改革開放后廣東民辦高等教育政策流變探析

翁金蕓

摘要：改革開放后，廣東民辦高等教育快速發(fā)展，取得注目成就。這得益于鼓勵(lì)和規(guī)范民辦高校發(fā)展的政策法規(guī)。在廣東民辦高等教育的真空階段、起步階段、發(fā)展階段和規(guī)范階段的各個(gè)時(shí)期，政府都適時(shí)頒布了促進(jìn)民辦教育規(guī)范科學(xué)發(fā)展的政策法規(guī)?，F(xiàn)在回頭看，在廣東民辦高校從無到有再到蓬勃發(fā)展及規(guī)范發(fā)展的各時(shí)期，都是這些扎根實(shí)際、規(guī)劃合理的政策法規(guī)引導(dǎo)的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：廣東民辦高等教育;教育政策;起步階段;發(fā)展階段;規(guī)范階段

中圖分類號(hào)：G648.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）06-0096-03

民眾興學(xué)，廣東自古有之。廣東民辦教育發(fā)展曾在上世紀(jì)五六十年代被迫中斷。后借改革開放東風(fēng)，廣東民眾參與辦學(xué)熱潮再度興起，以民辦高等教育發(fā)展最為突出。作為改革開放排頭兵的廣東，在改革開放40年間，民辦高等教育取得突出成就。在廣東高等教育進(jìn)程中畫下濃墨重彩的一筆，并助力廣東躍居全國“高教大省”前列。梳理改革開放后廣東民辦高等教育成就發(fā)現(xiàn)，這與政府政策支持密不可分。因此，對(duì)改革開放后廣東民辦高等教育政策所經(jīng)歷的各階段進(jìn)行追尋并剖析內(nèi)容特點(diǎn)，總結(jié)其對(duì)民辦高等教育發(fā)展的貢獻(xiàn)，希望能按民辦教育新政新法要求，推動(dòng)新時(shí)代廣東民辦高等教育40年再出發(fā)貢獻(xiàn)智慧力量，也為其他省域民辦高等教育發(fā)展提供參考。

一、改革開放后廣東民辦高等教育政策的發(fā)展歷程

基于不同研究視角，學(xué)者對(duì)民辦高等教育政策階段劃分因人而異，會(huì)出現(xiàn)對(duì)每個(gè)階段的起始時(shí)間和特征描述不一致的情況。本文根據(jù)政策內(nèi)容特點(diǎn)將改革開放后民辦高校教育政策發(fā)展歷程劃分為：1978-1984年，真空階段;1984-2002年，起步階段;2002-2008年，發(fā)展階段;2008一至今，規(guī)范階段。

（一）真空階段

改革開放后，各項(xiàng)工作邁入新時(shí)期。作為政府辦學(xué)的重要補(bǔ)充，民辦高等教育隨之再顯頭角。1978-1984年，我國鼓舞社會(huì)力量在不違法的基礎(chǔ)上興辦各類教育。但此時(shí)廣東經(jīng)濟(jì)百廢待興，民間資本力量微弱且傾向投資基礎(chǔ)教育。幾乎未有投資高等教育的社會(huì)力量，未有民辦高校政策法規(guī)，政策處真空階段。

（二）起步階段

1984-2002年，民辦高等教育政策發(fā)展處起步階段。其政策出臺(tái)背景如下：一，我國教育政策中涉及民辦高等教育內(nèi)容增加，為廣東民辦高等教育走上辦學(xué)正軌奠定基礎(chǔ)。二，1992年“鄧小平南巡講話”使廣東教育體制改革進(jìn)一步深化，解放民眾思想，人們對(duì)民辦教育接受度增加。三，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后民辦高等教育獲教育界重視，1996年廣東民辦教育委員會(huì)成立。

這一時(shí)期民辦高等教育政策法規(guī)有：

1.全國首個(gè)地方性民辦高校法規(guī)是廣東于1995年出臺(tái)的《廣東省私立高等學(xué)校管理辦法》（以下簡稱1995年《管理辦法》），指出民辦高校是高等教育的組成部分，是政府辦學(xué)的重要補(bǔ)充形式”。

2.1997年，廣東以國家發(fā)布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》為其民辦教育政策，取代1993年《管理?xiàng)l例》，呼吁各界興學(xué)，促進(jìn)民辦院校創(chuàng)建。

3.為鞏固民辦學(xué)校黨組織建設(shè)，1998年廣東出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)我省社會(huì)力量辦的學(xué)校黨的基層組織建設(shè)的通知》。

廣東民辦高等教育政策發(fā)展與國家政策、省政府重視和民眾觀念轉(zhuǎn)變息息相關(guān)，處起步階段。政策頒發(fā)確立民辦教育合法地位，打破以政府辦學(xué)為主的單元辦學(xué)體制，推動(dòng)民辦高等教育發(fā)展邁向新臺(tái)階。此外，政策激發(fā)民眾興學(xué)熱情，促進(jìn)廣東各地民辦高校創(chuàng)建，如廣東培正學(xué)院、珠海藝術(shù)職業(yè)學(xué)院、潮汕職業(yè)技術(shù)學(xué)院等。顯然，廣東民辦高校政策特點(diǎn)為依靠行政力量明確民辦高校合法地位，倡導(dǎo)民眾踴躍創(chuàng)辦高等學(xué)校，實(shí)現(xiàn)民辦高校數(shù)量的零突破。

（三）發(fā)展階段

自2002年起國家以民辦教育和民辦高等教育為政策主體相繼出臺(tái)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》和《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》。廣東抓住民辦高校辦學(xué)環(huán)境優(yōu)化的機(jī)遇，推動(dòng)民辦高校創(chuàng)建。2002-2008年民辦高校數(shù)量急劇增加，民辦高等教育政策頒發(fā)亦加多。

這一時(shí)期廣東民辦高等教育政策法規(guī)有：

1.2004年，廣東省印發(fā)《廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要（2004年-2020年）》（以下簡稱2004年《綱要》），將民辦教育作為教育發(fā)展總規(guī)劃重點(diǎn)環(huán)節(jié)，積極鼓勵(lì)民辦高等教育優(yōu)惠政策落地。

2.2005年，廣東發(fā)布《廣東省民辦教育專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（以下簡稱2005年《辦法》），劃定一定數(shù)量教育資金實(shí)現(xiàn)民辦教育健康發(fā)展。財(cái)政部門自2005年起連續(xù)六年資助符合要求的廣東民辦學(xué)校（主要是民辦高校）發(fā)展。

3.2006年，廣東出臺(tái)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中強(qiáng)調(diào)加大力度扶持民辦職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展。

4.2007年廣東教育廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)民辦教育規(guī)范管理，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱2007年《意見》）剖析民辦教育困境，從全方位視角提出民辦教育治理措施。相關(guān)部門決定從2005年起每年投資民辦教育3000萬元，并倡議各地根據(jù)自身財(cái)政狀況，設(shè)立一定經(jīng)費(fèi)用于民辦教育發(fā)展。

5.2007年廣東政府出臺(tái)的《廣東省教育發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（以下簡稱2007年《規(guī)劃》）中將“積極促進(jìn)民辦教育的發(fā)展”單獨(dú)列出，為民辦教育運(yùn)作提供制度化管理和健康發(fā)展環(huán)境。如設(shè)立專門管理部門、提高其辦學(xué)準(zhǔn)入門檻、實(shí)行年檢制度等。

民辦高校如雨后春筍般大量涌現(xiàn)。政策出臺(tái)是對(duì)大批民辦高校出現(xiàn)及其衍生難題的回應(yīng)。這一時(shí)期其政策內(nèi)容特點(diǎn)有：一，2004年《綱要》和2007年《規(guī)劃》都將民辦教育作為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象，民辦高校成為教育政策焦點(diǎn)對(duì)象;二，從2005年《辦法》到2007年《意見》，民辦高校專項(xiàng)發(fā)展金額的確定和從2007年《意見》2007年《規(guī)劃》，民辦高校年檢體系的完備，體現(xiàn)其政策內(nèi)容有銜接性，也證明管理邁向規(guī)范化。

（四）規(guī)范階段

2008年后廣東民辦高校數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，政府轉(zhuǎn)向制定規(guī)范性政策促進(jìn)民辦高校持續(xù)發(fā)展。2009年，廣東省民辦教育協(xié)會(huì)的成立對(duì)規(guī)范和管理民辦學(xué)校意義深遠(yuǎn)。

這一時(shí)期廣東民辦高等教育政策法規(guī)有：

1.2009年，人大通過的《廣東省實(shí)施<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>辦法》，在學(xué)校設(shè)立、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面對(duì)民辦高校的規(guī)范性全面說明。

2.2010年，廣東教育廳印發(fā)《廣東省普通高等學(xué)校（民辦高校）思想政治理論課建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系》，為學(xué)校思政課評(píng)估提供指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)其思政課程的規(guī)范管理。

3.2010年，廣東實(shí)施的《廣東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出要規(guī)范民辦教育管理，更要推進(jìn)其健康發(fā)展。

4.2011年，廣東教育廳發(fā)布《廣東省民辦高等學(xué)校年檢實(shí)施辦法》及《廣東省民辦高校年檢指標(biāo)體系》（以下簡稱2011年《指標(biāo)體系》），說明民辦高校的年檢內(nèi)容、程序及監(jiān)督機(jī)制。

5.2011年廣東教育廳印發(fā)《關(guān)于開展我省獨(dú)立學(xué)院教學(xué)工作評(píng)估的通知》（以下簡稱2011年《通知》），標(biāo)志民辦高校教學(xué)評(píng)估工作啟動(dòng)，是其教學(xué)質(zhì)量的保障。

6.為完善民辦高校年檢工作，2013年廣東教育廳對(duì)201 1年發(fā)布的《廣東省民辦高等學(xué)校年檢實(shí)施辦法》及《廣東省民辦高校年檢指標(biāo)體系》進(jìn)行修訂，并以修訂后的《廣東省民辦高等學(xué)校年度檢查實(shí)施辦法》（以下簡稱2013年《辦法》）作為年檢工作的新標(biāo)準(zhǔn)。

7.根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)廣東省教育“創(chuàng)強(qiáng)爭先建高地”的意見》，2013年教育廳頒布《關(guān)于促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的意見的通知》（以下簡稱2013年《通知》），倡導(dǎo)以完善民辦高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)為契機(jī)增強(qiáng)對(duì)民辦教育規(guī)范管理，創(chuàng)建現(xiàn)代大學(xué)制度”。

8.為幫助民辦教育尋求自身特色發(fā)展，廣東財(cái)政廳于2014年頒布《廣東省省級(jí)民辦教育專項(xiàng)資金管理辦法》，資金重點(diǎn)投向省內(nèi)民辦職業(yè)高校教師和教學(xué)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，推動(dòng)人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新。

9.2016年廣東出臺(tái)《廣東省實(shí)施<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>辦法》（以下簡稱2016年《廣東省實(shí)施辦法》），作為回應(yīng)民辦教育分類管理的政策，并邁上分類管理征程。

10.2017年廣東教育廳發(fā)布《廣東省教育發(fā)展“十三32'規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱2017年《規(guī)劃》），強(qiáng)調(diào)以辦學(xué)特色提高民辦高校辦學(xué)質(zhì)量。在2020年要建成一大批辦學(xué)規(guī)范、質(zhì)量優(yōu)良、特色突出、社會(huì)聲譽(yù)高的民辦學(xué)校。

11.2018年廣東出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，對(duì)民辦教育改革進(jìn)行全方位布局，以推動(dòng)其健康發(fā)展。

在起步和發(fā)展階段中，廣東相關(guān)部門只從私立學(xué)校辦學(xué)硬件進(jìn)行嚴(yán)格把控。而2008年以來，積極探索全面保障民辦高校持續(xù)健康發(fā)展的政策。其政策內(nèi)容主要特點(diǎn)有：一，政策內(nèi)容由主要關(guān)注學(xué)校的宏觀管理向注重學(xué)校的微觀治理轉(zhuǎn)變，如，完善課程和教師隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)施年檢的具體程序、規(guī)范民辦高校專項(xiàng)資金使用方向等;二，倡導(dǎo)民辦高校尋找自身發(fā)展特色，以此提高教學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育從量到質(zhì)的跨越式發(fā)展。

二、改革開放后廣東民辦高等教育政策對(duì)民辦高校的導(dǎo)向意義

根據(jù)廣州日?qǐng)?bào)數(shù)據(jù)和數(shù)字化研究院在2018年發(fā)布的《民辦高等教育發(fā)展報(bào)告（廣東2018）》（以下簡稱《報(bào)告》）顯示，改革開放近40年間，廣東民辦高校數(shù)量達(dá)50所（不包括中外合辦高校），規(guī)模居全國第三，僅次浙江省和河北省。其政策對(duì)民辦高校的導(dǎo)向意義體現(xiàn)如下：

（一）政策扎根實(shí)際

國家頒布的法律總為地方立法留下一定空間。廣東相關(guān)部門在國家規(guī)定基礎(chǔ)上，根據(jù)本地民辦高校發(fā)展實(shí)際狀況和面臨的階段性問題，制定適合自身民辦高等教育發(fā)展的政策。在起步階段，廣東省依據(jù)國家出臺(tái)的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》等政策，頒發(fā)如1995年《管理辦法》的法規(guī)，為民辦高校發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍，激發(fā)民眾興辦高等教育熱情，實(shí)現(xiàn)民辦高校數(shù)量的零突破?？焖侔l(fā)展階段中，基于《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》和《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等政策及其高校數(shù)量爆增所伴隨的問題，除將民辦教育納入教育事業(yè)的總規(guī)劃中外，還印發(fā)2005年《辦法》、2007年《意見》和2007年《規(guī)劃》等一系列政策對(duì)民辦高等教育實(shí)行優(yōu)惠支持。在規(guī)范階段，在民辦高校數(shù)量穩(wěn)定后對(duì)其健康發(fā)展問題進(jìn)行規(guī)范，如頒發(fā)2013年《辦法》、2013年《通知》、2011年《指標(biāo)體系》等政策，還強(qiáng)調(diào)民辦高校需提高其辦學(xué)質(zhì)量，如2011年《通知》的頒布。廣東民辦高校政策從當(dāng)?shù)貙?shí)情出發(fā)，先促使其數(shù)量增加，后加強(qiáng)對(duì)其管理，提升辦學(xué)質(zhì)量，有效引導(dǎo)和解決每個(gè)階段面臨的問題。

（二）政策規(guī)劃合理

從廣東民辦高校政策內(nèi)容發(fā)展各個(gè)階段看，政策規(guī)劃較合理，表現(xiàn)如下：一，政策內(nèi)容有銜接性。起步階段的1995年《管理辦法》指出民辦教育是國家辦學(xué)的重要補(bǔ)充，到發(fā)展階段的2004年《綱要》提出利用民辦教育發(fā)展形成辦學(xué)新格局，再到規(guī)范階段的2016年《廣東省實(shí)施辦法》更明晰民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的法律地位同等。誠然，廣東依據(jù)上階段政策內(nèi)容精神對(duì)下一階段相關(guān)政策進(jìn)行完善，政策內(nèi)容有邏輯連接。政策內(nèi)容的連續(xù)性除體現(xiàn)在民辦教育地位問題上外，也表現(xiàn)在實(shí)施年檢和專項(xiàng)資金問題中。二，政策目標(biāo)有明確性。政策內(nèi)容從宏觀監(jiān)控到微觀管理，如，民辦高校設(shè)立問題。1993年《管理?xiàng)l例》解釋民辦學(xué)校辦學(xué)程序，2007年《意見》強(qiáng)調(diào)要提高辦學(xué)審批門檻，2017年《規(guī)劃》指出要以規(guī)范學(xué)校管理提高教學(xué)質(zhì)量?？梢姡畛鯊V東只要各校設(shè)立遵守法律規(guī)定，但到發(fā)展中期則提高準(zhǔn)人門檻，此時(shí)全方位管理規(guī)范其發(fā)展。民辦高校政策內(nèi)容的戰(zhàn)略規(guī)劃從宏觀設(shè)計(jì)到微觀把握，將其發(fā)展目標(biāo)化大為小。

改革開放40年，廣東民辦高等教育政策發(fā)展經(jīng)歷真空階段、起步階段、發(fā)展階段和規(guī)范階段。民辦高校規(guī)模居全國前列，但政策發(fā)展并未終結(jié)，只是到達(dá)平穩(wěn)的上坡階段。如何在民辦教育新政新法要求下為粵港澳大灣區(qū)高等教育發(fā)展建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量并抓住挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)制定相應(yīng)的戰(zhàn)略法規(guī)是民辦高等教育40年再出發(fā)的重要指引。