突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)中國(guó)食物供給及農(nóng)業(yè)發(fā)展的沖擊及其應(yīng)對(duì)

劉威 馬恒運(yùn)

摘 要：新冠肺炎疫情，是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)中國(guó)食物供給及農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)巨大沖擊。通過對(duì)不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的沖擊作用進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)和種植環(huán)節(jié)受到的影響相對(duì)較小，但養(yǎng)殖業(yè)受疫情沖擊較大，其形勢(shì)不容樂觀;區(qū)域間的食物流通風(fēng)險(xiǎn)整體可控，加工環(huán)節(jié)“斷鏈”現(xiàn)象明顯;農(nóng)機(jī)服務(wù)和休閑農(nóng)業(yè)短期內(nèi)受到?jīng)_擊較大。在此基礎(chǔ)上，梳理了中國(guó)食物供給和農(nóng)業(yè)發(fā)展的所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和所采取的應(yīng)對(duì)策略，提出科學(xué)評(píng)估農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)、分階段實(shí)施政策干預(yù)、分區(qū)分級(jí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、完善物資儲(chǔ)備體系與管理機(jī)制、發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的穩(wěn)定作用、給予弱勢(shì)群體更多關(guān)照等政策建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;糧食安全;農(nóng)業(yè)發(fā)展

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“基于共生理論的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體形成路徑與運(yùn)行機(jī)制研究”（19YJC790085）;河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“基于可持續(xù)生計(jì)的電子商務(wù)精準(zhǔn)脫貧模式構(gòu)建對(duì)策研究”（2018-ZZJH-103）;河南省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地物流研究中心項(xiàng)目“突發(fā)事件下的糧食應(yīng)急物流決策”（2017-JD-04）。

[中圖分類號(hào)] F320.1 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）005-0032-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.005.003

2020年新型冠狀病毒在全球大規(guī)模爆發(fā)，本次疫情的傳染速度和發(fā)病人數(shù)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2003年的非典，疫情對(duì)于食物供給和農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響亟須全面審視。我國(guó)已有一些學(xué)者研究了公共衛(wèi)生事件引發(fā)的食物獲取權(quán)與饑荒[1]等宏觀問題，還有農(nóng)業(yè)突發(fā)事件公關(guān)管理機(jī)制[2]、糧食應(yīng)急儲(chǔ)備系統(tǒng)管理機(jī)制[3]、糧食緊急調(diào)運(yùn)決策[4-5]、智能化技術(shù)應(yīng)用[6]等中觀問題，以及汶川地震、非典等突發(fā)事件下的政府應(yīng)急能力[7]、供應(yīng)鏈應(yīng)急模式[8]、糧食搶購(gòu)行為[9]、預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建[10]、市場(chǎng)供應(yīng)保障[11]、農(nóng)民生產(chǎn)秩序構(gòu)建[12]等微觀實(shí)踐問題。然而，新冠肺炎疫情這種全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，與以往應(yīng)急情景存在較大區(qū)別，中國(guó)的食物供給和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈能否維持平穩(wěn)運(yùn)行？疫情對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展會(huì)帶來(lái)怎樣的沖擊，我們應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？上述問題已成為社會(huì)和政府關(guān)注的重大議題，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)食物安全及農(nóng)業(yè)發(fā)展的沖擊評(píng)估

現(xiàn)代社會(huì)的食物供給活動(dòng)主要由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主體承擔(dān)，不同產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)受到的沖擊存在一定差異，本文將從下游消費(fèi)逐步向中游流通、上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行剖析。

（一）疫情對(duì)食物終端消費(fèi)影響較小

依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，由于對(duì)未來(lái)的擔(dān)憂，通常會(huì)出現(xiàn)搶購(gòu)糧油米面的現(xiàn)象，導(dǎo)致食物消費(fèi)價(jià)格大幅上漲。埃博拉疫情國(guó)家以及遭受沖突、洪水和干旱影響的國(guó)家和地區(qū)，如尼日利亞東北部、馬拉維、津巴布韋等均出現(xiàn)糧價(jià)上漲的現(xiàn)象。由于我國(guó)政策的強(qiáng)力支撐，居民食物消費(fèi)價(jià)格未出現(xiàn)大幅波動(dòng)，但不同消費(fèi)品類的價(jià)格漲跌幅度不一。

以疫情最為嚴(yán)重的武漢為例，據(jù)該市發(fā)改委監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)顯示，春節(jié)期間（2020年2月4日至10日）全市民生商品價(jià)格運(yùn)行總體平穩(wěn)，糧油、豆制品價(jià)格保持穩(wěn)定，肉禽、蔬菜、雞蛋、水產(chǎn)品等產(chǎn)品價(jià)格有一定幅度上漲。其中，蔬菜批發(fā)價(jià)格上漲幅度較大，綜合均價(jià)為4.51元/500克，環(huán)比上漲38.77%。蔬菜上漲的原因主要是全國(guó)運(yùn)輸?shù)缆纷铚?、批發(fā)市場(chǎng)營(yíng)業(yè)時(shí)間延后、勞動(dòng)用工人數(shù)短缺、市區(qū)內(nèi)流通銷售網(wǎng)點(diǎn)減少。與蔬菜不同，糧食價(jià)格未出現(xiàn)明顯上漲，主要有以下幾個(gè)方面原因：一是采取了糧源應(yīng)急協(xié)調(diào)措施保障疫區(qū)的消費(fèi)需求。疫情期間，武漢市從江蘇、安徽、江西、黑龍江等地區(qū)協(xié)調(diào)糧源，截至2月10日從外省調(diào)入大豆1.1萬(wàn)噸、大米2100噸、食用油3340噸，從省內(nèi)調(diào)運(yùn)大米2000噸，大米庫(kù)存可保證武漢市約30天的消費(fèi)量。二是糧食加工企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)一定程度上保證了糧食的供應(yīng)量。疫情期間武漢有7家本地糧食加工企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，占該市糧食應(yīng)急加工企業(yè)的53.8%，每天可向市場(chǎng)提供糧食600噸左右。三是消費(fèi)需求大幅減少。疫情期間受餐館關(guān)門、聚餐減少、外賣開工有限、銷售門店減少、春節(jié)返鄉(xiāng)等因素影響，城市食物消費(fèi)需求大幅減少，在一定程度上平抑了供給壓力。四是糧食消費(fèi)有一定的周期，搶購(gòu)過后需求量短期內(nèi)不會(huì)再次大幅增加。

總體來(lái)說(shuō)，新冠肺炎疫情期間，我國(guó)糧食終端供應(yīng)充足，消費(fèi)價(jià)格較為穩(wěn)定;畜牧產(chǎn)品小幅上漲，與往年春節(jié)波動(dòng)趨勢(shì)基本一致;蔬菜上漲幅度較大，需要引起關(guān)注。

（二）區(qū)域間食物流通風(fēng)險(xiǎn)可控

從收儲(chǔ)環(huán)節(jié)看，2019年糧食收購(gòu)時(shí)間較晚，且春節(jié)提前，擠壓了糧食收購(gòu)時(shí)間。年后氣溫回升，基層儲(chǔ)存條件有限，尤其是東北的地趴糧長(zhǎng)時(shí)間儲(chǔ)存存在一定隱患。以往在春耕開始前，農(nóng)戶便有售出糧食的習(xí)慣，但疫情影響了正常的糧食出售，秋糧仍然多數(shù)滯留于農(nóng)戶手中。雖然一些儲(chǔ)存企業(yè)開出較高的收購(gòu)價(jià)格，但由于疫情影響，鄉(xiāng)村道路封閉，糧食收購(gòu)呈現(xiàn)“有價(jià)無(wú)量”的局面。不過收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)并不需要過于擔(dān)憂，我國(guó)糧食總量供大于求的局面并未改變。

從流通環(huán)節(jié)看，食物流通環(huán)節(jié)雖然存在局部阻滯，運(yùn)輸時(shí)效有所降低，但區(qū)域間的組織、調(diào)運(yùn)有序，網(wǎng)絡(luò)通達(dá)性并未受到影響。為了保障正常供應(yīng)，大型批發(fā)市場(chǎng)在春節(jié)期間提前營(yíng)業(yè)，各大商超和小型零售商店也正常經(jīng)營(yíng)。在此基礎(chǔ)上，政府嚴(yán)厲打擊各類哄抬物價(jià)行為，市場(chǎng)供給總量充足，各地未出現(xiàn)大范圍的商戶囤積行為。為了降低流通費(fèi)用、加快流轉(zhuǎn)效率，交通運(yùn)輸部及時(shí)出臺(tái)政策，免收公路通行費(fèi)，極大提振了運(yùn)輸物流業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)的積極性和信心。但由于地方政府普遍采用“內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸入（出）”的疫情防控原則，凡是跨區(qū)運(yùn)輸?shù)膹臉I(yè)者，返回居住地后必須強(qiáng)制隔離14天，因此長(zhǎng)途司機(jī)從業(yè)數(shù)量嚴(yán)重不足。

總體來(lái)說(shuō)，只要未來(lái)疫情不再加劇，區(qū)域間不出現(xiàn)運(yùn)輸壁壘，流通環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

（三）農(nóng)業(yè)加工企業(yè)的上下游銜接受阻

受疫情影響，主要疫區(qū)城市客運(yùn)場(chǎng)站幾乎全部封閉，工人返工難度較大。為了防止返工帶來(lái)的疫情擴(kuò)散，政府制定了階梯式復(fù)工計(jì)劃，優(yōu)先保障應(yīng)急加工企業(yè)和規(guī)模以上的大型加工企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。需要注意的是，疫情初期復(fù)工復(fù)產(chǎn)的多數(shù)企業(yè)是以生產(chǎn)面粉、稻米等成品糧為主的應(yīng)急加工企業(yè)，其生產(chǎn)的成品糧一般僅能滿足口糧需求。由于食品加工企業(yè)開工滯后，公眾多樣化的食品需求難以得到滿足。此外，還有一些尚未復(fù)工復(fù)產(chǎn)的中小糧食加工企業(yè)以初級(jí)加工為主，盈利能力較差，且產(chǎn)能利用率偏低。如果疫情持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，企業(yè)產(chǎn)能利用率進(jìn)一步降低、庫(kù)存成本增加，中小規(guī)模的糧食加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況堪憂。

飼料加工企業(yè)受到的沖擊較為嚴(yán)重，主要原因是原料供給困難。原本我國(guó)玉米供給供大于求，但在疫情初期由于區(qū)域運(yùn)輸不暢，飼料加工企業(yè)補(bǔ)充庫(kù)存受到影響，少數(shù)庫(kù)容有限的飼料加工企業(yè)急于爭(zhēng)搶糧源，玉米價(jià)格短時(shí)間被拉高。為了緩解飼料行業(yè)的原料供求矛盾，國(guó)家組織網(wǎng)上集中競(jìng)價(jià)銷售糧食，為一些飼料企業(yè)解決了部分困難。但是，網(wǎng)上競(jìng)價(jià)銷售普遍采用會(huì)員制，僅有少數(shù)大型飼料企業(yè)才有會(huì)員資格，中小企業(yè)并未從中直接受益。

（四）種植業(yè)受到影響較小，但養(yǎng)殖業(yè)狀況堪憂

春節(jié)是農(nóng)閑時(shí)間，且我國(guó)政府疫情防控措施得力，因而不會(huì)出現(xiàn)大面積拋荒的現(xiàn)象。疫情對(duì)普通小農(nóng)戶的影響有限，但對(duì)大棚經(jīng)營(yíng)戶等大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的沖擊較大。一方面，由于農(nóng)村道路運(yùn)輸封閉，外地收購(gòu)商戶無(wú)法進(jìn)入，這會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售造成不良影響，使得蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)滯銷現(xiàn)象。另一方面，春耕時(shí)，種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社等大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要大量勞動(dòng)力，但受疫情影響，招工難度加大。進(jìn)一步地，春耕期間，種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料加工和流通企業(yè)迫切需要復(fù)工復(fù)產(chǎn)。2019年化肥行情下滑，各地農(nóng)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)普遍存貨較少，春耕的農(nóng)資供應(yīng)壓力較大。與其他行業(yè)相似，農(nóng)資流通也是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主要難題，年后除草劑需求較大，但物流運(yùn)輸梗阻供應(yīng)困難。各地區(qū)之間的干線運(yùn)輸沒有問題，但縣鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)層面的末端物流沒有跟上，農(nóng)資下鄉(xiāng)較難，供不應(yīng)求。此外，春節(jié)過后是蔬菜育苗的黃金時(shí)期，但為了減少人員流動(dòng)，科普宣傳、集中培訓(xùn)、實(shí)地指導(dǎo)、新品種推廣等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)無(wú)法開展，唯有依靠現(xiàn)代信息技術(shù)手段，但目前線上農(nóng)業(yè)服務(wù)方式尚未全面推廣應(yīng)用?？傮w來(lái)說(shuō)，這次疫情會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)種植帶來(lái)一定的負(fù)面影響，但影響并不太大。

相比種植業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)遭受的負(fù)面影響則更為嚴(yán)重，疫情給養(yǎng)殖業(yè)帶來(lái)的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)較大。“賣一波成雞—進(jìn)一批飼料和小雞—還貸款”，這是中國(guó)中小養(yǎng)殖戶的運(yùn)作模式。由于新冠肺炎疫情，各地市場(chǎng)監(jiān)管部門紛紛發(fā)布活禽禁售通知，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)禁止活禽交易，亟待出欄的活禽數(shù)量不斷增加，不少養(yǎng)殖戶面臨資金斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。由于養(yǎng)殖戶對(duì)未來(lái)預(yù)期較差，為了盡可能地降低養(yǎng)殖損失，他們急于在市場(chǎng)上拋售，此時(shí)還有一些屠宰場(chǎng)、經(jīng)紀(jì)人借機(jī)壓價(jià)收購(gòu)。春節(jié)過后，正是出欄、補(bǔ)欄的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如果農(nóng)戶不能及時(shí)補(bǔ)欄，這將對(duì)本年度二、三季度的肉、禽蛋供給產(chǎn)生較大負(fù)面影響。此外，飼料運(yùn)輸滯后帶來(lái)了更為嚴(yán)重的影響。各類農(nóng)產(chǎn)品通常被認(rèn)為是保障民生的應(yīng)急物資，屬于優(yōu)先運(yùn)輸類別，擁有地方政府發(fā)放的運(yùn)輸通行證，然而飼料一般都不在應(yīng)急運(yùn)輸清單之中。儲(chǔ)存飼料要占用流動(dòng)資金，養(yǎng)殖廠一般只儲(chǔ)量半個(gè)月以內(nèi)日常使用量，如果不能按時(shí)補(bǔ)料，后果可想可知?？梢钥闯?，傳統(tǒng)養(yǎng)殖模式使得養(yǎng)殖戶資金鏈面臨巨大挑戰(zhàn)，養(yǎng)殖業(yè)或?qū)⒃馐車?yán)酷打擊。

（五）農(nóng)機(jī)服務(wù)面臨多重現(xiàn)實(shí)阻礙

農(nóng)機(jī)人員在服務(wù)過程中，接觸人員較多，但又缺乏必要的防護(hù)裝備，無(wú)法連續(xù)作業(yè)。一些村莊各自隔離，對(duì)外村人員健康狀況審查較嚴(yán)，跨區(qū)農(nóng)機(jī)作業(yè)條件不具備，降低了農(nóng)機(jī)使用效率。此外，從事農(nóng)機(jī)操作人員年齡較大，接觸互聯(lián)網(wǎng)較少，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)難以開展。農(nóng)機(jī)使用前需要進(jìn)行常規(guī)保養(yǎng)和零件更換，相關(guān)零配件、易損件配送存在一定困難，使用過程出現(xiàn)故障無(wú)法及時(shí)維修。部分農(nóng)機(jī)需要從國(guó)外進(jìn)口，但受疫情影響手續(xù)辦理和運(yùn)輸時(shí)間大大延長(zhǎng)，有可能無(wú)法按時(shí)參與春耕。

以往農(nóng)機(jī)購(gòu)買時(shí)，能夠獲得相應(yīng)的政策性資金補(bǔ)貼和金融貸款，但疫情期間審批速度放慢，購(gòu)買者無(wú)法及時(shí)獲得補(bǔ)貼或貸款。此外，相當(dāng)比例的農(nóng)機(jī)采用貸款方式購(gòu)買，疫情影響了農(nóng)機(jī)的正常服務(wù)收入，農(nóng)機(jī)服務(wù)企業(yè)需要銀行、信貸公司等通過適當(dāng)降低利率、延遲用戶還款等方式給予支持。

（六）休閑農(nóng)業(yè)短期負(fù)面影響嚴(yán)重，但長(zhǎng)期影響較小

近年來(lái)，各地結(jié)合歷史文化底蘊(yùn)，挖掘地方農(nóng)業(yè)特色，城郊的農(nóng)業(yè)休閑觀光逐漸成為春節(jié)消費(fèi)的熱點(diǎn)。春節(jié)前為了吸引客流，各地投入了大量資金和精力，對(duì)休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行宣傳推廣，升級(jí)改造觀光體驗(yàn)設(shè)施、設(shè)備。疫情發(fā)生后，幾乎所有的農(nóng)業(yè)休閑觀光項(xiàng)目被關(guān)閉，大棚作物采摘體驗(yàn)活動(dòng)被叫停，當(dāng)季投資成本無(wú)法收回。以湖南省為例，2019年休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體達(dá)1.73萬(wàn)家，年經(jīng)營(yíng)總收入突破480億元，此次疫情造成的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入損失預(yù)計(jì)在80億元以上。但疫情對(duì)于休閑農(nóng)業(yè)的影響主要以短期為主，疫情過后可能會(huì)出現(xiàn)反彈式增長(zhǎng)，這是因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間的居家生活，加重了人們對(duì)自然生活的向往，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展前景預(yù)期較好。從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)業(yè)休閑觀光全年受到的影響較小。

二、中國(guó)保障食物供給及促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的應(yīng)對(duì)行動(dòng)

（一）食物供應(yīng)主渠道穩(wěn)定運(yùn)行

一是政策性應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)保障主要糧食品種供給。按照我國(guó)現(xiàn)行的糧食應(yīng)急供應(yīng)政策，對(duì)于人口集中的大中城市，成品糧儲(chǔ)備規(guī)模需要滿足城鎮(zhèn)常住居民10～15天消費(fèi)需求量，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)至少有1個(gè)應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)，配套相應(yīng)的應(yīng)急加工企業(yè)、儲(chǔ)備設(shè)施和配送中心。依據(jù)各地區(qū)實(shí)踐，一般由政府與承儲(chǔ)企業(yè)（網(wǎng)點(diǎn)）簽訂代儲(chǔ)合同，并隨時(shí)投放市場(chǎng)，以穩(wěn)定當(dāng)?shù)刂骷Z的消費(fèi)價(jià)格。

二是大型商超在食物供應(yīng)中發(fā)揮了重要作用。此次新冠肺炎疫情恰逢春節(jié)，各地區(qū)均有足量的商業(yè)儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)短期內(nèi)的市場(chǎng)需求波動(dòng)，所以疫情對(duì)消費(fèi)價(jià)格的沖擊有限。商超企業(yè)具備強(qiáng)大的資源整合力量，各商超利用供應(yīng)鏈優(yōu)勢(shì)，積極協(xié)調(diào)貨源，最大限度保障了食物的多樣化供給。以武漢市為例，疫情期間武商、中百、中商、沃爾瑪、盒馬等商超蔬菜庫(kù)存充足，并承諾不斷貨、不漲價(jià)。

三是新型消費(fèi)模式加速應(yīng)用。2003年非典疫情催生了若干全國(guó)性電商企業(yè)，此次新冠疫情更是造就了一大批社區(qū)團(tuán)購(gòu)和生鮮電商企業(yè)，外賣、自提、跑腿業(yè)務(wù)成倍增加，生鮮配送的最后一公里問題得到有效解決?？梢哉f(shuō)，新型的消費(fèi)渠道已成為減少人員外出和人員接觸的重要手段，消費(fèi)者購(gòu)物習(xí)慣逐漸轉(zhuǎn)變，這可能影響未來(lái)食物流通渠道的整體格局。武漢市在新冠疫情期間，線上平臺(tái)成為食物供應(yīng)的主要渠道之一，長(zhǎng)江嚴(yán)選、美菜商城等15家電商平臺(tái)開展“非接觸送菜”服務(wù)，與各社區(qū)便利店合作建立團(tuán)購(gòu)自提點(diǎn)，日均銷售量超過16萬(wàn)單。

四是加強(qiáng)食物價(jià)格監(jiān)測(cè)和市場(chǎng)監(jiān)督管理。消費(fèi)價(jià)格主要由市場(chǎng)供需決定，疫情的不確定性引發(fā)了人們對(duì)未來(lái)的擔(dān)憂，一些供應(yīng)終端商戶可能借機(jī)大量囤積食品，或者有意哄抬物價(jià)。為了嚴(yán)防囤積居奇和哄抬物價(jià)的行為，一方面，地方市場(chǎng)監(jiān)管部門動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)批發(fā)、零售環(huán)節(jié)的價(jià)格情況，加大查處擾亂市場(chǎng)秩序、惡意哄抬物價(jià)、阻礙流通的行為;另一方面，通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)向社會(huì)公布價(jià)格情況，以減少人們因恐慌而產(chǎn)生過度囤積食物的行為，避免不必要的浪費(fèi)。

（二）優(yōu)先保障跨區(qū)食物流通

受新冠疫情影響，春節(jié)過后至2月底全國(guó)物流企業(yè)復(fù)工率不足50%，“北糧南運(yùn)”“南菜北運(yùn)”等中遠(yuǎn)途運(yùn)輸受到一定影響。據(jù)河南省物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)2020年2月21日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，河南省作為農(nóng)產(chǎn)品流通大省，省內(nèi)物流車輛復(fù)工指數(shù)為44.84，比往年同期低50.59個(gè)百分點(diǎn)。為保障食物及農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸，地方應(yīng)急管理部門普遍設(shè)置了物資協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為物流配送車輛開辟全天綠色通道，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛嚴(yán)格落實(shí)不停車、不檢查、不收費(fèi)等便捷通行措施。為進(jìn)一步降低流通成本，2月17日起至全國(guó)收費(fèi)公路免收車輛通行費(fèi)。車輛通行費(fèi)約占中遠(yuǎn)途等物流企業(yè)運(yùn)輸成本的40%，此項(xiàng)政策對(duì)維持物流企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)起到重要作用，物流企業(yè)參與應(yīng)急保障的積極性大大增強(qiáng)。

批發(fā)市場(chǎng)是食物流通的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是協(xié)調(diào)區(qū)域供求關(guān)系的主要載體。疫情期間全國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)正?；蛱崆盃I(yíng)業(yè)，各地政府采取減免進(jìn)場(chǎng)費(fèi)、管理費(fèi)、租金等方式鼓勵(lì)商戶經(jīng)營(yíng)。據(jù)商務(wù)部監(jiān)測(cè)，截至2月21日全國(guó)80%以上的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)恢復(fù)經(jīng)營(yíng)，50個(gè)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的蔬菜交易量比2月1日增長(zhǎng)26.4%。同時(shí)，結(jié)合不同區(qū)域的食物需求特征，實(shí)行差異化供應(yīng)措施，重點(diǎn)保證湖北省等疫情較重地區(qū)的食物供應(yīng)。據(jù)商務(wù)部2月10日舉行的網(wǎng)上新聞發(fā)布會(huì)，為確保食物供應(yīng)我國(guó)建立9省聯(lián)保聯(lián)供機(jī)制，疫情期間重慶、廣西等8?。▍^(qū)、市）累計(jì)向湖北運(yùn)送蔬菜6800多噸、食用油20多噸、速凍和方便食品200多噸。

（三）糧食倉(cāng)儲(chǔ)、加工企業(yè)應(yīng)對(duì)迅速

我國(guó)目前的糧食儲(chǔ)備體系，主要由中央事權(quán)糧食、地方事權(quán)糧食和企業(yè)庫(kù)存糧食三部分構(gòu)成。其中，中央事權(quán)糧食主要由中儲(chǔ)糧承擔(dān)，儲(chǔ)備規(guī)模較大;地方事權(quán)糧食產(chǎn)銷地區(qū)不同，主產(chǎn)區(qū)儲(chǔ)備糧規(guī)模保持在3個(gè)月銷量以上，主銷區(qū)儲(chǔ)備糧規(guī)模保持在6個(gè)月銷量以上，產(chǎn)銷平衡區(qū)儲(chǔ)備糧規(guī)模參照主銷區(qū);在大中城市和價(jià)格易波動(dòng)地區(qū)，需要保證10～15天的應(yīng)急成品糧儲(chǔ)備。參照常住人口15天的消費(fèi)量，地方糧食儲(chǔ)備主管機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)丶Z食加工企業(yè)簽訂應(yīng)急加工合同，日常由加工企業(yè)代儲(chǔ)成品糧，應(yīng)急時(shí)優(yōu)先保供?？梢钥闯?，我國(guó)政策性糧食收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和加工企業(yè)，在此次疫情中發(fā)揮了骨干作用，及時(shí)保障了公眾的消費(fèi)需求，糧食市場(chǎng)價(jià)格未出現(xiàn)明顯上漲。據(jù)湖北省糧食局統(tǒng)計(jì)，其省內(nèi)的中央事權(quán)糧食可供全省6000萬(wàn)人消費(fèi)半年以上，再加上其他兩類儲(chǔ)備量，可供糧食消費(fèi)一年以上。同時(shí)，全省共有省級(jí)糧食應(yīng)急加工企業(yè)59家，截至2月底已有48家企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，占比81.4%。

（四）著力紓解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)堵點(diǎn)

農(nóng)資供應(yīng)方面：為保障農(nóng)資生產(chǎn)供應(yīng)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)納入復(fù)工復(fù)產(chǎn)重點(diǎn)企業(yè)名單。根據(jù)課題組對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)藥儲(chǔ)備充分，足以滿足春耕需求;雜交玉米、雜交稻、大豆、棉花供種均超過需求量，種子供應(yīng)充足;化肥供應(yīng)目前能基本滿足需求，4～5月的用肥高峰時(shí)，大部分企業(yè)已經(jīng)復(fù)工，不會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象;農(nóng)機(jī)投入充足?？傮w來(lái)看，農(nóng)資供應(yīng)領(lǐng)域面臨的問題不在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而在流通環(huán)節(jié)。為了暢通農(nóng)資購(gòu)買渠道，各地提倡通過電話、微信等網(wǎng)絡(luò)渠道訂購(gòu)，由生產(chǎn)企業(yè)或地區(qū)代理商直接運(yùn)送到田間地頭或合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等客戶手中，減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和人員接觸次數(shù)。

農(nóng)機(jī)作業(yè)方面：疫情期間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要盡可能地以機(jī)械替代人工，減少勞動(dòng)力投入量，降低人員聚集的可能性。提升農(nóng)機(jī)利用效率和保障農(nóng)機(jī)操作人員安全上崗，是保證疫情期間農(nóng)機(jī)服務(wù)正常開展的關(guān)鍵。為了減少人員接觸，各地依托信息平臺(tái)，推行“不見面”作業(yè)服務(wù)，合理組織農(nóng)機(jī)網(wǎng)上調(diào)度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化信息網(wǎng)等媒體開通“春耕農(nóng)機(jī)線上服務(wù)站”，促進(jìn)農(nóng)機(jī)供需信息對(duì)接，解決供需矛盾;在線推送農(nóng)機(jī)維修保養(yǎng)操作指引，應(yīng)用技術(shù)、作業(yè)要點(diǎn)等實(shí)用信息;發(fā)布糧食生產(chǎn)、蔬菜生產(chǎn)等七類適用農(nóng)機(jī)產(chǎn)品信息，指導(dǎo)農(nóng)機(jī)服務(wù)正常開展;利用全國(guó)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼輔助管理系統(tǒng)、補(bǔ)貼申請(qǐng)手機(jī)APP等手段，加快疫情期間的政策執(zhí)行速度，滿足購(gòu)機(jī)需要。

農(nóng)民務(wù)工方面：對(duì)于農(nóng)民下地勞作，基層政府按照“疫情防控與春耕生產(chǎn)兩手抓”的部署，提倡有序下田、分時(shí)下地、分散干活。如，疫情嚴(yán)重的武漢市，根據(jù)疫情差異各地實(shí)行不同的春耕政策。對(duì)于無(wú)疫情的村莊，在經(jīng)過體溫檢測(cè)和出具健康證明后，勞動(dòng)者允許在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)跨村勞作;對(duì)于有疫情的村莊，在確保疫情風(fēng)險(xiǎn)不擴(kuò)散的前提下，勞動(dòng)者必須在集體的統(tǒng)一安排下，進(jìn)行有保護(hù)措施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為解決農(nóng)業(yè)企業(yè)的用工需求，湖北省編制個(gè)人健康碼，實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的勞動(dòng)力輸送，由以縣為單位的居住地向用工單位直接運(yùn)送。

三、中國(guó)食物供給及農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)存在傳導(dǎo)效應(yīng)

實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)企業(yè)較少，由于產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)復(fù)工進(jìn)度不同，制約了加工企業(yè)產(chǎn)能釋放。盡管糧食應(yīng)急加工企業(yè)開工率較高，但下游企業(yè)未充分復(fù)工，飼料廠、糖廠等產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)開工率有限，糧食加工產(chǎn)生的麩皮、碎米、稻殼等大量副產(chǎn)品無(wú)法銷售，長(zhǎng)時(shí)間可能造成大量庫(kù)存占用和資金回籠困難。一些糧食加工企業(yè)承擔(dān)了應(yīng)急保供的社會(huì)責(zé)任和政治任務(wù)，但如果持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，必然影響企業(yè)的正常運(yùn)行。

同樣地，對(duì)于飼料加工企業(yè)，上游的豆粕等大宗原料供應(yīng)企業(yè)未開工，飼料企業(yè)原料缺口擴(kuò)大。飼料加工企業(yè)開工率不足，又將影響畜牧業(yè)的飼料供給，進(jìn)而影響動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)，最終積累的風(fēng)險(xiǎn)向消費(fèi)端轉(zhuǎn)移。由于生產(chǎn)周期存在一定的滯后性，這種風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)短期顯現(xiàn)，但對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的長(zhǎng)期沖擊不容忽視。據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布的數(shù)據(jù)顯示，全省飼料原料總?cè)笨诮咏?0萬(wàn)噸，9市州49家飼料企業(yè)申請(qǐng)協(xié)調(diào)供應(yīng)玉米11.8萬(wàn)噸、豆粕6.3萬(wàn)噸、其他原料4.7萬(wàn)噸。疫情較為嚴(yán)重的武漢、襄陽(yáng)、黃岡等地是湖北省飼料加工企業(yè)的主要集聚地，這些地區(qū)的飼料原料供需矛盾較為突出。

（二）農(nóng)業(yè)用工難問題比其他行業(yè)更為突出

受疫情影響，農(nóng)村勞動(dòng)者處于觀望狀態(tài)，短期內(nèi)外出務(wù)工意愿不強(qiáng)。除了農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)外，大部分農(nóng)業(yè)企業(yè)融資困難、盈利能力偏低，對(duì)農(nóng)民工的吸引力偏低。農(nóng)業(yè)企業(yè)多屬于勞動(dòng)密集型，勞動(dòng)需求量大，但其多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特殊時(shí)期的工資報(bào)酬和一次性返工獎(jiǎng)勵(lì)明顯低于城市，因此，很難招募到員工，用工缺口非常大。以室內(nèi)工作為主的農(nóng)產(chǎn)品包裝、分揀和倉(cāng)儲(chǔ)流通等企業(yè)，由于工作環(huán)境較為封閉不利于疫情防控，復(fù)工進(jìn)度可能還要延后。

（三）農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口通行效率下降明顯

農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易是緩解食物供應(yīng)緊張、調(diào)劑品種需求的重要渠道。新冠肺炎疫情在全球蔓延，正常的商務(wù)活動(dòng)和農(nóng)產(chǎn)品交易受阻。受疫情沖擊，國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)劇烈，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際交易風(fēng)險(xiǎn)陡增，市場(chǎng)成交量明顯萎縮。我國(guó)作為農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口大國(guó)，受疫情影響經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額龐大。

從農(nóng)產(chǎn)品出口看，我國(guó)農(nóng)業(yè)出口企業(yè)復(fù)工延后，已簽訂的國(guó)際訂單無(wú)法按時(shí)交付，需要按天支付規(guī)約金，且影響企業(yè)的國(guó)際信譽(yù)。以往春節(jié)過后，歐洲、中美洲國(guó)家在種植季大量進(jìn)口中國(guó)的種子和特色農(nóng)產(chǎn)品，而現(xiàn)在商品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)船只?？康墓苤疲恍┑貐^(qū)甚至明確禁止中國(guó)貨物入境。由于國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品交易量減少，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普跌，出口企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益受到影響。

從農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口看，疫情期間一些農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)暫時(shí)關(guān)閉，國(guó)內(nèi)對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求大幅下跌。由于銀行復(fù)工時(shí)間較晚，部分農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)無(wú)法按時(shí)支付貸款，需要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。同時(shí)，國(guó)內(nèi)行政審批速度放慢，物流中轉(zhuǎn)效率降低，很難滿足生鮮農(nóng)產(chǎn)品快速中轉(zhuǎn)的要求。

（四）現(xiàn)有應(yīng)急儲(chǔ)備供應(yīng)和管理體系仍需完善

為了提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，2018年我國(guó)組建了國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，目的在于構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系。中央實(shí)行機(jī)構(gòu)改革的思路較為清晰，但地方跟進(jìn)步伐并卻不一致。有的地區(qū)單獨(dú)組建地方性的糧食和物資儲(chǔ)備局，有的將其并入發(fā)改委等部門，業(yè)務(wù)歸口不統(tǒng)一，日常業(yè)務(wù)對(duì)接存在一定困難。機(jī)構(gòu)改革后，管理權(quán)限由糧食儲(chǔ)備向大物資轉(zhuǎn)變，儲(chǔ)備范圍更廣、品種更多，也更加突出了應(yīng)急物資管理的重要性。但是，地方機(jī)構(gòu)改革時(shí)，往往伴隨著人員精簡(jiǎn)、部門撤并，一線工作人員大幅減少?？梢姡瑖?guó)家與地方機(jī)構(gòu)改革步伐并不同步，地方物資儲(chǔ)備管理中存在基層工作任務(wù)增加、人員減少、上下級(jí)對(duì)接不順暢等主要問題。

與食物應(yīng)急相關(guān)的政策法規(guī)主要有《糧食流通管理?xiàng)l例》《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》等，這些政策法規(guī)主要涉及糧食應(yīng)急儲(chǔ)備。其中，《糧食流通管理?xiàng)l例》2004年發(fā)布后經(jīng)歷了2013年和2016年兩次修訂，但關(guān)于應(yīng)急供應(yīng)內(nèi)容以指導(dǎo)性為主。盡管各地依據(jù)2005年《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》制定了省市一級(jí)的糧食應(yīng)急預(yù)案，但執(zhí)行效果參差不齊，這主要與地方財(cái)政實(shí)力及重視程度有關(guān)。有的地區(qū)財(cái)政緊張，或者處于糧食主產(chǎn)區(qū)缺乏應(yīng)急觀念，糧食應(yīng)急供應(yīng)體系建設(shè)幾經(jīng)反復(fù)。還有的地區(qū)疏于管理，應(yīng)急體系喪失了保供功能，應(yīng)急情形下只能依靠周邊地市協(xié)調(diào)解決。

一些地方糧食行政主管部門對(duì)于糧食應(yīng)急加工企業(yè)和消費(fèi)終端網(wǎng)點(diǎn)存在“只用不養(yǎng)”的現(xiàn)象。當(dāng)有應(yīng)急保供任務(wù)時(shí)，主管部門要求企業(yè)參與應(yīng)急保障，但事后卻不給予正常的資金補(bǔ)貼。原因在于，個(gè)別地方政府對(duì)于在糧食應(yīng)急管理存在一定的短視傾向和僥幸心理，一些地區(qū)的糧食應(yīng)急供應(yīng)體系建設(shè)流于形式。此外，根據(jù)退城進(jìn)郊的要求，一些糧食應(yīng)急加工企業(yè)位于市區(qū)的廠址和儲(chǔ)備庫(kù)被拆，不得不搬遷到離城區(qū)越來(lái)越遠(yuǎn)的地方建廠。而新建設(shè)用地遲遲得不到審批，糧食儲(chǔ)備庫(kù)不能及時(shí)建立。

四、保障中國(guó)食物供給及農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議

（一）科學(xué)評(píng)估產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域眾多，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件對(duì)不同環(huán)節(jié)的影響程度具有明顯差異。以新冠肺炎疫情為例，由于政府強(qiáng)有力的政策干預(yù)，優(yōu)先保障了公眾的食物需求，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈逐步恢復(fù)運(yùn)行。短期來(lái)看，疫情對(duì)消費(fèi)終端影響不大，流通風(fēng)險(xiǎn)總體處于可控范圍之內(nèi);對(duì)種植環(huán)節(jié)影響有限，但需要高度重視農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和農(nóng)資下鄉(xiāng)兩類問題;對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)影響較大，加工環(huán)節(jié)“斷鏈”現(xiàn)象較為明顯，制約加工企業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)大，其中飼料加工企業(yè)受到?jīng)_擊尤為嚴(yán)重;農(nóng)機(jī)服務(wù)面臨重重困難，休閑農(nóng)業(yè)幾乎處于停滯狀態(tài)。總體判斷，兩端風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，而中間的流通和加工環(huán)節(jié)面臨持續(xù)累積的風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)傳導(dǎo)和放大，需要政策制定者密切關(guān)注。

（二）分階段實(shí)施政策干預(yù)

突發(fā)事件應(yīng)急管理一般包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)4個(gè)階段，在應(yīng)對(duì)時(shí)需區(qū)別對(duì)待。

第一，在預(yù)防階段，強(qiáng)化糧食及物資儲(chǔ)備體系的應(yīng)急服務(wù)能力，注重成品糧儲(chǔ)備、應(yīng)急加工、應(yīng)急網(wǎng)點(diǎn)供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)建設(shè)，擴(kuò)大應(yīng)急物資儲(chǔ)備品類，由追求儲(chǔ)備總量增加向儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變，并將應(yīng)急管理和企業(yè)補(bǔ)貼支出納入地方政府預(yù)算。同時(shí)，需要實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)供求和價(jià)格波動(dòng)情況，嚴(yán)格市場(chǎng)管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序，以市場(chǎng)和行政雙重力量保障農(nóng)產(chǎn)品供給。

第二，在準(zhǔn)備階段，需要提升應(yīng)急管理意識(shí)，構(gòu)建高效運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)，建立系統(tǒng)化的應(yīng)急管理機(jī)制，完善現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案，推行常態(tài)化的培訓(xùn)演練，這也是應(yīng)急管理最容易疏忽的環(huán)節(jié)。

第三，在響應(yīng)階段，確保各層級(jí)物流網(wǎng)絡(luò)高效運(yùn)行，打通地區(qū)之間的干線物流綠色通道，著力恢復(fù)縣鄉(xiāng)層面的末端物流運(yùn)輸能力。建議將化肥、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)納入應(yīng)急運(yùn)輸清單，相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)納入復(fù)工復(fù)產(chǎn)重點(diǎn)對(duì)象名單，提供“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的用工支持。鼓勵(lì)協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)盟等行業(yè)組織發(fā)揮銜接作用，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈資源，整合市場(chǎng)生產(chǎn)能力和物流能力。此外，在消費(fèi)環(huán)節(jié)，為減少接觸風(fēng)險(xiǎn)，支持電子商務(wù)、社區(qū)團(tuán)購(gòu)等新型業(yè)態(tài)發(fā)展，鼓勵(lì)非接觸式送貨，滿足多樣化的消費(fèi)需求。

第四，在恢復(fù)階段，依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，對(duì)于受到?jīng)_擊明顯的農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予財(cái)政、信貸、稅收等支持，減少生存壓力，幫助其盡快恢復(fù)“自造血”能力。對(duì)于農(nóng)業(yè)企業(yè)的扶持政策包括減免農(nóng)業(yè)企業(yè)稅費(fèi)、租金及社會(huì)保障金，對(duì)于到期債務(wù)延緩償還時(shí)間，提供用工、融資、投資、銷售服務(wù);農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等中小農(nóng)業(yè)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，可以通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、財(cái)政專項(xiàng)等途徑給予適當(dāng)補(bǔ)貼。此外，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件持續(xù)時(shí)間普遍較長(zhǎng)，如果廣泛執(zhí)行損失補(bǔ)償政策，會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)較重負(fù)擔(dān)。因此，可以考慮建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)基金，與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌使用，確保應(yīng)急時(shí)有充足的準(zhǔn)備資金。

（三）分區(qū)分級(jí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

一是分區(qū)組織春耕。我國(guó)地域遼闊，春耕時(shí)間存在一定差異，這就為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)留下了準(zhǔn)備時(shí)間。春節(jié)過后，南方春耕時(shí)間相對(duì)較早，化學(xué)除草、病蟲害防控、水肥管理等有所滯后，而北方仍然處于準(zhǔn)備階段。但是，“農(nóng)時(shí)不等人”，需要在復(fù)工有限的條件下，按照自然時(shí)節(jié)排出耕作時(shí)間點(diǎn)，突出每個(gè)時(shí)期支持的重點(diǎn)區(qū)域，如華南的廣東、廣西等地區(qū)從2月下旬便開始早稻浸種育秧，長(zhǎng)江流域的湖南、湖北等地區(qū)3月下旬開始育秧，東北地區(qū)在五一節(jié)前后開始播種玉米、大豆。

二是分級(jí)推進(jìn)春耕。根據(jù)疫情輕重程度，建議以村（社區(qū)）為單元，實(shí)行分級(jí)防控措施。對(duì)于管制難度較大、疫情較為嚴(yán)重的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，以農(nóng)戶耕種自家農(nóng)地為主，活動(dòng)范圍限制在居住點(diǎn)到自家耕地，農(nóng)資農(nóng)產(chǎn)品由村委會(huì)或集體組織統(tǒng)一運(yùn)輸;對(duì)于中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，在執(zhí)行嚴(yán)格的防控措施下允許村莊內(nèi)的生產(chǎn)主體實(shí)施有限的復(fù)工復(fù)產(chǎn);對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，取消各村之間的物理隔離，全面恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（四）完善物資儲(chǔ)備體系與管理機(jī)制

食物及農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備過多，既是一種資源浪費(fèi)，又給各級(jí)政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，因此需要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)有的合同儲(chǔ)備模式，利用社會(huì)資源來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。對(duì)于社會(huì)化的合同儲(chǔ)備：一是建立應(yīng)急儲(chǔ)備、加工及供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)信息庫(kù)，對(duì)應(yīng)急主體嚴(yán)格考評(píng)，確保應(yīng)急時(shí)“調(diào)得動(dòng)、供得上”;二是強(qiáng)化政府責(zé)任，若企業(yè)履行了應(yīng)急保障職責(zé)，政府就應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)、全額給予企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，破除“只用不養(yǎng)”的不良現(xiàn)象;三是對(duì)于應(yīng)急儲(chǔ)備難度較大的生鮮農(nóng)產(chǎn)品供給建議由專業(yè)的第三方倉(cāng)儲(chǔ)物流公司、區(qū)域型的大型批發(fā)市場(chǎng)及加工企業(yè)招標(biāo)承擔(dān);四是根據(jù)居民的消費(fèi)特點(diǎn)以及國(guó)內(nèi)外供求格局的變化情況，及時(shí)調(diào)整食物及農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備目錄，尤其要增加小包裝、方便食用的應(yīng)急物資儲(chǔ)備;五是在糧食及物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)改革的窗口期，樹立“大物資”觀念，理順各地區(qū)應(yīng)急管理辦公室、發(fā)改委、物資及儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)、商務(wù)委等行政部門之間的分工協(xié)作和權(quán)責(zé)關(guān)系;六是將物資儲(chǔ)備工作逐步下沉，定期開展物資調(diào)度、使用和應(yīng)急演練，增強(qiáng)物資儲(chǔ)備基層管理人員的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和處置能力。

（五）有效發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的市場(chǎng)調(diào)劑和穩(wěn)定作用

一是對(duì)國(guó)內(nèi)緊缺的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資、農(nóng)機(jī)產(chǎn)品以及生鮮農(nóng)產(chǎn)品等實(shí)施快速放行政策，增強(qiáng)供給能力;二是利用保險(xiǎn)工具分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)投保出口信用保險(xiǎn)，政府對(duì)于保費(fèi)適當(dāng)予以補(bǔ)貼;三是盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)能，積極穩(wěn)定在手訂單，減少違約概率;四是積極開拓國(guó)外農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，確保種子、畜禽、農(nóng)產(chǎn)品加工等國(guó)外農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目正常進(jìn)行;五是發(fā)揮對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品供給優(yōu)勢(shì)，依托中歐班列等國(guó)際通道擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口規(guī)模;六是提高農(nóng)業(yè)引進(jìn)來(lái)水平，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、資金、人才及商業(yè)模式，幫助國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)度過難關(guān);七是疫情結(jié)束后，組織國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)出國(guó)參展，推介我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的疫情應(yīng)對(duì)措施，恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)口碑;八是海關(guān)等行政部門需要加快進(jìn)出口審批進(jìn)度，減少貨物滯留時(shí)間，降低企業(yè)損失。

（六）給予弱勢(shì)群體更多的政策關(guān)照

為了盡量降低疫情對(duì)的沖擊，政府與社會(huì)要給與弱勢(shì)群體更多的關(guān)照：一是筑牢基層社區(qū)的安全屏障，逐戶摸排家庭生活困難，采用定量食物供給和上門配送的方式，解決弱勢(shì)群體家庭食物儲(chǔ)備不足、購(gòu)買力有限的問題。二是呼吁社會(huì)公眾、親朋好友給與弱勢(shì)群體更多關(guān)愛，共同度過短期困難。三是疫情可能影響中小企業(yè)生存，一些企業(yè)無(wú)法按時(shí)支付工資，使得部分人轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨巳?。?duì)此，要發(fā)揮政府臨時(shí)救助的“兜底”作用，解決需救助家庭的臨時(shí)性、突發(fā)性生活困難，及時(shí)將符合條件的申請(qǐng)對(duì)象納入最低生活保障和特困供養(yǎng)范圍。

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Impact and Countmeasures of Public Health Emergencies on Food Supply and Agricultural Development in China

Liu Wei1? ?Ma Hengyun2

（1.School of management， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan， 450001; 2.School of economics and management， Henan Agricultural University， Zhengzhou， Henan， 450046）

Abstract： Global outbreak of novel coronavirus has brought great impact to China's food supply and agricultural development. The impact of novel coronavirus outbreaks on different agricultural industrial chain nodes was assessed. The main findings are as follows： the impact of agricultural consumption and planting is relatively small， but the aquaculture industry is not optimistic; the overall risk of food circulation between regions is controllable， and the phenomenon of "chain breaking" in processing links is obvious; agricultural machinery services and leisure agriculture are greatly impacted in the short term. Furthermore， this paper summarizes the actions and practical challenges to ensure food supply and agricultural development in China， and puts forward the following suggestions： scientific assessment of risks in agricultural industry chain， phased implementation of policy intervention， promotion of agricultural production in different regions and levels， improvement of material reserve system and management mechanism， playing a stable role in international trade of agricultural products， and giving more policy care to vulnerable groups.

Key Words： Public health emergencies; Food security; Agricultural development

（責(zé)任編輯：文豐安）

作者簡(jiǎn)介：劉威（1984—），男，漢族，河南商丘人，河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì);馬恒運(yùn)（1960—），男，漢族，山東蓬萊人，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。