基層政府在農(nóng)村群體性突發(fā)事件治理中的責任分析

溫志強 崔鈺琳

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，在農(nóng)轉非的過程中農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，針對這一新興危機的治理需要重點把握農(nóng)民群體所特有的情感紐帶密切、易受“權威者”影響、觀念和信息滯后、權利表達渠道單一且不通暢等特點，在此基礎上，文章厘清了基層政府在農(nóng)村群體性突發(fā)事件治理中應承擔著力改善基層公務人員的服務態(tài)度、加強與農(nóng)村社會“能人”的聯(lián)系與合作、保障農(nóng)民的知情權、建立有效的沖突協(xié)商機制、建立利益相關者的快速回應機制等責任。

關鍵詞：農(nóng)村;群體性突發(fā)事件;基層政府;危機治理

隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，人口、教育、住房、物價、交通等社會問題逐一暴露，這些社會問題背后的利益博弈點基本為農(nóng)村地區(qū)，因為城鎮(zhèn)化的過程究其根本就是農(nóng)村轉為非農(nóng)村的過程。但是大多情況下，農(nóng)民群體受自身條件限制，經(jīng)常在城鎮(zhèn)化過程中處于被動地位，表達訴求的方式極端且沖動，最終導致突發(fā)性群體沖突事件頻發(fā)[1]。作為一種新興危機類型，這類群體性突發(fā)事件具有自己鮮明的特點，這種特點集中的體現(xiàn)在參與群體性事件的主體的身份情況上，也即絕大部分是遠離決策中心的農(nóng)民群體（當然這并不包括在城市化進程中鞏固了自己既得利益的農(nóng)民群體，這一部分人相比較絕大部分的農(nóng)民群體具有一定的信息和權力優(yōu)勢），他們對信息的獲取是滯后的，他們對權力的運作是茫然的，這種滯后和茫然時常使他們產(chǎn)生一種相對的被剝奪感，對他們生活于其中的社會沒有安全感，從而對政府產(chǎn)生信任危機，從農(nóng)民群體的角度來看，一旦常規(guī)合法途徑失效，便會采取非常規(guī)途徑促使問題真正解決[2]。因此就筆者看來，農(nóng)村群體性事件的真正原因可能得歸結于政府治理工作的失敗，農(nóng)村群體性事件歸根結底是一場政府的信任危機。

危機出現(xiàn)便需要政府有解決危機的能力，農(nóng)村群體性突發(fā)事件的處理便需要基層政府的危機應對能力，基層政府作為與農(nóng)民群體距離最近的組織，最了解農(nóng)民群體的需求，最有條件和能力為農(nóng)民群體提供符合訴求的服務[3]?；鶎诱块T是整個國家機構在農(nóng)民眼中的縮影，基層公務人員工作情況的好壞直接影響了農(nóng)民對整個行政機構的看法。相對與其他城市群體，農(nóng)民群體對政府形象的觀感更為直接，他們可能只是單純地通過為他們辦事的公務人員的態(tài)度的好壞就可以判斷政府行為的利弊[4]。當然這并不是說應對和遏制農(nóng)村群體性突發(fā)事件只需要工作人員的和顏悅色就可以，首先要做的是保障政策的科學性，在利益上給予農(nóng)民實質性的保障，在此基礎之上強調基層政府與公務人員在與農(nóng)民群體打交道時應當承擔的責任[5]。

一、農(nóng)村群體性突發(fā)事件參與主體的特點

解決問題的前提是直面問題，只有了解了農(nóng)村群體性突發(fā)事件參與主體的主要特點，才能夠抓住新興危機類型的獨特之處，那就是以農(nóng)民為主的參與主體。

（一）鄉(xiāng)土氣息濃厚，情感紐帶密切

與城市生活不同的是，生活在農(nóng)村的人的情感聯(lián)系更加的緊密，人與人之間的人情味更濃?，F(xiàn)代城市的高樓大廈隔絕了城市人的交往，鄰里間的關系很淡漠，但是在農(nóng)村，鄰里間的關系是衡量一個家庭的社會地位的重要指標。農(nóng)耕文化是一種與天地作斗爭的文化，大家需要依靠彼此的力量才能生活下去，這些世代生活在同一片土地上，早已將彼此認定為利益的共同體，彼此袒護自己圈子里的人，他們世代傳承著這樣一種交往關系?，F(xiàn)如今，農(nóng)民群眾會主動將自身定位到弱勢群體行列，從而產(chǎn)生“傳感效應”，使周圍人群形成共同的群體認知。在處理或面對問題時，農(nóng)民群體自然而然的流露出一種“自卑意識”，加之本身就存在的“社會不安感”導致群體間情感紐帶越來越緊，因此，長期在農(nóng)村生活的群體比長期生活在城市的群體更容易凝聚成有力的抗爭組織。同時，農(nóng)民群體對情感的感知更加敏感，表達情感的方式更加直接，一旦群體中有個體受到外界威脅，他們更容易通過講義氣、出頭等方式表達情感。

（二）能人社會，易受“權威者”影響

通過分析許多農(nóng)村群體事件的案例不難發(fā)現(xiàn)，每一次行動的領導者基本上都是村中有影響力的“能人”。這些有影響力的“能人”雖然和社會上的權力擁有者不是一個性質，但其憑借在村中的財富、能力、人際關系等資源，在農(nóng)村社會屬于相對強權團體。這些有影響力的“能人”更多的是以“代表”的身份存在于農(nóng)村群體中，他們身為農(nóng)民群體的一員，平日里與農(nóng)民群體接觸最多，最能夠設身處地的了解農(nóng)民群體的真實訴求，并通過自身的能力與資源更好地將訴求表達出來。受歷史遺留問題影響，使農(nóng)民群體習慣于依賴領導者，他們愿意主動的服從聽命，只要這個“能人”能夠為農(nóng)民群體解決問題，不需要自己親自解決，農(nóng)民群體便愿意接受。但是，在“能人”社會中也會出現(xiàn)一些弊端，比如一些農(nóng)村群體性突發(fā)事件的源頭來自于“能人”的主觀判斷，最終使整個農(nóng)民群體陷入危機中，這種危機便具有極強的主觀性和盲目性。

（三）觀念滯后，傳統(tǒng)官本位思想影響

傳統(tǒng)的官本位思想在農(nóng)民群體心中根深蒂固，導致農(nóng)民群體在評價政府能力時經(jīng)常把原因歸結于公務人員的個人形象上?？梢钥闯?，農(nóng)民群體對政府權力的理解是樸實而單純的，他們將權力的涵義具象到某個人的形象上，并將改變自身條件的機會寄托到某個人身上——也就是老百姓經(jīng)常說的“青天大老爺”，因此，相比于政策本身的合理性和管理手段的科學性，他們可能更在乎的是公務人員的“個人魅力”，他們寧愿信任公務人員個人而不愿信任政府。一方面他們認為這些人能夠為他們提供保護，但是另一方面他們也將他們手中的權利交給了這些人。在危機產(chǎn)生之初，可能就是因為沖突發(fā)生地的公務人員沒有很好地扮演這樣的一種角色，滿足農(nóng)民群體的對權力的這種需求，使農(nóng)民對自己的權益保護產(chǎn)生了一種不安全感，因此選擇采取激烈的形式來群求上層“青天”的注意，以謀得問題的解決。

（四）信息滯后，政策解讀能力有限

受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，農(nóng)村地區(qū)人口受教育水平普遍比較低，人際交往環(huán)境和范圍有限，獲取信息的能力和渠道較少，文章上文也曾提及農(nóng)民更多的信息來源可能是村子里的“能人”們，然而此時他們所獲得的信息在很大程度上可能是不完全的，片面的，甚至是錯誤的，信息獲取出現(xiàn)偏差必然會造成對政策的誤讀。此外，受知識水平影響，農(nóng)民群體的分析能力受限，看問題的角度和長遠眼光有很大的局限性，可使用的方式和手段也很有限，這些主客觀條件又為農(nóng)民群體正確理解政策設置了障礙。因此，許多情況下農(nóng)民群體對城鎮(zhèn)化進程中的政策解讀存在片面解讀，加之信息傳遞失靈最終導致群體性事件發(fā)生。

（五）權利表達渠道單一且不通暢

受主客觀條件制約，農(nóng)民群體可以觸碰到的利益表達渠道非常有限。農(nóng)民群體屬于社會中的弱勢群體，本身便缺少與正式體制進行討價還價的資源和渠道。同時，農(nóng)民群體自有體制內的資源又很匱乏，無法直接援用，最終導致出現(xiàn)問題時，能夠想到的解決方法少之又少。而一些僅有的利益表達渠道也常常因為政策過程中的不善而被堵塞，一旦能夠利用的常規(guī)性處理方式被阻擋住后，農(nóng)民群體對問題的不滿情緒會瞬間被激化，形成一種極端化的對立情緒，迫使他們將問題通過群體性突發(fā)事件的形式表達出來，在尋求問題的解決的同時也向社會和政府表達自己的不滿。

二、基層政府在農(nóng)村群體性突發(fā)事件治理中應當承擔的責任

（一）著力改善基層公務人員的服務態(tài)度

通過以上對農(nóng)民群體特點的了解，可以認識到“人情”在農(nóng)村社會人際交往中所扮演的角色，人們彼此間的關系更多的通過“人情”來維持，所以相比較城市地區(qū)的基層公務人員，農(nóng)村地區(qū)的政府基層公務人員更應該明白這個道理，在自己的工作中充分體現(xiàn)這一點。基層公務人員是政府部門中與農(nóng)民接觸最多的群體，政府與農(nóng)民的關系的好壞其實在一定程度上取決于他們與農(nóng)民“打交道”的水平。因此基層公務人員要認同自身工作的價值，轉換觀念，將自身的角色定位到農(nóng)民群體的服務人員而不是管理人員，努力成為農(nóng)民群體的知心朋友;在具體工作時，要時刻懷有一顆同理心，時刻站在農(nóng)民群體的角度上，堅定地維護農(nóng)民群體的利益，全心全意為農(nóng)民群眾提供務實服務，在農(nóng)民群體與政府之間潤滑傳聲，保證雙向互動順暢。通過以上途徑將農(nóng)民心中以往“官老爺”形象的轉變，密切農(nóng)民與政府間的聯(lián)系，加強農(nóng)民群體對政府的信任感。

（二）加強與農(nóng)村社會“能人”的聯(lián)系與合作

要想加強農(nóng)民與政府之間的溝通與交流，從根本上來說要從改善基層工作人員的工作態(tài)度上達到，但是這種信任感的加強是需要時間去建構的，不可能一蹴而就，所以要加強二者間的溝通和交流，保證溝通渠道順暢無阻，政府需要農(nóng)村社會中的“能人”充當關鍵的溝通媒介?！澳苋恕痹谵r(nóng)村地方上對信息的發(fā)布具有一定的權威性，對信息的掌握也具有一定的優(yōu)越性，很多情況下人們似乎更愿意相信這些“能人”發(fā)布的言論而不相信政府部門的所謂官方言論，導致了溝通問題的出現(xiàn)。因此面對這種情況，政府應該積極與農(nóng)村社會中的“能人”聯(lián)系和溝通，重視其在決策過程中的重要性，將“能人”收集和傳遞消息的積極作用充分發(fā)揮出來，“能人”一旦了解自身價值，便會主動積極地參與到農(nóng)村治理工作中，而不是濫用權威，成為農(nóng)村治理工作中的阻礙。

（三）保障農(nóng)民的知情權，加大對相對公平的保障力度

近來農(nóng)村群體性突發(fā)事件頻繁的發(fā)生，一個很重要的原因是農(nóng)民群體對公平性認知的成熟。以往，由于自身的局限性，農(nóng)民通常將自己定位為社會的弱勢群體，并不會主動地尋求政治參與，在政府的管理過程中一直處于被動的地位，對管理過程的本身很少具有知情權，自然意識不到保護知情權。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，農(nóng)民群體逐漸增強了主人翁意識，越來越懂得如何表達自身的訴求、維護自身的利益，他們主動要求知曉涉及自身權益的信息，不再忽視近在咫尺的權益。由此看來，基層政府應當著力保障農(nóng)民群體的知情權，與農(nóng)民群體利益相關的信息要做到公開、透明、公正、有效，不做“面子工程”，以通俗化的預壓告知農(nóng)民群體，仔細認真解讀政策，讓農(nóng)民群體真正了解政策的含義，避免埋下危機的種子。

（四）建立有效的沖突協(xié)商機制，保障村民利益的表達

在中國快速發(fā)展的今天，利益多元化已經(jīng)成為一個不可避免的發(fā)展趨勢，在這樣一種情況下，危機沖突的爆發(fā)是不可避免的，尤其是利益焦點集中的農(nóng)村地區(qū)，只有建立有效的沖突協(xié)商機制，才能保障村民利益的表達。在農(nóng)村群體性沖突協(xié)商機制中，基層政府扮演著兩個不同的角色：一是沖突對象是農(nóng)民群體與政府，這種情況下政府作為沖突對象，應該表明自身立場后，以平等的態(tài)度和身份參與到?jīng)_突協(xié)商中，以科學合理的論據(jù)向農(nóng)民群體說明原因、講明道理，而不是依賴政府背后的權力支持變相的壓迫參與事件的農(nóng)民結束沖突。二是沖突對象為農(nóng)民群體之間或者農(nóng)民與其他群體之間，在利益博弈過程中發(fā)生沖突，這種情況下政府應以中立的站位介入其中，保持公正，有效組織沖突各方進行協(xié)商，綜合考量協(xié)商結果和各方利益。

（五）建立利益相關者的快速回應機制

許多情況下沖突的參與者只想通過極端方式獲取政府的關注，如果遲遲未得到回應，沖突參與者便會產(chǎn)生強烈的不滿情緒，慫恿利益相關者鬧大局面，最終無法挽回。這要求政府要對農(nóng)民群體的利益訴求時刻保持敏銳，對苗頭性群體事件時刻保持警惕性。也就是要求基層政府在為農(nóng)民工作的，再微小的問題也要保證及時有效地回復與解決，面對農(nóng)民提出的問題不能大而化之，得過且過，要積極了解情況，調查事實過程，向利益相關者征詢意見。這樣一方面有益于將沖突控制在小范圍內，減少沖突危害，另一方面也使得利益相關者認識到政府的工作能力，相信政府的治理，從而防止再次沖突的發(fā)生。

參考文獻

[1] 吳衛(wèi)軍，馮露.西部農(nóng)村群體性事件實證研究[J].西南民族大學學報（人文社科版），2019（10）.

[2] 王林，黃利芳，尹龍，許慧.我國群體性事件研究綜述——基于CSSCI刊源的文獻計量分析[J].廣州大學學報（社會科學版），2018（12）.

[3] 于鵬，張揚.環(huán)境污染群體性事件演化機理及處置機制研究[J].中國行政管理，2015（12）.

[4] 江凌.大眾狂歡語境下的網(wǎng)絡群體性事件及其治理[J].河南大學學報（社會科學版），2016（03）.

[5] 劉偉偉，張一帆，張雪.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)風文明建設與居民幸福指數(shù)提升研究[J].智庫時代，2020（08）.

基金項目：天津市哲學社會科學規(guī)劃項目“重大決策網(wǎng)絡輿情風險評估體系構建研究”課題階段性研究成果（編號：TJZZ19-31）;天津市哲學社會科學規(guī)劃項目“重大決策網(wǎng)絡輿情風險評估體系構建研究”（編號：TJBXGJ19-003）。

作者簡介：溫志強（1971-），男，甘肅會寧人，博士，教授，天津師范大學應急管理研究中心主任、國家治理研究中心副主任、博士生導師，研究方向：公共安全風險治理與應急管理;*通訊作者：崔鈺琳，天津師范大學政治與行政學院行政管理碩士研究生，研究方向：應急管理。