美國(guó)外資安全審查制度的新發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示

彭紫瑩

摘? ?要：2018年，美國(guó)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法法案》（以下簡(jiǎn)稱FIRRMA）正式生效，通過(guò)修改實(shí)體規(guī)則，增加新的安全考慮因素?cái)U(kuò)大了CFIUS的管轄范圍，明確金融投資和其它投資;通過(guò)修改程序規(guī)則，引入了強(qiáng)制申報(bào)流程，設(shè)置簡(jiǎn)易申報(bào)程序，延長(zhǎng)了CFIUS的審查期限。2019年我國(guó)通過(guò)的《外商投資法》第35條對(duì)外國(guó)投資安全審查也進(jìn)行了規(guī)定，但在規(guī)則內(nèi)容的明確性與審查機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置問(wèn)題上仍存在明顯不足，建議借鑒美國(guó)最新立法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改和完善，明確審查機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分工，提高國(guó)家安全考量因素的確定性并完善監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：外資安全審查;外商投資法;《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.05.006

中圖分類號(hào)：D996.4? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1003-9031（2020）05-0051-07

一、引言

外商投資國(guó)家安全審查制度是指依照本國(guó)法律和相關(guān)規(guī)定，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)可能危害國(guó)家安全的外商投資行為進(jìn)行審查從而作出相應(yīng)決策。2018年8月，美國(guó)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》 （以下簡(jiǎn)稱 “FIRRMA”） 在特朗普簽署NDAA之后正式生效，這對(duì)美國(guó)安全審查體系和外商赴美投資產(chǎn)生重要影響①。近年來(lái)，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“CFIUS”）以“企業(yè)受中國(guó)政府控制”或“危害美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全”等為由，限制或禁止中方企業(yè)在美投資②。美國(guó)外資安全審查制度的示范效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致澳大利亞、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家效仿，容易引起一系列連鎖反應(yīng)和惡性循環(huán)，從而使中國(guó)在全球范圍內(nèi)投資受阻。

相反，中國(guó)對(duì)外國(guó)企業(yè)來(lái)華投資的開(kāi)放包容立場(chǎng)并未因中美貿(mào)易摩擦和美國(guó)最新的針對(duì)性投資審查制度而變得嚴(yán)苛。2019年3月15日，全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》），以法律的形式保障了外商投資的合法權(quán)益。在擴(kuò)大開(kāi)放的同時(shí)，中國(guó)的國(guó)家安全也會(huì)受到一定的威脅和挑戰(zhàn)。為了預(yù)防各類外商投資風(fēng)險(xiǎn)和優(yōu)化外商投資環(huán)境，《外商投資法》第三十五條規(guī)定建立外商投資安全審查制度。然而，這一規(guī)定雖然將外資安全審查提高到法律層級(jí)，擴(kuò)大了外資安全審查范圍，強(qiáng)調(diào)了外資安全審查最終決定的不可訴性，但與其他發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)的成熟外資審查體制相比，仍具有較大的抽象性和難以操作性，且不具有前瞻性和系統(tǒng)性，在實(shí)踐過(guò)程中極易遇到各類阻礙。

二、美國(guó)外資安全審查制度的歷史沿革

美國(guó)是最早建立外資安全審查制度的國(guó)家，主要誘因是一戰(zhàn)期間常見(jiàn)的軍事因素。隨著社會(huì)其他因素的出現(xiàn)和交織發(fā)展，美國(guó)不斷調(diào)整外資安全戰(zhàn)略和審查機(jī)制，從最初的主要關(guān)注國(guó)家安全到現(xiàn)今的開(kāi)放與安全并重。不同歷史階段的外資安全審查制度源于其所處年代特定的國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，到19世紀(jì)末，美國(guó)重視自身領(lǐng)土的捍衛(wèi)，將安全重心放在國(guó)內(nèi)事務(wù)上;進(jìn)入20世紀(jì)，美國(guó)逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)際領(lǐng)域，對(duì)國(guó)家安全的內(nèi)涵加以擴(kuò)展。

（一）建立：外國(guó)投資委員會(huì)的成立

一戰(zhàn)期間，德國(guó)企業(yè)在美進(jìn)行大規(guī)模投資，尤其是投資于戰(zhàn)爭(zhēng)密切聯(lián)系的化學(xué)和制藥行業(yè)，美國(guó)開(kāi)始擔(dān)心外資帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍瑖?guó)會(huì)于1917年通過(guò)《與敵貿(mào)易法》授予總統(tǒng)處理與敵國(guó)的貿(mào)易關(guān)系的權(quán)力。二戰(zhàn)期間，美國(guó)出臺(tái)了外國(guó)資金控制案，用來(lái)凍結(jié)在美大額外國(guó)資產(chǎn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)利用快速積累的資本和知識(shí)產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)在世界范圍內(nèi)開(kāi)展并購(gòu)，而大部分國(guó)家由于戰(zhàn)后恢復(fù)，少有大規(guī)模對(duì)外投資。這一時(shí)期，美國(guó)的資本輸出大于輸入，從而促使美國(guó)制定開(kāi)放政策吸引外資，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管沒(méi)有過(guò)多限制。20世紀(jì)70年代起，美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯脹期，為外商赴美投資提供了寶貴的機(jī)會(huì)。同時(shí)，OPEC國(guó)家大規(guī)模對(duì)美投資，美國(guó)政府對(duì)此產(chǎn)生重大疑慮。1975年，美國(guó)總統(tǒng)福特宣布成立CFIUS這一跨部門委員會(huì)。CFIUS設(shè)立的初衷是對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行分析和評(píng)估，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)外資政策的實(shí)施，這是美國(guó)開(kāi)始建立外資審查制度的標(biāo)志。由于CFIUS 主要職能是搜集信息和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，在成立初期并沒(méi)有安全審查的實(shí)權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，成立后的五年間僅召開(kāi)了10次會(huì)議。因此，CFIUS在早期的外資審查和監(jiān)管方面較少執(zhí)行審查法案，并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

（二）成型：1988 年《?？松M(fèi)羅里奧修正案》出臺(tái)

20世紀(jì)80、90年代，美國(guó)國(guó)會(huì)相繼出臺(tái)兩部重要法案，對(duì)CFIUS進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作機(jī)制的完善，美國(guó)外資安全審查制度逐步走向成型。1987年，日本富士通收購(gòu)仙童半導(dǎo)體，因擔(dān)心美國(guó)國(guó)防工業(yè)會(huì)形成對(duì)外企的依賴，美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)此次收購(gòu)，然而如果僅僅根據(jù)現(xiàn)有法律政策無(wú)法阻止此次收購(gòu)，必須頒布新的法令對(duì)此類事件進(jìn)行回應(yīng)和規(guī)制，這直接導(dǎo)致了1988年《埃克森—弗洛里奧修正案》的出臺(tái)。該修正案的頒布標(biāo)志著美國(guó)安全審查制度的正式確立和逐步成型，里根總統(tǒng)隨即以行政命令的形式，將此權(quán)力賦予CFIUS。1993年《伯德修正案》（Byrd Amendment）的出臺(tái)增加了國(guó)際因素的政治色彩，若代表外國(guó)政府利益的并購(gòu)活動(dòng)涉及美國(guó)國(guó)家安全，CFIUS可對(duì)其進(jìn)行審查和監(jiān)管;將具有外國(guó)政府背景的投資者納入國(guó)家安全監(jiān)管范圍，并且區(qū)分了私人投資和政府投資?！恫滦拚浮窋U(kuò)大了CFIUS審查的范圍，賦予其一定的自由裁量權(quán)，規(guī)范了外資審查的工作流程，規(guī)定了審查信息的保密性義務(wù)，在增強(qiáng)安全審查力度、確保審查過(guò)程透明的同時(shí)，強(qiáng)化了國(guó)會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

（三）發(fā)展：2007年《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》及施行細(xì)則

兩部修正案生效之后，隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅和美國(guó)在信息科技革命中搶占先機(jī)的優(yōu)勢(shì)，美國(guó)對(duì)于外商投資的疑慮與抵觸情緒也隨之緩解，但2001年的“911事件”使國(guó)家安全再度成為美國(guó)安全問(wèn)題的重中之重。在外商投資方面，來(lái)自中國(guó)和迪拜的大額并購(gòu)更是在美國(guó)激起千層浪。美國(guó)保守黨等傳統(tǒng)國(guó)家安全主義者對(duì)于外商投資并購(gòu)活動(dòng)表示深切擔(dān)憂，尤其是涉及軍工業(yè)等重要基礎(chǔ)設(shè)施的投資和與恐怖主義相關(guān)聯(lián)的外資并購(gòu)交易。議員們認(rèn)為CFIUS進(jìn)行外資安全審查的程序明顯不夠公開(kāi)透明，而且不能有效平衡國(guó)家安全與引進(jìn)外資之間的關(guān)系，美國(guó)國(guó)會(huì)因此重新審視CFIUS的機(jī)構(gòu)設(shè)置和審查職能，提議對(duì)CFIUS進(jìn)行更進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)和體制改革，并且要求與此同時(shí)出臺(tái)和實(shí)施新的專門立法。在此背景下，2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱 “FINSA”）正式頒布，一年后FINSA 施行細(xì)則完善了具體程序。FINSA及其細(xì)則和指引標(biāo)志著美國(guó)的外資安全審查制度逐漸完善和走向成熟。

三、美國(guó)外資安全審查制度的新發(fā)展：FIRRMA的實(shí)施

2017年12月，特朗普政府提出了“美國(guó)優(yōu)先”的戰(zhàn)略，指出為了加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)以防止其他國(guó)家竊取美國(guó)的科學(xué)技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，需要對(duì)CFIUS的職能進(jìn)一步優(yōu)化。不久，參議員John Cornyn 提出了FIRRMA并且在參眾兩院得到許多議員的支持。2018年8月，F(xiàn)IRRMA正式被簽署和生效。John Cornyn 指出FIRRMA不是對(duì)CFIUS職權(quán)的完全改變或授予CFIUS安全審查范圍以外的特殊例外職權(quán)，而是希望通過(guò)規(guī)定更加詳細(xì)的 CFIUS審查內(nèi)容和程序來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)在外商投資領(lǐng)域面臨的新威脅以平衡國(guó)家安全與外資開(kāi)放之間的關(guān)系，旨在提高CFIUS外資安全審查制度的現(xiàn)代化。

（一）FIRRMA的立法背景

1.經(jīng)濟(jì)背景

作為全球最大的資本市場(chǎng)，外國(guó)投資對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著不可或缺的重要作用。美國(guó)政府致力于減少跨境資本的流動(dòng)障礙，為跨國(guó)企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和機(jī)會(huì)，構(gòu)建穩(wěn)定高效的國(guó)際投資體系，開(kāi)放的外資政策對(duì)外國(guó)投資者有著極大的吸引力，使得美國(guó)成為資本輸入的大本營(yíng)。然而，外國(guó)投資在促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)崗位的同時(shí)，也給美國(guó)帶來(lái)不利影響，如重要知識(shí)產(chǎn)權(quán)的流失以及安全數(shù)據(jù)信息的泄漏等。因此，美國(guó)的外資政策既開(kāi)放吸引外資也對(duì)外資進(jìn)行限制和防范，力圖在開(kāi)放市場(chǎng)投資和保護(hù)國(guó)家安全利益之間取得平衡。從經(jīng)濟(jì)的角度看，由于外資主要由外國(guó)政府監(jiān)管的外國(guó)企業(yè)掌握，跨國(guó)并購(gòu)交易對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)能力提高作用不大，反而為外國(guó)政府提供了弱化美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的途徑。美國(guó)的外資政策體現(xiàn)了一定的“經(jīng)濟(jì)民族主義”色彩，并且受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益以及保護(hù)主義立場(chǎng)的影響。為了實(shí)現(xiàn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的共同發(fā)展和利益平衡，美國(guó)對(duì)外資進(jìn)行安全審查是必然之路。

2.政治背景

在本土主義思想以及各類“中國(guó)威脅論”的影響下，美國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)變其延續(xù)數(shù)十年的對(duì)華政策。2017年最新的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》正式將中國(guó)稱作“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，報(bào)告體現(xiàn)了美國(guó)在當(dāng)前國(guó)際復(fù)雜的形勢(shì)下維護(hù)自身穩(wěn)定發(fā)展的擔(dān)憂，美國(guó)政府認(rèn)為中國(guó)在經(jīng)貿(mào)投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政治等多個(gè)領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成了威脅和挑戰(zhàn)。特朗普政府將會(huì)嚴(yán)格審查和監(jiān)管涉及中資企業(yè)的外資交易，以各種荒誕的理由如“中國(guó)竊取美國(guó)商業(yè)秘密”等來(lái)實(shí)施加征關(guān)稅、否決并購(gòu)?fù)顿Y審批手續(xù)以及對(duì)中資企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)或華為等產(chǎn)業(yè)巨頭進(jìn)行處罰等措施，迫使中國(guó)在金融貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及中美雙向投資等多個(gè)領(lǐng)域向美國(guó)作出妥協(xié)和讓步。美國(guó)意欲打壓中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的目的早在奧巴馬政府的一系列布局之中就初見(jiàn)端倪，如美國(guó)在2017年11月否認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位這一事件，包括美國(guó)對(duì)華采取針對(duì)高新科技知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“301調(diào)查”、對(duì)中興通訊進(jìn)行出口管制以及中美貿(mào)易和關(guān)稅戰(zhàn)在內(nèi)的一系列舉措，作為導(dǎo)火線直接激化了兩國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和投資合作關(guān)系的矛盾，將中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系推向風(fēng)口浪尖。

3.法律背景

FIRRMA的出臺(tái)，一方面是為了解決模糊籠統(tǒng)的法律規(guī)定帶來(lái)的不確定性、響應(yīng)“美國(guó)優(yōu)先”的政策導(dǎo)向以及試圖解決法律內(nèi)部協(xié)調(diào)性問(wèn)題，另一方面是為了適應(yīng)由于數(shù)量不斷增加的外商投資交易以及日益復(fù)雜的國(guó)家安全形勢(shì)。首先，F(xiàn)INSA中關(guān)于外資安全審查管轄范圍的規(guī)定不夠具體明確，使得CFIUS擁有較大的保留空間和自由裁量權(quán)。其次，在全球經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、世界政治復(fù)雜多變以及美國(guó)領(lǐng)頭地位面臨威脅之際，外資安全審查制度的修改也反映了“美國(guó)優(yōu)先”的導(dǎo)向，以及通過(guò)法律變革來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全起促進(jìn)和保障作用。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，曾經(jīng)FINSA所維持的開(kāi)放與保護(hù)的平衡狀態(tài)遭到破壞，為了維護(hù)國(guó)家安全利益解決包容開(kāi)放與安全穩(wěn)定之間的沖突，亟需修訂相關(guān)法律法規(guī)。最后，F(xiàn)IRRMA的出臺(tái)是對(duì)改革CFIUS和進(jìn)一步擴(kuò)大其管轄范圍和監(jiān)管職權(quán)的有效回應(yīng)，改革之前的外資審查機(jī)構(gòu)資金預(yù)算不足、重要崗位缺乏人才、審查流程繁復(fù)、效率低下：未通過(guò)審查的案件和撤回并重新申報(bào)案件數(shù)量逐年上升，但審查周期卻普遍延長(zhǎng)且不予批準(zhǔn)的案件數(shù)量也在增長(zhǎng)，后續(xù)監(jiān)管不充分導(dǎo)致出現(xiàn)了大批未經(jīng)緩解協(xié)議協(xié)商就直接否決的外商投資案例。

（二）FIRRMA的修改內(nèi)容

1.實(shí)體規(guī)則

FIRRMA對(duì) FINSA進(jìn)行了較大程度的修改和完善，擴(kuò)大國(guó)家審查范圍，增加“特別關(guān)注國(guó)家清單”，強(qiáng)化 CFIUS的職能，對(duì)外國(guó)人投資的規(guī)制以及對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的保護(hù)等多個(gè)方面進(jìn)行了改革。

一是增加新的安全考量因素。新法案規(guī)定，CFIUS應(yīng)提高外資安全的審查標(biāo)準(zhǔn)，采取更為多元的審查方法和考量更多安全因素。在對(duì)個(gè)案進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，CFIUS還需考量更多因素，從多方面評(píng)估該投資交易是否會(huì)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全造成威脅。這些新因素包括敏感技術(shù)安全、美國(guó)國(guó)防供應(yīng)鏈、美國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)等;同時(shí)，F(xiàn)IRRMA強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人信息安全、隱私保護(hù)的重要性。

二是擴(kuò)大CFIUS的管轄范圍。在FIRRMA發(fā)布之前，CFIUS管轄的領(lǐng)域主要指可能導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)體被外商實(shí)際控制并對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響的并購(gòu)、收購(gòu)和非被動(dòng)投資。根據(jù)FIRRMA法案，“需申報(bào)的交易”增加了新的類別，CFIUS的管轄權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)展到與軍事或其他國(guó)家安全設(shè)施、原產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)和美國(guó)公民個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)的外資交易。當(dāng)外資企業(yè)企圖購(gòu)買或租賃美國(guó)私有或公有不動(dòng)產(chǎn)且符合一定條件時(shí)，CFIUS將對(duì)該投資交易具有絕對(duì)排他的審查權(quán)，如臨近港口和政府機(jī)構(gòu)等敏感地區(qū)的房地產(chǎn)收購(gòu)。CFIUS將加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資審查，合資企業(yè)轉(zhuǎn)讓美國(guó)原產(chǎn)技術(shù)的交易也被納入管轄范圍。

三是明確區(qū)分“其他投資”和金融投資。FIRRMA 區(qū)分了“其它投資”和金融投資，對(duì)于CFIUS管轄和審查外商投資的美國(guó)企業(yè)控制的基金進(jìn)行一定的限制。 根據(jù)規(guī)定，只要符合某些條件，通過(guò)投資基金對(duì)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)或個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行的間接投資就不被視為“其他投資”，如基金完全由普通合伙人管理，外國(guó)投資者對(duì)基金沒(méi)有控制權(quán)，或無(wú)法獲得重要的內(nèi)部信息。

2.程序規(guī)則

CFIUS曾稱將竭盡其能來(lái)維持保障安全與吸引有效投資間的平衡，F(xiàn)IRRMA進(jìn)一步精簡(jiǎn)和優(yōu)化了CFIUS的審查程序，從而減少審核投資交易和處理相關(guān)事務(wù)的成本。

一是引入“強(qiáng)制申報(bào)”流程。根據(jù)FIRRMA的規(guī)定，任何在重要基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和敏感數(shù)據(jù)等相關(guān)領(lǐng)域投資并享有“實(shí)質(zhì)權(quán)益”的外國(guó)投資者，如果可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，都需要向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)進(jìn)行申報(bào)和提交“申明書(shū)”，如果不遵守強(qiáng)制申報(bào)的相關(guān)要求，將受到民事處罰。 “實(shí)質(zhì)性權(quán)益”的內(nèi)容將在CFIUS制定的立法中詳細(xì)規(guī)定。 如果交易各方當(dāng)事人沒(méi)有重大錯(cuò)誤和疏漏，外國(guó)投資委員會(huì)不能撤銷強(qiáng)制申報(bào)或要求其重新提交“聲明書(shū)”。

二是設(shè)置簡(jiǎn)易申報(bào)程序。除了提交正式的完整書(shū)面通知的傳統(tǒng)申報(bào)方式之外，F(xiàn)IRRMA創(chuàng)設(shè)了一種新的被稱為“申報(bào)單”的簡(jiǎn)易申報(bào)模式，其內(nèi)容要求由CFIUS進(jìn)行規(guī)定，但有關(guān)交易的基本信息一般不超過(guò)五頁(yè)。FIRRMA還為“簡(jiǎn)易申報(bào)”程序設(shè)置了簡(jiǎn)易流程，外國(guó)投資委員會(huì)在收到申報(bào)單后，可以根據(jù)申報(bào)信息單方面對(duì)投資交易進(jìn)行安全審查。在收到申報(bào)單后30天內(nèi)，CFIUS必須對(duì)該交易作出正式回應(yīng)，書(shū)面通知當(dāng)事人已完成審查，或要求交易各方提交更加完整的申報(bào)資料。

三是延長(zhǎng)CFIUS的審查時(shí)限。CFIUS在收到交易各方的申報(bào)后，委員會(huì)將會(huì)有45天（以前是30天）的期限來(lái)進(jìn)行初期審查，以便有更多的時(shí)間和精力來(lái)對(duì)投資交易進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在初始審查結(jié)束后，CFIUS仍有45天的常規(guī)調(diào)查期來(lái)進(jìn)行額外的調(diào)查，還可以在“特殊情況”下經(jīng)CFIUS負(fù)責(zé)人同意再寬限15天的調(diào)查時(shí)間。若在調(diào)查階段無(wú)法做出決定，則進(jìn)入最終的總統(tǒng)裁決階段，期限15天。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)歷來(lái)對(duì)外資安全高度重視，但在立法上起步較晚且缺乏體系完整的外資安全審查制度，因此在外資安全審查領(lǐng)域落后于許多發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)于2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《外商投資法》第三十五條的規(guī)定在法律層級(jí)上正式確立外商投資安全審查制度，這在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和外商投資發(fā)展的同時(shí)也確保了國(guó)家安全和利益不受外來(lái)干涉。然而，《外商投資法》對(duì)外資安全審查只有簡(jiǎn)單的一條規(guī)定，更為詳盡的審查程序和規(guī)則仍需以后專項(xiàng)立法，如利用單行條例來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充和修正。根據(jù)2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的6號(hào)文件以及商務(wù)部公布的2011年第53號(hào)文件，我國(guó)目前的安全審查制度依據(jù)的規(guī)范性文件效力層級(jí)較低，且審查內(nèi)容集中在并購(gòu)事項(xiàng)，無(wú)論在審查內(nèi)容還是在審查程序上，都無(wú)法滿足《外商投資法》的審查要求，我國(guó)的外資安全審查制度尚待完善。中國(guó)應(yīng)充分吸收美國(guó)FIRRMA和CFIUS的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，綜合《外商投資法》的規(guī)定，并根據(jù)我國(guó)當(dāng)今的外資法治實(shí)踐，明確我國(guó)外資安全的審查機(jī)構(gòu)和各主體間的權(quán)責(zé)分工、調(diào)整審查范圍和設(shè)立監(jiān)督機(jī)制等，從而彌補(bǔ)現(xiàn)行外資安全審查制度的不足。

（一）明確審查機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分工

我國(guó)目前規(guī)定由部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)外國(guó)投資國(guó)家安全的審查，以發(fā)改委和商務(wù)部為牽頭機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同行業(yè)和領(lǐng)域組織相關(guān)部門進(jìn)行并購(gòu)安全審查。然而，具體的相關(guān)部門到底包括哪些部門以及各個(gè)部門分別擁有何種權(quán)限等問(wèn)題都沒(méi)有明確規(guī)定，且聯(lián)席會(huì)議也沒(méi)有設(shè)置類似常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，這會(huì)使聯(lián)席會(huì)議內(nèi)部分工混亂和職能交雜，當(dāng)需要處理復(fù)雜的實(shí)務(wù)或出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)會(huì)發(fā)生審查效率低下和部門間相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。實(shí)際上，中國(guó)的聯(lián)席會(huì)議與美國(guó)的CFIUS類似，都是跨部門的交叉機(jī)構(gòu)，中國(guó)可參考美國(guó)關(guān)于CFIUS機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定。一是明確聯(lián)席會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)以及各個(gè)成員的職權(quán)范圍和分工，并且賦予承擔(dān)主要功能的聯(lián)席會(huì)議以實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)管權(quán)力，劃分發(fā)改委和商務(wù)部審查和決策事項(xiàng)的職權(quán);二是對(duì)于聯(lián)席會(huì)議的其他成員，也應(yīng)固定和明確由什么部門負(fù)責(zé)收集信息、審查資料和提出意見(jiàn)，以及哪些部門才擁有實(shí)質(zhì)性的投票權(quán)和表決權(quán)等;三是加強(qiáng)地方和中央組織機(jī)構(gòu)、各部門、各行業(yè)之間的合作，盡快形成具體有效的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，運(yùn)用協(xié)作系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)信息共享、動(dòng)態(tài)管理和定期核查，從而形成協(xié)調(diào)有序又統(tǒng)一高效的完整審查機(jī)制。

（二）提高國(guó)家安全考量因素的確定性

根據(jù)最新的負(fù)面清單，我國(guó)目前外資安全審查主要集中在并購(gòu)安全領(lǐng)域，包括軍事國(guó)防安全、重要能源和基礎(chǔ)設(shè)施以及關(guān)鍵技術(shù)，但是對(duì)“國(guó)家安全”這一概念并沒(méi)有具體的規(guī)定。相比美國(guó)FIRRMA列舉了有關(guān)“國(guó)家安全”的11項(xiàng)參考因素，我國(guó)對(duì)“國(guó)家安全”的規(guī)定過(guò)于抽象和概括，只是籠統(tǒng)地分為“國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和技術(shù)安全”審查范圍不夠明確具體，這會(huì)導(dǎo)致不同部門對(duì)于“國(guó)家安全”這一概念產(chǎn)生不同理解，在實(shí)踐中難以把握外資安全審查，甚至引發(fā)投資交易糾紛。隨著外商投資的不斷發(fā)展和越來(lái)越多元復(fù)雜，我國(guó)應(yīng)提高增加國(guó)家安全考量因素的確定性和可預(yù)測(cè)性，列舉更為具體的審查對(duì)象，擴(kuò)大和調(diào)整外資安全審查范圍。適當(dāng)改變寬泛模糊的措辭，少用“公共利益”、“穩(wěn)定運(yùn)行”、“影響秩序”等難以界定的概念，將國(guó)家安全的考量因素落實(shí)到更為詳細(xì)具體的方面。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

《外商投資法》第三十五條規(guī)定，投資者對(duì)于東道國(guó)政府做出的審查決定，不得提起上訴，排除了對(duì)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行行政訴訟和行政復(fù)議的可能。但為了保護(hù)外商投資者的利益，更好地平衡開(kāi)放和安全之間的關(guān)系，我國(guó)仍需要建立完善有效的監(jiān)督機(jī)制?？梢詤⒖糉IRRMA關(guān)于事后監(jiān)督和追蹤機(jī)制的規(guī)定，建議我國(guó)建立對(duì)聯(lián)席會(huì)議的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)向監(jiān)督機(jī)關(guān)報(bào)告，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以是國(guó)務(wù)院或者全國(guó)人大。對(duì)于外資安全審查爭(zhēng)議的解決，也需要及時(shí)追蹤調(diào)查。另外，要建立透明的信息公開(kāi)機(jī)制，在聯(lián)席會(huì)議主席的指導(dǎo)下，外資安全審查信息需要向交易各方公開(kāi)。

（特約編輯：蔣琳）

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