基于風險視域的高校財務預算控制優(yōu)化對策

齊天 李學偉

【摘要】 ? 預算控制是高校財務的核心業(yè)務之一，文章基于預算控制和風險管理理論，以《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南》為指導，對D高校的預算控制情況進行分析，從內(nèi)控五要素角度探究其在預算業(yè)務控制工作中存在的缺陷，從預算編制及審批、執(zhí)行、調(diào)整、績效評價四個環(huán)節(jié)進行流程優(yōu)化，以保證D高校財務預算控制工作的順利實施，為高校內(nèi)部控制與風險管理文化建設提供重要的理論依據(jù)。

【關鍵詞】 ? 高校財務;預算;內(nèi)部控制;風險管理

【中圖分類號】 ? F234 ? 【文獻標識碼】 ? A ? 【文章編號】 ? 1002-5812（2020）09-0065-03

一、引言

2012年財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關法律法規(guī)，明確規(guī)定財務預算控制是一項強化經(jīng)濟活動的約束行為。2015年實施的《中華人民共和國預算法》要求高校建立和健全預算控制的績效評價體系，將預算和決算內(nèi)容進一步擴大公開，建立預算責任追究機制，強化預算業(yè)務的內(nèi)外監(jiān)管。2016年，教育部出臺了與高校經(jīng)濟活動內(nèi)控相關的文件和指南，對高校的內(nèi)控建設做出具體要求和指導。隨著國家財政對教育投入的不斷增加，高校教育收入更加多元化，這就增加了高校對財務收入支出的監(jiān)管難度。當前高校提升經(jīng)費使用效益、加強經(jīng)費監(jiān)督力度，最主要的手段就是規(guī)范高校的內(nèi)控制度，實行高校財務全面預算控制管理。因此，研究高校預算控制的缺陷和風險，并對其進行優(yōu)化，對高校財務整體管理水平的提升具有重要的現(xiàn)實意義。

二、基于風險視域的預算控制理論

（一）高校預算控制

高校預算控制就是采取科學的方式在收入與支出間對高校資源進行合理分配，通過合理設置高校預算管理主體機構(gòu)和預算會計崗位，制定預算業(yè)務相關文件和規(guī)章制度;利用信息平臺強化與預算相關部門間的溝通與協(xié)調(diào)機制，建立預算執(zhí)行的分析機制和逐級申報審批程序;對編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算與監(jiān)督等預算業(yè)務環(huán)節(jié)的風險進行控制，從而提升預算內(nèi)控效率[1]。預算控制按照內(nèi)部授權(quán)審批、不相容崗位分離、歸口管理、信息公開等方法圍繞著高校預算業(yè)務內(nèi)部控制目標進行[2]，以科學合理的編制方法為基礎，規(guī)范預算業(yè)務流程，遵守預算相關制度，監(jiān)督各機構(gòu)部門的預算執(zhí)行情況，合理進行高校財務資源的配置，制定高校的年度收入與支出預算計劃，確保高校運行管理健康發(fā)展。

（二）基于風險管理的預算控制

風險管理通常指某一組織或機構(gòu)對其所面臨的內(nèi)部風險和外部風險進行評估和處理的過程，其目的就是要識別出潛伏在組織內(nèi)部的有可能對組織實現(xiàn)目標有阻礙作用的相關事項，對已識別的可能發(fā)生的風險實施控制。COSO委員會于1992年發(fā)布了 COSO報告，它是由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五大元素組成的內(nèi)控整體構(gòu)架;2004年 COSO委員會又發(fā)布了《企業(yè)風險管理——整合框架》，強調(diào)風險管理的重要性，把原有的風險評估拓展為風險識別、風險評估和風險應對三大元素，并將其概念融入內(nèi)控整體構(gòu)架中[3]，這是目前國際上普遍認可的全面管理控制風險的指導方法。

依托 COSO的整合框架，國內(nèi)外很多高校在實踐中應用風險管理對高校合法合規(guī)、 學術(shù)道德、財務風險等進行管控。本文繪制了以風險管理為基石的高校預算控制流程圖（見下頁圖1）。具體為：（1）設定高校預算內(nèi)控的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略手段。（2）對高校管理層面和業(yè)務層面存在的預算風險點進行梳理識別。（3）根據(jù)已識別出的風險，實施定性或定量評估并判別成因。（4）根據(jù)風險所能承受的程度分析其后果，制定應對各個級別風險的對策。（5）針對高校預算控制環(huán)境改進機構(gòu)設置、制度建設、提升人員素質(zhì)等。（6）針對具體業(yè)務流程和操作風險進行控制。（7）確保真實有效的預算信息能夠有效地在高校內(nèi)部進行傳遞。（8）對預算控制進行績效評價和監(jiān)督并及時整改。

三、D高校預算控制現(xiàn)狀

D部屬高校于1949年成立，是一所國家重點大學和“211工程”建設院校，2017年入選國家“雙一流”學科建設高?！，F(xiàn)設有11個教學院系，是教育部人文社會科學重點研究基地。D高校預算體系由預算業(yè)務的決策層（黨委會）、管理層（計財處）、執(zhí)行層（各系處）和監(jiān)督層（審計處）四個層面構(gòu)成，初步建立起全校參與的全面預算控制管理模式。D高校的現(xiàn)行預算方法是財務處按照“零基預算法”“二上二下”程序制定年度計劃[4];風險評估辦公室（設立在財務處）作為高校風險評估領導小組的預算控制日常管理機構(gòu)，對每年度財務預算進行風險評估，督促和提高全校師生員工對高校財務重大風險的重視和統(tǒng)一認知，分析并找出目前財務預算工作中的重大風險，使所有師生員工能夠認真開展風險應對措施以規(guī)避風險發(fā)生。

從圖2、圖3可以看出，D高校2015—2019年的預算收入執(zhí)行率和預算支出執(zhí)行率差額均<10%，僅2018年為15.56%，這說明 D高校在實際教學任務調(diào)整后沒有及時進行預算調(diào)整，沒有動態(tài)監(jiān)測預算執(zhí)行，導致其預算支出執(zhí)行率偏低，需要優(yōu)化預算控制流程中的關鍵風險點。

四、D高校預算控制存在的缺陷

（一）預算控制環(huán)境不健全

內(nèi)控是預算業(yè)務強有力的制度保障，預算控制是內(nèi)控的實施起點。良好的內(nèi)控環(huán)境基礎來自高校全體師生員工對內(nèi)控的重視。但由于 D高校管理層面內(nèi)控意識較為淡薄，預算管理辦法不夠健全，制度的更新跟不上高校的戰(zhàn)略發(fā)展，沒有明晰的工作流程方法，無法將預算控制體制化、日?；?，導致預算項目與高校發(fā)展戰(zhàn)略契合度低。

（二）預算控制活動不規(guī)范

D高校財務業(yè)務流程手冊和相關管理辦法中并未制定預算執(zhí)行情況定期報告和定期會議制度，也沒有完善的預算分析流程圖，缺少預算分析的詳細指標，導致預算分析不全面，進而影響預算績效考核;預算的編制仍采用“基數(shù)+增長”的方式，致使預算不夠細致;缺少一套系統(tǒng)的預算績效考核評價體系和執(zhí)行偏差問責制度;由于預算編制缺乏嚴謹性，使預算業(yè)務事中、事后控制的有效性無法保障，最終導致預算和決算相互脫節(jié)，不利于提高預算執(zhí)行控制效率，無法真實、全面地反映預算執(zhí)行情況。

（三）預算風險防范不明確

D高校雖然建立了風險評估辦公室，也制定了高校內(nèi)控制度，但在進行全面預算時對內(nèi)控存在的風險關注不夠，未在預算各環(huán)節(jié)中找到可能發(fā)生的風險點;無法動態(tài)防范預算控制的風險，沒有評估風險可能發(fā)生的危害程度以及發(fā)生概率，未建立健全完善的內(nèi)控風險預警機制;無法保證預警渠道的暢通以及相關人員獲取預警信息的時效性，不能確保財務預算控制工作順利有效進行。

（四）預算控制信息不透明

D高校未形成全員參與預算控制的局面，沒有建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制;D高校官網(wǎng)除了每年度的預決算報告公開發(fā)布外，沒有任何與預算控制建設有關的信息和預算績效考核內(nèi)容，無法及時發(fā)揮信息公開對高校預算控制建設的促進和監(jiān)督作用。

（五）預算控制監(jiān)管不完整

內(nèi)部監(jiān)督機制是高校預算管理得以順利開展的關鍵性保障措施，然而 D高校審計處的事后監(jiān)督常常無法充分發(fā)揮其在預算控制體系中的重要作用，時常出現(xiàn)資金使用效率低下及執(zhí)行進度滯后等情況;D高校計財處身兼多職的現(xiàn)狀嚴重，不能做到“決策、執(zhí)行、評價、監(jiān)督”多權(quán)分立;高校領導在日常工作中沒有隨時對經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督和控制，對預算執(zhí)行偏差無法快速做出適當調(diào)整。

五、高校財務預算控制的優(yōu)化對策

（一）預算編制和審批控制優(yōu)化

高校的預算編制必須遵守“量入為出，收支均衡”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，將有限的收入按學校發(fā)展需求合理分配;各系處編制預算建議和績效考核目標，提交計財處制定預算草案，然后由審計處審核，校黨委審定通過后向各系處下達預算;通常高校計財處是編制預算的主要單位，應根據(jù)本校的長遠發(fā)展規(guī)劃和部署，結(jié)合每年度預算收入和支出對高校系處部室的預算報表進行科學審核，確保預算的編制符合高校整體預算，達到收支均衡的結(jié)果。

在預算編制過程中應科學合理地分析本部門將要支出的費用并編制預算，特別需要關注費用需求的估計是否準確、業(yè)務支出費用與高校戰(zhàn)略目標是否匹配、經(jīng)費配置是否合理、預算績效的考核目標是否有效以及編制預算是否科學等風險因素，從而有效控制預算在編制過程中的風險問題。

（二）預算執(zhí)行流程優(yōu)化

各系處負責人在簽字審批之前，要對照預算指標支出范圍對準備開展的活動的必要性和科學性重新關注，并做好本部門累計預算支出統(tǒng)計，每月與計財處提供的預算管理報告核對。財務部門應嚴格審核各部門預算指標，確保預算執(zhí)行流程的規(guī)范性和真實性，對超出預算指標的支出堅決不予支出。

對于財務收入預算執(zhí)行，特別需要關注在上級預算標準已經(jīng)下達，而有些部門并未及時申請預算款規(guī)劃的情況、部分學生欠費未繳現(xiàn)象和沒有按照規(guī)定進行分成收入結(jié)算等風險因素;對于支出預算執(zhí)行，需要注意預算執(zhí)行的具體憑證、預算執(zhí)行是否超出標準、預算執(zhí)行進度是否滯后和經(jīng)費使用是否混亂等風險因素，同時制定預算執(zhí)行全程跟蹤控制制度，通過定期檢查預算執(zhí)行的現(xiàn)狀不斷調(diào)整偏差，避免預算執(zhí)行差異過大。

（三）預算調(diào)整流程優(yōu)化

各系處的預算必須調(diào)整時要及時提出書面申請，寫清楚匯報及預算調(diào)整的理由、告知原有已定的預算方案的預算指標在調(diào)整后的差異程度以及調(diào)整對高校整體年度預算支出的影響;由歸口部門查核后，再由計財處對其要求調(diào)整的預算申請是否合理與完整進行初審，然后上交給校預算管理委員會進行審核，再根據(jù)追加預算的金額大小分級上報主管院領導審批，審批通過后由計財處變更相應預算控制指標;對于年初預算已納入的校內(nèi)預算進行調(diào)整。

高校嚴格控制預算調(diào)整次數(shù)，盡量避免預算調(diào)整。明確規(guī)定預算調(diào)整的條件，要把預算管理系統(tǒng)嵌入高校賬務綜合平臺，并實行信息整合，增加按項目、系處進行預警、報警、執(zhí)行進度差異分析和消息推送等功能，審計處應對發(fā)生預算調(diào)整的部門實行實時監(jiān)督評價。

（四）預算績效評價控制優(yōu)化

高?？梢园凑铡督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟活動內(nèi)部控制指南》的規(guī)定、預算業(yè)務流程及預算分析報告，建立一套詳細的績效評價考核方案。在績效評價考核方案中可通過大部分定量、少部分定性的指標對各系處預算控制的準確性、有效性、規(guī)范性進行評價?？梢灾攸c將收入預決算執(zhí)行率、支出預決算執(zhí)行率和年初結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余預決算差異率等評價指標納入考核，通過設定權(quán)重來綜合評價部門的預算績效。

考核預算績效結(jié)果，要嚴格遵守高校的相關規(guī)定，對績效考核的等級獎懲嚴明，優(yōu)秀系處給予獎勵，較差系處給予處罰，并記錄在案，將其績效考核水平的優(yōu)劣作為第二個年度高校預算支出經(jīng)費分配的重要依據(jù)。要注意績效評價工作是否有效開展、考核標準是否保持一致、評價考核結(jié)果是否合理使用等風險因素。

【主要參考文獻】

[ 1 ] 杜欣.高校全面預算管理研究——以云南YNFU高校為例[D].云南財經(jīng)大學碩士學位論文，2017.

[ 2 ] 唐大鵬，孫曉靚，王璐璐.內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位財政財務管理模式優(yōu)化探析[J].財務與會計，2017，（2）.

[ 3 ] COSO.Enterprise Risk Management-Integrated Framework[S].New York：COSO，2004.

[ 4 ] 劉旭紅.零基預算法在高校預算編制中的應用——以××師范大學為例[J].商業(yè)會計，2018，（5）.