖然得到了較多的政府撥款，但其任務(wù)也是異常艱巨，一方面通過增強(qiáng)特殊地位大學(xué)的整體實(shí)力，來提升俄羅斯大學(xué)在世界大學(xué)的整體排名；另一方面，以兩所特殊地位大學(xué)為突破點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)俄羅斯大學(xué)的整體發(fā)展，從而為俄羅斯經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

另外，為了鼓勵(lì)兩所特殊地位大學(xué)的創(chuàng)新發(fā)展，政府還將允許它們建立企業(yè)，這些企業(yè)作為大學(xué)的下屬分支機(jī)構(gòu)可以生產(chǎn)創(chuàng)新科技產(chǎn)品，這說明兩所特殊地位大學(xué)在使用政府撥款方面具有比較大的自由度，但是，由于受俄羅斯自身高等教育管理體制的影響，從表面上看，特殊地位大學(xué)在經(jīng)費(fèi)的管理上有一定的自由度，也就是說特殊地位大學(xué)擁有比較大的財(cái)政自主權(quán)，可以自行支配來自政府的撥款，然而其經(jīng)費(fèi)的使用方向還是比較明確的，主要是為了實(shí)現(xiàn)政府的總體高等教育戰(zhàn)略。

（二）特殊的自主權(quán)

莫斯科大學(xué)與圣彼得堡大學(xué)除了獲得比其他大學(xué)較多的聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)資助以外，這兩所大學(xué)還有高度的自主權(quán)，首先，特殊地位大學(xué)可以進(jìn)行額外的入學(xué)考試并頒發(fā)自己的文憑，也就是說，這兩所大學(xué)可以在實(shí)行國家統(tǒng)一高考的前提下，進(jìn)行獨(dú)立的自主招生，正如莫斯科大學(xué)校長維克多·薩多夫尼奇認(rèn)為：“國家統(tǒng)一高考不應(yīng)成為考大學(xué)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)分?jǐn)?shù)無法確定中學(xué)畢業(yè)生是否有能力和潛力從事科學(xué)研究，必須具有多種選拔方式。在全國范圍內(nèi)實(shí)行國家統(tǒng)一高考可能引起難以想像的后果?！保?］而且，兩所特殊地位大學(xué)還被準(zhǔn)許獨(dú)立頒發(fā)印有俄羅斯國徽的大學(xué)畢業(yè)證書；其次，俄羅斯前總統(tǒng)梅德韋杰夫曾簽署過一項(xiàng)法令批準(zhǔn)俄兩所主要大學(xué)擁有更多的自主權(quán)，這兩所大學(xué)可以自主制定本校教育大綱標(biāo)準(zhǔn)及人才培養(yǎng)規(guī)格與要求［5］。也就是這兩所特殊地位大學(xué)可以完全根據(jù)自己發(fā)展的需求來確定自身的人才培養(yǎng)模式，完全不受政府的干涉，可以促使大學(xué)的個(gè)性化發(fā)展；最后，擁有完全自主的教學(xué)和科研權(quán)利。莫斯科國立大學(xué)章程當(dāng)中規(guī)定：“莫斯科國立大學(xué)擁有自治權(quán)，對(duì)學(xué)校的教師、學(xué)生、社會(huì)和國家負(fù)責(zé)。按照俄聯(lián)邦法律及本校章程自主選擇與配備教學(xué)科研及工作人員，自主從事教育、科研、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)?！保?］

（三）特殊的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

特殊地位大學(xué)既然都是獨(dú)立的、有自治權(quán)的大學(xué)，它們都有特殊的內(nèi)部管理制度，就以莫斯科大學(xué)為例，首先，其管理機(jī)構(gòu)就比較特殊。莫斯科大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)是校務(wù)委員會(huì)，是學(xué)校內(nèi)部最高權(quán)力的代表，校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)選舉學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的成員，校學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校內(nèi)部的最高管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的日常運(yùn)行工作，主要是教育教學(xué)及科研等活動(dòng)，經(jīng)總統(tǒng)直接任命的校長主要是直接領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)校具體事務(wù)（取消兩所特殊地位大學(xué)的校長選舉制，實(shí)行任命制，校長由總統(tǒng)直接任命，任職期限一般不超過5年，可以連任）。系是學(xué)校的基礎(chǔ)教學(xué)單位，科研院是學(xué)校的科研單位；其次，莫斯科大學(xué)的管理制度也比較特殊。莫斯科大學(xué)的內(nèi)部各種管理活動(dòng)既要遵守相關(guān)法律，同時(shí)，也要符合其大學(xué)章程，充分保證廣大師生員工能夠參與學(xué)校重大事務(wù)的權(quán)利，貫徹集體領(lǐng)導(dǎo)與校長負(fù)責(zé)的日常管理制度。在莫斯科大學(xué)中，學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)就是學(xué)校代表大會(huì)，而學(xué)校代表大會(huì)的組成人員主要包括校一級(jí)、系一級(jí)、科研院學(xué)術(shù)委員會(huì)的代表、學(xué)校其他機(jī)構(gòu)的代表及學(xué)生代表，在這里，有一個(gè)特別的規(guī)定，為了保證代表成分的均衡性，校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的代表數(shù)不能超過學(xué)校代表大會(huì)總?cè)藬?shù)的一半。學(xué)校代表大學(xué)的主要職責(zé)包含選舉校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，審議或修改學(xué)校的章程，聽取莫斯科大學(xué)校長對(duì)學(xué)校重大發(fā)展事務(wù)的匯報(bào)，同時(shí)，審核校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)提議的一些事務(wù)。另外，根據(jù)莫斯科大學(xué)的章程規(guī)定，學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立或撤除首先必須經(jīng)過校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的同意，然后報(bào)莫斯科大學(xué)校長批準(zhǔn)，各機(jī)構(gòu)必須遵守校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的決定和校長（副校長）的命令，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)必須依據(jù)莫斯科大學(xué)的章程和該校的其他管理制度來確定。最后，學(xué)校代表大會(huì)的召開期限是每年至少一次，在一些特殊情況下，莫斯科大學(xué)的校長及校一級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)有權(quán)利召集一些非常規(guī)性的會(huì)議。

圖1 莫斯科大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制示意簡圖

三、俄羅斯特殊地位大學(xué)對(duì)我國地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型的啟示

（一）大學(xué)仍然要依托于政府——地方新型大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要政府在資金投入及相關(guān)制度方面給予充分的支持

兩所俄羅斯特殊地位大學(xué)在經(jīng)費(fèi)投入方面得到了俄羅斯政府的特別照顧。目前，我國地方新型大學(xué)的發(fā)展也在一定程度得到了政府經(jīng)費(fèi)支持，但同雙一流大學(xué)相比，經(jīng)費(fèi)的差距就顯得比較明顯，經(jīng)費(fèi)的短缺一直是地方新型大學(xué)發(fā)展的一個(gè)最大的瓶頸，也是大學(xué)的一個(gè)“世紀(jì)難題”。而處于轉(zhuǎn)型發(fā)展中的地方新型大學(xué)對(duì)經(jīng)費(fèi)的渴求就會(huì)顯得更加迫切，要想解決經(jīng)費(fèi)的難題，地方新型大學(xué)必須依靠政府的兩方面全力支持：一個(gè)就是直接的政府撥款；另一個(gè)就是相關(guān)經(jīng)費(fèi)的政策和制度支持。我國當(dāng)前大學(xué)財(cái)政撥款的模式就是“生均撥款+專項(xiàng)補(bǔ)助”，地方新型大學(xué)主要由省、直轄市、自治區(qū)一級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)生均撥款，省、直轄市、自治區(qū)一級(jí)財(cái)政部門及發(fā)改委只負(fù)責(zé)部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。首先，政府可以直接通過加大生均撥款的額度來增加對(duì)地方新型大學(xué)的撥款，同時(shí)，可以設(shè)立“轉(zhuǎn)型發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”來加大對(duì)地方新型大學(xué)的撥款。全國人大代表、教育部原副部長杜玉波接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者專訪時(shí)表示：加大對(duì)地方高校經(jīng)費(fèi)支持力度［7］；其次，政府要逐步構(gòu)建地方新型大學(xué)經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策及制度，一方面，擴(kuò)大地方新型大學(xué)使用經(jīng)費(fèi)的自由度，使地方新型大學(xué)擁有更多的經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)；另一方面，促進(jìn)地方新型大學(xué)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中提升自籌經(jīng)費(fèi)的能力，使得地方新型大學(xué)能夠改變單一的政府撥款機(jī)制，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)的來源渠道，使得經(jīng)費(fèi)來源多元化，例如，構(gòu)建和規(guī)范地方新型大學(xué)社會(huì)捐贈(zèng)制度、社會(huì)（企業(yè)）經(jīng)費(fèi)投資準(zhǔn)入制度、產(chǎn)學(xué)研進(jìn)一步深化合作制度、稅收優(yōu)惠制度等。就像兩所俄羅斯特殊地位大學(xué)除了得到了政府的經(jīng)費(fèi)支持以外，還允許其建立分支機(jī)構(gòu)和企業(yè)，促進(jìn)自身的創(chuàng)新發(fā)展；最后，地方新型大學(xué)自身也要加強(qiáng)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理，做到開源節(jié)流，務(wù)必使有限的經(jīng)費(fèi)用到轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵之處：其一，建立各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)劃審批制度；其二，構(gòu)建各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)合理地對(duì)地方新型大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。

（二）大學(xué)的自主發(fā)展依然要仰仗于政府——政府應(yīng)逐步給予地方新型大學(xué)更多的自主權(quán)，擴(kuò)展地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間

俄羅斯特殊大學(xué)具有較高程度的自主權(quán)，而且，俄羅斯政府頒布法令肯定了兩所特殊地位大學(xué)的自主權(quán)。近年來，我國陸續(xù)頒布相關(guān)文件，進(jìn)一步落實(shí)了高校的辦學(xué)自主權(quán)，2014年8月，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》的管理制度；2017年3月，教育部等五部門《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確將教師職稱的評(píng)審權(quán)利直接下放給高校。目前，我國政府在高校辦學(xué)自主權(quán)方面已經(jīng)做了很多努力，地方政府也在致力于擴(kuò)大地方新型大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，但是，高校的辦學(xué)自主權(quán)改革并不是一蹴而就的事情，就像南京大學(xué)冒榮教授所言：擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是一項(xiàng)一直在路上的改革［8］。地方新型大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展從一定程度上來說，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)是關(guān)鍵，但是，一直以來，人們?cè)谌粘?shí)踐中對(duì)高校辦學(xué)權(quán)的認(rèn)識(shí)還存在著一定的誤區(qū)。另外，法律所規(guī)定的高校權(quán)利也過于籠統(tǒng)，只能作為高校辦學(xué)自主權(quán)的依據(jù)之一，但不是唯一依據(jù)，更不應(yīng)當(dāng)成為高校自主辦學(xué)的桎梏［9］。因此，地方新型大學(xué)若想成功轉(zhuǎn)型發(fā)展，務(wù)必要落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，而政府依然是地方新型大學(xué)實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)的重要支柱。地方公立大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)和其他合法權(quán)益都只能主要靠政府及其管理部門的制度和政策來維系，其辦學(xué)自主權(quán)的根源應(yīng)從人民讓渡的集權(quán)重新回歸到政府理性的分權(quán)和授權(quán)［10］。首先，政府要“自覺”放權(quán)，也就是地方新型大學(xué)要依靠政府，自覺推動(dòng)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)；其次，政府進(jìn)一步完善辦學(xué)自主權(quán)的政策與法律，完整的政策與法律體系是確保地方新型大學(xué)擁有充分辦學(xué)自主權(quán)的重要基礎(chǔ)，目前我國各級(jí)政府已經(jīng)制定一些相關(guān)的政策與法律，但是，仍然有很多方面有待完善；最后，地方新型大學(xué)自身的努力至關(guān)重要。高校拿到更大的辦學(xué)自主權(quán)之后，能否接得住、用得好、不走偏，才是判斷這項(xiàng)改革是否成功的關(guān)鍵［11］。地方新型大學(xué)應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，依法構(gòu)建和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，健全自身的內(nèi)部管理機(jī)制，促進(jìn)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不但要穩(wěn)步發(fā)展，而且還要在發(fā)展中有所創(chuàng)新。

（三）法度和規(guī)律下的轉(zhuǎn)型發(fā)展——地方新型大學(xué)應(yīng)在政府規(guī)定的法律及政策范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展且要遵循高等教育發(fā)展的規(guī)律

地方新型大學(xué)要想良性地轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須遵守政府規(guī)定的法律及政策，遵循高等教育發(fā)展的規(guī)律。首先，始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，處理好黨委和校長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系。俄羅斯特殊地位大學(xué)雖然享受非常多的自治權(quán)，但兩所特殊地位大學(xué)也并不能凌駕于政府的法律與政策之上，政府也通過其他形式對(duì)兩所特殊地位大學(xué)進(jìn)行監(jiān)管，例如，兩所特殊地位大學(xué)的校長就是由總統(tǒng)直接任命，而并非是學(xué)校選舉的。在我國，高校必須始終堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)，保證校長在遵守各項(xiàng)法規(guī)的基礎(chǔ)上行使職權(quán)，健全黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政合理分工、溝通協(xié)調(diào)運(yùn)行的相關(guān)工作機(jī)制。因此，地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要實(shí)施好黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，逐步建立現(xiàn)代大學(xué)制度；其次，地方新型大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展必須遵守國家頒布的法律及政府的各項(xiàng)政策。關(guān)于高等教育的發(fā)展和管理，國家先前也頒布了一些相關(guān)的法律，例如，《高等教育法》，另外，為推動(dòng)部分地方新型大學(xué)的轉(zhuǎn)型，國家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策和指導(dǎo)性文件，明確了轉(zhuǎn)型目標(biāo)、思路和主要任務(wù)，地方新型大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展不能逾越國家的法律和政府的相關(guān)政策，法律和政策既是轉(zhuǎn)型發(fā)展的保障，同時(shí)，也是轉(zhuǎn)型發(fā)展的合法性體現(xiàn)；最后，地方新型大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要遵循高等教育自身發(fā)展的規(guī)律，地方新型大學(xué)要結(jié)合學(xué)校的客觀實(shí)際，遵循學(xué)科發(fā)展、專業(yè)建設(shè)及學(xué)生身心發(fā)展的規(guī)律，系統(tǒng)地設(shè)計(jì)好自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展，在這一過程中，不能急于求成，扎實(shí)地推進(jìn)每項(xiàng)改革，完成好每一項(xiàng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)。