會計在河長制考核中的應(yīng)用

黃容

[提要] 各地河長制考核重過程、輕實效，無法實現(xiàn)差異化、定量化考核。會計為績效評價提供信息和方法。當(dāng)前水管會計制度和水資源核算探索為河長制考核中會計方法的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)。利用會計比例分析、比率分析等方法，結(jié)合治水投資、水資源資產(chǎn)等核心指標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)對河長制的差異化、定量化考核。

關(guān)鍵詞：河長制;考核;會計;水資源資產(chǎn)負債表;差異化

基金項目：江西省高校人文社科項目（JJ17121、GL17249）;江西省水安全與可持續(xù)發(fā)展軟科學(xué)研究基地項目（17JDZD03）

中圖分類號：F23 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年3月19日

2018年6月底我國全部建立了河長制，河長制如何實行差異化考核、量化考核指標(biāo)是河長制落到實處的關(guān)鍵，而當(dāng)前各地河長制考核中以匯報檢查為主，側(cè)重過程考核，難以實現(xiàn)真正的差異化、定量化。會計以一套成熟的核算理論和方法，全面、系統(tǒng)的反映企業(yè)經(jīng)營活動，為信息使用者考核和評價企業(yè)經(jīng)營活動和績效提供了工具。通過會計信息只需要關(guān)注少量的核心指標(biāo)即可橫向、縱向評價不同行業(yè)、不同所有制背景的企業(yè)。會計在績效考核中的應(yīng)用能夠為河長制差異考核提供借鑒。

一、河長制考核的問題

河長制中考核問責(zé)是壓實責(zé)任的關(guān)鍵一招，要針對不同考核對象研究制定差異化考核辦法，量化考核指標(biāo)。但在各地實踐中，普遍存在考核以匯報檢查為主，側(cè)重工作過程，對成效考核不夠，難以實現(xiàn)中央要求的河長制實行差異化績效評價考核。

（一）考核內(nèi)容側(cè)重工作過程，成效考核不足。從全國各地公開的河長制考核制度來看，河長制考核指標(biāo)以河長制度建設(shè)和工作開展等工作過程指標(biāo)為主，較少考慮工作實效。2017年，貴州省河長制考核內(nèi)容共18個方面，以制度建設(shè)和工作落實為主;山東省從制度方案制訂、組織體系、考核機制、督導(dǎo)檢查和宣傳培訓(xùn)等6個方面進行考核。這些省份的考核內(nèi)容和指標(biāo)均以制度建設(shè)和落實為主。在河長制建立之初，以制度和能力建設(shè)為主進行考核未嘗不可，但我國河長制全面建立之后，眾多地區(qū)依然以工作過程為主進行考核。

2018年安徽省省級河長考核以河長制5項主要任務(wù)加上體系能力建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督共7個方面，共28個細分指標(biāo)，反映工作成效的量化指標(biāo)不足一半。2019年，湖南省河長制四項考核重點：河長履職、河長辦工作、重點任務(wù)完成情況、河湖治理成效，前三項均是過程性考核，而成效考核包括：斷面水質(zhì)達標(biāo)情況、開展樣板河湖建設(shè)、第三方評估，僅有水質(zhì)達標(biāo)率是可量化可比較的指標(biāo)。同年，江西省河長制考核中，在總考評得分中河長制工作和水環(huán)境質(zhì)量的分值比例是7∶3，考核內(nèi)容也是以河長制工作過程為主，水環(huán)境質(zhì)量等工作實效分值較低。而山西省的考核項目包括：制度落實情況、河長履職情況、目標(biāo)完成情況、日常工作配合度等四部分，目標(biāo)完成效果在評分比例中只占30%，另外70%則主要是工作過程指標(biāo)。綜上，從考核內(nèi)容和指標(biāo)上來看，各地河長制考核以工作過程為主，對工作成效考核不夠，而且考核指標(biāo)難以量化。

（二）考核方式側(cè)重匯報檢查，實效檢測不足。在考核方式上，當(dāng)前各地河長制考核主要以聽取匯報、實地查看、查看資料等方式進行。河南省的河長制考核方式包括實地查看、聽取匯報、查閱資料。山東省河長制建設(shè)驗收方式包括聽取匯報、查驗資料、質(zhì)詢。寧夏的河長制考核方式則有工作匯報、現(xiàn)場檢查、查閱臺帳資料、召開座談會等。山西省采取工作匯報、現(xiàn)場檢查、查閱臺賬資料、召開座談會等方式進行考核。河北省采取聽取匯報、查閱資料、現(xiàn)場檢查和走訪調(diào)查等方式進行了實地核驗。

工作匯報、現(xiàn)場檢查和資料查閱能夠反映工作痕跡和工作過程，但現(xiàn)場檢查能夠直接檢查工作效果之外，其他方式只能考核工作過程。而且工作匯報和資料查閱難免會出現(xiàn)以文件考核文件，出現(xiàn)人為偏差，使考核結(jié)果因人而異，影響河長制長效作用的發(fā)揮。綜上，當(dāng)前河長制考核與差異化、定量化考核的要求差距較大。

二、績效評價中會計的應(yīng)用

會計能夠提供反映一個單位財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的經(jīng)濟信息。企業(yè)經(jīng)營和財政支出績效評價均以會計信息和方法為主。財政支出績效評價中，常用方法成本——效益分析法、最低成本法等本身就是會計分析方法。而功效系數(shù)法、公眾評判法等則通過社會調(diào)查，作為輔助方法，彌補會計評價方法的不足。

當(dāng)前國內(nèi)外常用的企業(yè)績效評價方法：經(jīng)濟增加值、杜邦分析法、沃爾評分法、平衡記分卡等均以會計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。經(jīng)濟增加值指稅后凈營業(yè)利潤扣除投入的全部資本成本。杜邦分析法以凈資產(chǎn)收益率為核心，通過分析資產(chǎn)凈利率和權(quán)益乘數(shù)，評價企業(yè)經(jīng)營結(jié)果。沃爾評分法以流動比率、存貨周轉(zhuǎn)率等指標(biāo)與行業(yè)比較評價企業(yè)經(jīng)營行為。以上評價方法均依靠會計方法和信息，被視為會計方法。而平衡積分卡增加了客戶、學(xué)習(xí)等非財務(wù)指標(biāo)，但仍離不開財務(wù)指標(biāo)等會計內(nèi)容。

目前，數(shù)理統(tǒng)計方法也被用于企業(yè)經(jīng)營和財政支出績效評價，常見數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、主成本分析法、層次分析法、模糊數(shù)學(xué)法等都離不開會計數(shù)據(jù)。因此，當(dāng)前企業(yè)經(jīng)營和財政支出等績效評價均以會計信息為基礎(chǔ)，利用或結(jié)合會計方法進行評價。特別是企業(yè)績效評價以利潤率為核心，無論行業(yè)、地區(qū)和所有制背景的不同，企業(yè)績效均可以利潤率進行評價，其他指標(biāo)則是輔助指標(biāo)。

三、會計用于河長制考核的基礎(chǔ)

河長制的主要任務(wù)包括：水資源保護、岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)。水資源保護是河長制的中心任務(wù)和目的，岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)都是為水資源保護服務(wù)的。因此，對河長制考核實質(zhì)上是對主要任務(wù)的考核。岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等都依托水治理工程或者項目開展。水資源保護效果體現(xiàn)在水資源數(shù)量、質(zhì)量的變化上。當(dāng)前，水管會計制度和水資源核算為河長制考核提供了信息基礎(chǔ)。

（一）水管會計為治水項目考核提供了基礎(chǔ)。水利工程管理單位（簡稱：水管單位）作為生產(chǎn)性事業(yè)單位獨立經(jīng)濟核算，實行企業(yè)管理，水利部和財政部制定了水利工程管理單位會計制度等專門會計制度。水管單位是岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等治水工程的主要單位，其會計核算信息，特別是對相關(guān)工程和項目的會計信息，為治水工程績效評價提供了基礎(chǔ)，可以利用成本——效益分析法、最低成本法等方法對治水工程項目績效評價。

（二）水資源核算為水資源保護考核提供了基礎(chǔ)。2012年澳大利亞頒布了水核算準(zhǔn)則、2013年我國開始探索編制自然資源資產(chǎn)負債表。諸多學(xué)者提出建立我國水會計，利用會計理論，結(jié)合水資源實際情況進行水資源會計核算。其中，將滿足一定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可以被人類直接利用的水資源作為水資源資產(chǎn)，而將被污染的、無法被人類利用的水資源作為水資源負債，對水資源資產(chǎn)和水資源負債的增減變動情況進行反映。水資源會計核算為水資源保護效果評價提供了信息基礎(chǔ)。水資源資產(chǎn)負債率可以直接反映河流的水資源質(zhì)量水平。

四、基于會計的河長制考核

會計核算能夠提供治水工程和水資源的信息，為河長制量化考核提供基礎(chǔ)。利用會計分析中常用的比較分析、比率分析和因素分析等方法實現(xiàn)對河長制的差異化考核。

（一）工作過程的考核。河長制的核心目標(biāo)是保護水資源，岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)作為具體的工作舉措，能夠反映河長制的工作過程。各類治水工程的總投資、凈投資和治水工程總資產(chǎn)可以作為核心指標(biāo)。利用比率分析法分析單位水資源、單位流域面積的治水總投資、凈投資考核河長的實際工作過程;利用因素分析法分析各級政府財政投入在治水總投資和凈投資中的比例，反映各級河長的工作力度。

（二）工作成效的考核。河長制的工作成效在于水資源保護，通過水資源核算以流域水資源資產(chǎn)作為核心考核指標(biāo)。通過比率分析法分析單位流域面積內(nèi)水資源資產(chǎn)存量、單位水利工程資產(chǎn)的可用水資源資產(chǎn)增量、水資源資產(chǎn)負債率等考核河長制工作的成果。

這些指標(biāo)和方法定量的評價不同河流的水治理工作和成效，并通過比率分析將各類考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，排除了河流規(guī)模、流域大小等因素的影響。利用比較分析法通過縱向、橫向比較各類指標(biāo)的變動情況，能夠用相同指標(biāo)的不同標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)對所有河長的差異化考核。這些考核指標(biāo)和方法無需匯報檢查和各類佐證材料，只需要據(jù)實反映的核算信息，可以排除了人為因素的干擾，真正做到公平、公正。

綜上，會計提供的信息和方法是企業(yè)運營和財政支出績效考核的核心工具，同樣能夠用于河長制績效考核中，有效解決當(dāng)前河長制考核中重過程、輕實效，無法差異化、定量化的問題。

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