從河湖長制到河湖“長”治思考

高立龍

[提要] 河湖流域治理與保護是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的一個重點問題，更是一個難點問題。河湖長制的出現(xiàn)較為有效地解決了我國河湖流域治理與保護中的“九龍治水”與“碎片化”問題，是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中的一項重大制度創(chuàng)新。但是，作為一種新的制度，河湖長制也存在參與主體主動性不足、市場機制缺失、考核機制不完善等問題，亟待制度上的完善與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè);完善與創(chuàng)新;河湖長制

本文系湖南省社會科學(xué)院智庫研究專項課題：“‘一湖四水河湖長制實施績效評價與推進機制研究”（19ZHC17）階段性成果

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年3月9日

河湖流域治理與保護是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的一個重點問題，更是一個難點問題，多年來，世界各國和我國各地區(qū)、行業(yè)部門進行了全方位和多領(lǐng)域的探索與努力。2016年底和2017年底，國家分別出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《關(guān)于全面推行湖長制的意見》（以下簡稱“意見”），提出了河湖生態(tài)治理與保護的六大任務(wù)，并規(guī)定到2018年底，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河（湖）長體系。河湖長制的出現(xiàn)，有效解決了河湖生態(tài)治理與保護中的“條塊分割”和“九龍治水”問題，杜絕了“環(huán)保不下水、水利不上岸”等現(xiàn)象，是河湖生態(tài)治理和保護的一項重大制度創(chuàng)新。但是，作為一種新的制度，河湖長制仍然存在固有的缺陷和不足，例如河湖治理與保護中的責(zé)權(quán)利關(guān)系沒有明確、市場化機制缺失、考核獎懲機制不完善等，亟待制度上的完善與創(chuàng)新。

一、河湖長制是我國生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中的重大制度創(chuàng)新

河湖長制的全面推行，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確定的以提高環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)導(dǎo)向，體現(xiàn)了落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，是有效解決我國復(fù)雜水問題、維護河湖健康的治本之策。河湖治理與保護是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及了上下游、左右岸、多個行業(yè)和部門。在河湖長制出臺以前，我國河湖治理與保護問題突出表現(xiàn)為部門之間的“九龍治水”和區(qū)域之間的“碎片化”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，“環(huán)保不下水、水利不上岸”現(xiàn)象突出，跨界河湖污染治理更是困難重重，不能從根本上解決河湖治理與保護問題。河湖長制出臺后，以流域總河湖長為統(tǒng)領(lǐng)，一級抓一級、層層抓落實，較為有效地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)了流域上下游、左右岸，涉水各行業(yè)與部門，從根本上解決了跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)難的問題，是一項重大的制度創(chuàng)新。

二、河湖長制存在制度上的缺陷和不足

（一）河湖流域治理與保護的權(quán)責(zé)利關(guān)系有待明確。河湖長制作為一種典型的“行政發(fā)包制”，更多強調(diào)政策和行政命令的推動，涉水各主體缺乏利益驅(qū)動，積極性、主動性有待提升。河湖治理與保護過程中，雖然在流域總河湖長的統(tǒng)籌帶領(lǐng)下，可以有效地協(xié)調(diào)上下游、左右岸，各個行業(yè)與部門之間的關(guān)系，形成治理與保護的合力，但是各級河湖長是河湖事務(wù)的管理者，不是具體事務(wù)的執(zhí)行者，在河湖治理與保護過程中仍難免出現(xiàn)執(zhí)行中的權(quán)責(zé)利交叉和空白地帶，需要進一步明確哪些地區(qū)、哪些領(lǐng)域由誰管、怎么管的問題，避免有利益時一哄而上，有責(zé)任時“踢皮球”、“打太極”、“出工不出力”。同時，在跨省界河湖的治理與保護上，國家并沒有指定更高一層級的河湖長，水利部下屬的水利委員會沒有足夠的權(quán)限協(xié)調(diào)各省市之間的關(guān)系，而多是以聯(lián)席會議制度的形式通過協(xié)商加以解決，這在一定程度上降低了工作效率，增加了污染治理與生態(tài)保護的難度。

（二）河湖流域治理與保護中的市場化機制仍然缺失。雖然出臺的“意見”明確提出要建立完善河湖生態(tài)治理的市場化機制，但在實際執(zhí)行過程中仍然面臨很多困難與問題。例如，生態(tài)補償機制建立過程中需要明確補償?shù)闹骺腕w和補償標(biāo)準(zhǔn)，流域下游是流域上游的補償主體，但是流域中游到底是主體還是客體？如果流域中游是流域下游的補償客體，那么流域中游是不是流域上游的補償主體？在生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定前，需要對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行定價，那么定價的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何定價才是合理的，才能夠被補償?shù)闹骺腕w雙方所認(rèn)可？這些均需要研究和實踐的深化與拓展。同時，自然資源資產(chǎn)交易、排污權(quán)交易等制度也需要明晰交易形式、交易標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）河湖流域治理與保護中多主體參與機制亟待建立。人民群眾是生態(tài)環(huán)境治理與保護的見證者、受益者，更應(yīng)該是河湖治理與保護中的積極參與者和監(jiān)督者。在“意見”中明確提出要加強社會監(jiān)督，樹立河湖長公示牌，聘請社會監(jiān)督員進行監(jiān)督和評價，倡導(dǎo)河湖保護與治理中的多主體參與;但是在具體的參與主體、參與形式、參與內(nèi)容上沒有作出明確規(guī)定。由于社會組織和人民公眾缺乏足夠的管理權(quán)限，只能在河湖環(huán)境的監(jiān)督、反饋、聽證等方面進行參與，而在具體的河湖事務(wù)管理、河湖治理等方面參與權(quán)限明顯不足，影響河湖治理與保護效果。

（四）河湖流域治理與保護中的考核獎懲機制有待完善。在各級河湖長的評價考核和獎懲方面，國家并沒有提出對地方政府的明確要求，而是由省級河湖長考核市級河湖長，市級考核縣級，縣級考核鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級，一級考核一級。如此一來，地方政府既是河湖生態(tài)治理中的“運動員”，又成了河湖生態(tài)治理成效的“裁判員”，在這種情形下，就有可能產(chǎn)生河湖治理成效中的瞞報和“組團忽悠”問題，河湖生態(tài)治理成效評價的客觀性和公正性就難免缺失，相應(yīng)的獎懲機制也會失去偏頗。

三、加強和完善制度建設(shè)，實現(xiàn)河湖長制到河湖“長”治的對策建議

持續(xù)推進河湖長制，需要以制度為核心，基于實際推進過程中的經(jīng)驗創(chuàng)新和完善各項制度建設(shè)，化“人治”為“法治”，推動河湖長制到河湖長治，從而實現(xiàn)河湖生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

（一）明確河湖生態(tài)治理與保護中的責(zé)權(quán)利關(guān)系。一是要推動河長制和湖長制向河湖長制轉(zhuǎn)變。目前，我國大部分河流和湖泊都設(shè)置了相應(yīng)的河長與湖長，河湖生態(tài)環(huán)境治理與保護進入到了一個嶄新階段，但是針對河湖連通流域并沒有設(shè)立相應(yīng)的河湖長，這就導(dǎo)致了河湖治理過程中的不同步，從而產(chǎn)生了交互污染的問題，在涉及多個省市的大江大湖地區(qū)問題更為明顯。因此，要堅持全流域管理理念，推動河長制和湖長制向河湖長制轉(zhuǎn)變，由總河湖長統(tǒng)籌管理河湖全流域的治理與保護問題。二是要明確河湖長制各參與主體的責(zé)權(quán)利。河湖長制雖然較為有效化解了河湖治理與保護中的“九龍治水”與“碎片化”問題，但是并沒有從根本上解決這一現(xiàn)象，由于利益驅(qū)動力的缺失，在實際執(zhí)行過程中涉水各部門和各地區(qū)仍然可能會產(chǎn)生推諉和“出工不出力”現(xiàn)象。因此，要進一步明確涉水各地區(qū)與各部門之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，細(xì)化并壓實責(zé)任，明確哪些地區(qū)、哪些領(lǐng)域、哪些問題歸屬哪些部門，制定獎懲辦法，消除交叉領(lǐng)域和空白地帶。三是要切實解決跨省界河湖治理與保護問題。我國針對跨省界河湖并沒有指定相應(yīng)的河長與湖長，而多是以水利部下屬的水利委員會牽頭組織各省市協(xié)商解決河湖治理與保護問題。因此，要在七大流域和跨省界湖泊賦予水利委員會更多的管理權(quán)限，由水利委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省市河湖長，強化對河湖的治理與保護工作。

（二）建立河湖生態(tài)治理與保護的市場化制度。一是要建立市場化治理制度。明確河湖生態(tài)治理與保護中政府、市場之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠通過市場解決的堅決交給市場。在河湖生態(tài)治理與督查過程中，可由省級河湖長辦公室出資，通過正規(guī)流程引入第三方市場化治理和巡查機構(gòu)，各級河長辦與湖長辦對工作成效進行檢查和考核，定期公布并接受公眾監(jiān)督。二是要建立區(qū)域自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。加快自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進程，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價，加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系。三是要建立全流域生態(tài)補償制度。按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立流域下游對中上游以及流域中游對上游的全流域生態(tài)補償機制，在確定補償主客體的基礎(chǔ)上基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度明確主客體間的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償年限。創(chuàng)新生態(tài)補償形式，在資金補償?shù)幕A(chǔ)上探索技術(shù)援助補償、產(chǎn)品補償和合作共建園區(qū)等多種模式。四是要建立排污權(quán)交易制度。加快建立基于河湖全流域的排污權(quán)交易平臺，推進排污權(quán)初始分配機制、市場價格形成機制和交易機制等制度建設(shè)，提高企業(yè)參與排污權(quán)交易和減排的積極性。完善排污監(jiān)管制度、政府績效考評制度、信息公開制度、稅收與財政制度等外部制度，使外部制度環(huán)境和內(nèi)生動力機制形成良性互動。

（三）健全河湖生態(tài)治理與保護的多主體參與制度。一是要設(shè)立“民間”河湖長?！懊耖g”河湖長是對“官方”河湖長的有效補充，要比照省、市、縣、鄉(xiāng)四級“官方”河湖長選聘相應(yīng)的“民間”河湖長，“官方”河湖長負(fù)責(zé)總體事務(wù)的統(tǒng)籌、管理與指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)“民間”河湖長的財政支持與考核評價，“民間”河湖長負(fù)責(zé)河湖生態(tài)治理與保護的具體事務(wù)。要賦予“民間”河湖長更多的管理權(quán)限，并在辦公場所、工作設(shè)備、平臺建設(shè)等方面給予更多支持。二是拓寬多主體參與渠道。充分發(fā)揮社會力量在河湖生態(tài)治理與保護中的重要作用和主動精神，拓寬企業(yè)、非政府組織、社會團體、廣大群眾參與河湖生態(tài)治理與保護的渠道，賦予這些群體在環(huán)境監(jiān)督、信息反饋、宣傳培訓(xùn)等方面更多權(quán)限。三是要建立完善多主體參與平臺。建立區(qū)域河湖長信息交流與反饋平臺，企業(yè)、非政府組織、社會團體、廣大群眾在監(jiān)督、巡查河湖過程中的信息可以通過平臺及時反饋給各級河湖長，針對河湖治理與保護的各類意見建議也可以通過平臺實現(xiàn)交流互動。建立河湖長宣傳與推廣平臺，定期公布河湖保護與治理的成效，宣傳推廣典型人物事跡與先進經(jīng)驗，宣傳普及河湖長制、河湖生態(tài)治理與保護的相關(guān)知識等。

（四）完善河湖生態(tài)治理與保護的考核獎懲制度。一是要完善考核制度。強化對省級河湖長的監(jiān)督考核，在國務(wù)院設(shè)立派出機構(gòu)，主要依據(jù)國控斷面水質(zhì)現(xiàn)狀和改善情況對河湖所在的省、市、自治區(qū)河湖長進行年度考核，再由省級河湖長對市級河湖長進行考核，以次類推。加強社會群體對河湖長的監(jiān)督考核，在河湖長信息交流與反饋平臺上設(shè)立各級河湖長評價專欄，企業(yè)、非政府組織、社會團體、公眾可以通過平臺對河湖長進行評價考核，考核結(jié)果作為年度工作成效的重要參考依據(jù)。二是要創(chuàng)新獎懲制度?；谡己撕蜕鐣己私Y(jié)果，建立完善獎懲制度，對表現(xiàn)突出的河湖長予以物質(zhì)獎勵、通報表揚，對表現(xiàn)不力的予以物質(zhì)懲罰、通報批評?！肮俜健焙雍L的評價考核結(jié)果主要與年度績效、職位晉升掛鉤，“民間”河湖長的評價考核結(jié)果主要與獎金福利、職位聘任掛鉤。加大對表現(xiàn)突出的河湖長的物質(zhì)獎勵力度，提升工作的積極主動性，所需資金由政府財政、罰金兩部分組成。加強對工作不力河湖長的懲處力度，連續(xù)三年考核結(jié)果為不合格，或者任期內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)河湖環(huán)境事件的，一律予以免職并追究相關(guān)責(zé)任。

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