鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧實(shí)施路徑

鄭明杰　楊彩琳　劉毅潔　胡力文　李淵浪

[提要] 黨的十八大以來(lái)，黨中央把脫貧攻堅(jiān)工作納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù)，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的突出位置。在近幾年鄉(xiāng)村治理背景下，項(xiàng)目組成員深入江蘇省淮安市溪河鎮(zhèn)戴孟村進(jìn)行調(diào)研，并針對(duì)性地提出“二度秸稈”項(xiàng)目，實(shí)際落實(shí)基層工作，進(jìn)行農(nóng)村制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;精準(zhǔn)扶貧;空心村;“二度秸稈”

基金項(xiàng)目：南京審計(jì)大學(xué)2019年度大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201911287083T）

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年3月9日

一、鄉(xiāng)村治理概述

近幾年來(lái)，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡大背景下，鄉(xiāng)村治理與發(fā)展顯得格外重要。2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，黨的十九大也提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫(xiě)入黨章，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提升到全新的戰(zhàn)略高度。從定義上來(lái)看，鄉(xiāng)村治理是通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置和生產(chǎn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善。不斷提高廣大農(nóng)村居民的物質(zhì)生活水平和精神文明水平，改變“臟亂差”的農(nóng)村現(xiàn)狀，不斷加強(qiáng)基層治理。

中共中央2020年下發(fā)的一號(hào)文件中指出：“要加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，組織群眾發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定?！蔽募劢勾蜈A脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和補(bǔ)上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板兩大重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)“三農(nóng)”工作作出了全面部署。但是，在鄉(xiāng)村的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，每個(gè)村的發(fā)展程度都不盡相同。例如，天下第一村——華西村，位于江蘇省江陰市華士鎮(zhèn)，該村在2005年，全村就實(shí)現(xiàn)了銷售額超300億元的目標(biāo)，每戶村民的存款最低100萬(wàn)元。然而，江蘇省淮安市戴孟村，長(zhǎng)期以來(lái)由于地理位置偏僻，無(wú)傳統(tǒng)工業(yè)項(xiàng)目，村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，在2016年被列為省定經(jīng)濟(jì)薄弱村。同樣是江蘇省的兩個(gè)村落，一個(gè)早在2005年就達(dá)到小康水平，而另一個(gè)仍走在脫貧的道路上。

在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，我們最需要搞清楚的是“治理什么”。其實(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展落后的原因更多的是鄉(xiāng)村的“空心化”?！翱招幕笔侵皋r(nóng)村青壯年勞動(dòng)力紛紛外出打工，農(nóng)村人口下降。2020年春節(jié)新冠肺炎的爆發(fā)，讓屬于家鄉(xiāng)小鎮(zhèn)的熱鬧都消失了。家家戶戶閉門(mén)不出，這對(duì)鄉(xiāng)村的實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的打擊。對(duì)于那些囤著一大堆禮盒的商家，走親訪友的計(jì)劃取消了，大家不互相串門(mén)，禮盒賣(mài)給誰(shuí)？當(dāng)鄉(xiāng)村的店鋪開(kāi)始有序復(fù)工后，雖然已過(guò)年節(jié)，但因?yàn)榻^大部分在外務(wù)工的人員還未離開(kāi)，各個(gè)店鋪每天還是有較高的營(yíng)業(yè)額，同比之前的每一年的年節(jié)后的營(yíng)業(yè)額都有一定的增長(zhǎng)。因此，各個(gè)老板都不由地感嘆到：如果鄉(xiāng)村里有人的話，在家里做點(diǎn)生意也是可以掙點(diǎn)錢(qián)的。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限的一個(gè)主要原因就是留不住人，沒(méi)有了人，哪里來(lái)的消費(fèi)？當(dāng)主要的消費(fèi)人群變成了家里面七八十歲的老人和剛上小學(xué)的小孩，哪里來(lái)的消費(fèi)？哪里來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？

因此，想要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就一定要有能夠留住人的方法?？v觀這幾年，上海、廣東、浙江等地都出臺(tái)了人才落地的相關(guān)政策，經(jīng)濟(jì)大省都開(kāi)始愈加重視優(yōu)質(zhì)人才的培養(yǎng)與保留，而青壯年勞動(dòng)力于鄉(xiāng)村而言就是這樣的優(yōu)質(zhì)人才，是鄉(xiāng)村治理與發(fā)展不可缺少的元素。想要減少鄉(xiāng)村“空心化”建設(shè)，勢(shì)必要改變鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不僅僅是以農(nóng)業(yè)為主，開(kāi)發(fā)更多吸引青壯年勞動(dòng)力的項(xiàng)目。例如，在項(xiàng)目組這次調(diào)研的過(guò)程中，一個(gè)村落有了高速公路項(xiàng)目部的入駐，帶動(dòng)了五金、建筑、水電、寬帶等相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧這個(gè)概念與粗放扶貧相對(duì)，主要針對(duì)不同貧困地區(qū)和貧困人口具體情況，采用科學(xué)高效的方法對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精確識(shí)別、幫扶、管治的方式。簡(jiǎn)而言之，就是誰(shuí)貧困就幫助誰(shuí)。最早是在2013年11月，習(xí)近平在湖南考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。黨的十八大以來(lái)，黨中央把脫貧攻堅(jiān)工作納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)任務(wù)，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，把脫貧攻堅(jiān)擺到了治國(guó)理政的突出位置。黨中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)提出堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，突出問(wèn)題導(dǎo)向，優(yōu)化政策供給，著力激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，著力夯實(shí)貧困人口穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)，切實(shí)提高貧困人口獲得感。要注重精準(zhǔn)扶貧與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)，注重脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互銜接，注重外部幫扶與激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)貧困群眾穩(wěn)定脫貧、逐步致富。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上。要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。因而，鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合這一舉措就顯得尤為重要，在國(guó)家大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)要堅(jiān)持完善優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力，為脫貧攻堅(jiān)更進(jìn)一步。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為： 鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧的聯(lián)系主要是“我中有你，你中有我”的相嵌關(guān)系。鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧相輔相成，鄉(xiāng)村治理能加速精準(zhǔn)扶貧的深化發(fā)展，而精準(zhǔn)扶貧的實(shí)行也離不開(kāi)高效有力的鄉(xiāng)村治理舉措。精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合是一種新思路的發(fā)展，兩者在脫貧攻堅(jiān)上有著相同的目標(biāo)一致的步調(diào)，因而從某種意義上來(lái)說(shuō)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程與鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展相互促進(jìn)、相互影響、共同發(fā)展，針對(duì)不同地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀展開(kāi)，開(kāi)辟一條適合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村脫貧致富的新路，實(shí)事求是，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的個(gè)性化特別發(fā)展，共同帶動(dòng)貧困地區(qū)打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，從根源上解決鄉(xiāng)村貧困格局。

精準(zhǔn)扶貧是一種借助外力嵌入鄉(xiāng)村的舉措，以精準(zhǔn)二字深化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，滿足鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在需求，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系快速發(fā)展。與此同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧還給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了巨大的政治經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，有效改善了鄉(xiāng)村治理的大環(huán)境，提升了鄉(xiāng)村治理的有效資本，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響后，經(jīng)濟(jì)提升，鄉(xiāng)村治理也就不再是一個(gè)口號(hào)，可以運(yùn)用相應(yīng)資本進(jìn)行高效管制，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)政治多元格局的形成與發(fā)展。

三、以戴孟村為例：精準(zhǔn)扶貧背景下鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)

項(xiàng)目組于2019年6月11日前往江蘇省淮安市楚州區(qū)溪河鎮(zhèn)戴孟村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，就“二度秸稈”項(xiàng)目及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理與扶貧現(xiàn)狀進(jìn)行研究。

在全面脫貧建成小康社會(huì)的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村治理與全面脫貧出現(xiàn)了局部矛盾。自2017年脫貧攻堅(jiān)工作全面展開(kāi)后，各種鄉(xiāng)村新問(wèn)題、新矛盾陸續(xù)出現(xiàn)，社會(huì)治理難度不斷增大。以戴孟村的秸稈現(xiàn)狀為例，當(dāng)今推行的秸稈處理方式仍以合作社回收為主，一方面增加了農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品收入，另一方面避免了秸稈還田焚燒造成的環(huán)境污染，為鄉(xiāng)村治理提供了新思路。但是，就目前的現(xiàn)狀而言，由于秸稈作為季節(jié)性作物副產(chǎn)品，具有季節(jié)性產(chǎn)出的特點(diǎn)，使得秸稈的有效回收與利用過(guò)分依賴當(dāng)時(shí)的天氣情況、收集效率、處理速度等因素，如果沒(méi)有較好的處理措施，會(huì)使秸稈回收耗時(shí)耗力，但收益不高。加之秸稈收集裝備自給率低、對(duì)外依賴程度大、秸稈回收末端途徑少等原因，部分農(nóng)戶需要依靠政府的補(bǔ)貼，才能平衡秸稈離田回收的投。部分農(nóng)戶家中勞動(dòng)力少，有的地方甚至是“空心村”，導(dǎo)致秸稈收集周期長(zhǎng)，甚至產(chǎn)生了入不敷出的情況，鄉(xiāng)村治理體系較不完善，使得鄉(xiāng)土重建舉步維艱，極大地限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

當(dāng)今以結(jié)構(gòu)調(diào)整重塑鄉(xiāng)村治理主體，人才問(wèn)題仍是一個(gè)較大挑戰(zhàn)，如何解決鄉(xiāng)村“空心化”成為一個(gè)主要問(wèn)題。據(jù)實(shí)地調(diào)研考察，戴孟村的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員年齡均在50歲以上，且接受教育程度不高，文化素質(zhì)較低。對(duì)臨近的幾個(gè)村子的調(diào)研發(fā)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)層年齡超過(guò)50歲的比例高達(dá)80%，加之中央指示引起的由上到下的壓力堆積，鄉(xiāng)村干部過(guò)度壓力化。盡管自2013年習(xí)近平提出脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，如駐村工作制度、“承包式”政策等優(yōu)秀舉措發(fā)揮很大作用，但仍難以改變當(dāng)代農(nóng)村過(guò)分“空心化”的局面。就戴孟村而言，其以人力資源空心化為主，輔以土地資源拋荒化，公共資源閑置化的局面，無(wú)不對(duì)其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成很大沖擊。而更多青壯年人口大量流入城市，導(dǎo)致諸多“空巢家庭”、“空巢老人”的出現(xiàn)，以及被戲稱為“6199部隊(duì)”的大量增多，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺失主流力量，同時(shí)導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，阻礙了鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理融合不當(dāng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的紊亂，主要體現(xiàn)在駐村工作隊(duì)與村干部的關(guān)系上。從歷史變遷的維度來(lái)看，中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)時(shí)期的“縣政鄉(xiāng)治”、清末民初的經(jīng)紀(jì)體制、建國(guó)初期的人民公社體制和改革開(kāi)放以來(lái)的“鄉(xiāng)政村治”的結(jié)構(gòu)演變過(guò)程。以戴孟村為代表的中國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村中，在如今現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，駐村工作隊(duì)與當(dāng)?shù)卮甯刹咳菀壮霈F(xiàn)矛盾摩擦。村干部大多為當(dāng)?shù)赝辽灵L(zhǎng)，對(duì)村里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和各項(xiàng)事物都很熟悉，同時(shí)在村里有較高的話語(yǔ)權(quán)。但由于大部分村干部文化素質(zhì)低，認(rèn)知程度不高。而駐村工作隊(duì)大多為公職人員，接受過(guò)良好的教育，文化程度高，但對(duì)村內(nèi)事物不很熟悉。而當(dāng)兩者在村級(jí)事務(wù)的落實(shí)合作中，就極有可能因?yàn)槠浔尘罢J(rèn)知差異、文化程度不同而產(chǎn)生分歧。而為了避免這種情況，產(chǎn)生了分工合作，使得“駐村書(shū)記主外，村支書(shū)主內(nèi)”的情形。但其只是形式上的合作，并不利于鄉(xiāng)村內(nèi)部的結(jié)構(gòu)治理優(yōu)化，進(jìn)而導(dǎo)致惡性循環(huán)，對(duì)鄉(xiāng)村治理十分不利。

四、精準(zhǔn)扶貧下鄉(xiāng)村治理構(gòu)想

基于上述農(nóng)村存在的問(wèn)題，要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，完善鄉(xiāng)村治理，離不開(kāi)黨村干部的引領(lǐng)。我們應(yīng)該要實(shí)際落實(shí)基層工作，進(jìn)行農(nóng)村制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)改革。而最重要的是，應(yīng)該向內(nèi)輸入資源以刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。為此，我們構(gòu)想了“二度秸稈”項(xiàng)目。

（一）項(xiàng)目概述?！岸冉斩挕敝饕秒娮由虅?wù)平臺(tái)銷售秸稈制工藝品、生活用品。提升人們秸稈綜合利用的認(rèn)知，改變舊生產(chǎn)模式，對(duì)秸稈進(jìn)行二次深加工開(kāi)發(fā)。探索秸稈綜合利用新模式，形成作物秸稈的多層次循環(huán)利用。實(shí)現(xiàn)作物秸稈綜合利用向多級(jí)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，開(kāi)拓農(nóng)戶從秸稈資源中獲取經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑，從而有效地改善農(nóng)村環(huán)境，增加農(nóng)戶的收入。

本項(xiàng)目通過(guò)設(shè)立公司，從農(nóng)民手中回收秸稈，給予其報(bào)酬。所回收的秸稈運(yùn)輸至加工廠進(jìn)行加工，并從高校、代理商等銷售渠道進(jìn)行銷售。同時(shí)，為特殊需求者提供私人訂制服務(wù)。此外，部分秸稈尋找傳統(tǒng)的手工藝人進(jìn)行手工藝品的制作并銷售。在工藝品制作方向，公司提供設(shè)計(jì)圖紙，將傳統(tǒng)手工藝技術(shù)融入工藝品制作，增強(qiáng)工藝品的審美價(jià)值，同時(shí)助力傳統(tǒng)手工藝技術(shù)的傳承。（圖1）

（二）項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)

1、生態(tài)環(huán)境層面。該項(xiàng)目利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，將作物秸稈原料生產(chǎn)與供應(yīng)納入物流體系中，提高秸稈的利用率，可解決農(nóng)村秸稈仍有大部分采用焚燒處理的現(xiàn)狀，改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

2、經(jīng)濟(jì)層面。公司以向農(nóng)民收購(gòu)的秸稈作為原材料，為此將在戴孟村設(shè)立集中的收購(gòu)點(diǎn)，并雇傭當(dāng)?shù)氐拇迕褡鳛槭召?gòu)點(diǎn)的管理人員，這就為當(dāng)?shù)靥峁┝艘欢ǖ木蜆I(yè)崗位，增加農(nóng)民收入。當(dāng)公司的市場(chǎng)擴(kuò)大時(shí)，對(duì)秸稈的需求也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，那么戴孟村的經(jīng)濟(jì)將得到更大的發(fā)展。該項(xiàng)目的實(shí)施，一方面可以刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，做到精準(zhǔn)扶貧;另一方面將在一定程度上解決人口流動(dòng)帶來(lái)的“空心化”問(wèn)題。

3、精神文化層面。在產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面，秉持傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化相融合的原則，同時(shí)也與傳統(tǒng)的手工藝人合作。這樣一來(lái)，可以幫助傳統(tǒng)手工制品的傳承，更重要的是傳統(tǒng)文化的繼承。民族文化是中華民族屹立在世界民族之林的基石，該項(xiàng)目恰恰能做到弘揚(yáng)民族文化，充實(shí)戴孟村的文化生活。

該項(xiàng)目將秸稈回收、秸稈制品的產(chǎn)銷、直接與精準(zhǔn)扶貧緊密地結(jié)合在一起，形成與作物秸稈綜合利用技術(shù)相銜接、與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、與農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展相適宜、與農(nóng)業(yè)裝備相配套的技術(shù)體系，完善公司秸稈產(chǎn)品的供應(yīng)鏈體系。在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、人文等方面為鄉(xiāng)村治理提供路徑，提高鄉(xiāng)村治理水平。有理由相信，“二度秸稈”項(xiàng)目的落地定會(huì)帶來(lái)戴孟村其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)戴孟村的治理與發(fā)展。為2020年全面建成小康社會(huì)的收官之年交上一份滿意的答卷。

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