新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制與路徑選擇

鄭尚植 趙雪

〔摘要〕 ?親清新型政商關(guān)系一提出就深受學界關(guān)注。文章從政府和市場關(guān)系的視角闡釋政商關(guān)系，論述親清政商關(guān)系的本質(zhì)是有為政府與有效市場的統(tǒng)一，剖析親清新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制。通過對東北地區(qū)政商關(guān)系和高質(zhì)量發(fā)展進行現(xiàn)實考察，針對政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的制度困境，提出構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的轉(zhuǎn)變政府職能、搭建政商溝通平臺、完善法治建設(shè)等路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 ?制度建設(shè);高質(zhì)量發(fā)展;權(quán)力尋租;新型政商關(guān)系;東北振興

〔中圖分類號〕D262.6;F279.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1008-0694（2020）01-0082-09

〔作者〕 ??鄭尚植 副教授 東北財經(jīng)大學馬克思主義學院 大連 116025

趙 雪 碩士研究生 東北財經(jīng)大學馬克思主義學院 大連 116025

一、引言

〔摘要〕 ?親清新型政商關(guān)系一提出就深受學界關(guān)注。文章從政府和市場關(guān)系的視角闡釋政商關(guān)系，論述親清政商關(guān)系的本質(zhì)是有為政府與有效市場的統(tǒng)一，剖析親清新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制。通過對東北地區(qū)政商關(guān)系和高質(zhì)量發(fā)展進行現(xiàn)實考察，針對政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的制度困境，提出構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的轉(zhuǎn)變政府職能、搭建政商溝通平臺、完善法治建設(shè)等路徑?！碴P(guān)鍵詞〕 ?制度建設(shè);高質(zhì)量發(fā)展;權(quán)力尋租;新型政商關(guān)系;東北振興〔中圖分類號〕D262.6;F279.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1008-0694（2020）01-0082-09〔作者〕 ??鄭尚植 副教授 東北財經(jīng)大學馬克思主義學院 大連 116025趙 雪 碩士研究生 東北財經(jīng)大學馬克思主義學院 大連 116025〖FQ（4。36，X-W〗〖CD10〗〔基金項目〕〖HTK〗遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（高校思政專項）“習近平新時代中國特色社會主義思想‘三進工作的有效機制研究”（L18WSZ008）;遼寧省社會科學規(guī)劃基金委托項目“習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的理論解讀”（L19WTA035）。?一、引言黨的十八大以來，我國反腐力度持續(xù)增強并一直處于高壓態(tài)勢，反腐已成為常態(tài)。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)發(fā)布的信息顯示，2012～2017年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案154.5萬件，處分153.7萬人。眾多案件牽扯出政商勾結(jié)利益輸送等問題，反映出當前政商關(guān)系是一個嚴峻的現(xiàn)實命題，即將生產(chǎn)性活動的要素用于尋租性活動，固化政商利益關(guān)系。不健康的政商關(guān)系，對保障經(jīng)濟增長的制度環(huán)境有著極大的扭曲和破壞，使市場“變質(zhì)”，機制喪失，擾亂市場秩序;使官員失去“初心”，逐利行為頻發(fā)，道德品格淪喪。貪腐問題的爆發(fā)，危害經(jīng)濟增長，對實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展形成極大制約。因此，需要從根本上切實解決政商關(guān)系，使其不致于失去制約而影響經(jīng)濟發(fā)展甚至危害社會和諧穩(wěn)定?；趯h的十八大以來政商關(guān)系新變化的審時度勢，習近平總書記于2016年3月全國兩會期間，在看望參加全國政協(xié)十二屆四次會議的民建、工商聯(lián)委員時，第一次用“親”和“清”兩個字闡述了新型政商關(guān)系。他指出：“對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，‘親就是坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，幫助解決實際困難;‘清就是清白純潔，不搞權(quán)錢交易。對民營企業(yè)家來說，就是講真話說實情建諍言，遵紀守法辦企業(yè)、光明正大搞經(jīng)營?！绷暯娇倳浱岢龅摹坝H”“清”二字奠定了新時代政商關(guān)系新生態(tài)的主基調(diào)，必將指引政商良性互動，重構(gòu)健康的政商關(guān)系。2016～2019年，東北地區(qū)經(jīng)濟增長出現(xiàn)“斷崖式下滑”，很多專家學者對此進行了分析，甚至引發(fā)了爭議，但是多數(shù)認為，東北地區(qū)經(jīng)濟下滑的主要原因是營商環(huán)境惡化。因此，有必要對東北地區(qū)政商關(guān)系、高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀進行考察，通過構(gòu)建新型政商關(guān)系推動新一輪東北振興實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。目前，對新型政商關(guān)系的研究多以理論為主，主要沿著兩條主線：一是從權(quán)力與資本的視角分析政商關(guān)系的實質(zhì)及其異化的原因。張學娟（2017）將政商關(guān)系定位為權(quán)力與資本的關(guān)系，認為權(quán)力與資本兩者是市場經(jīng)濟體制的孿生物，兩者的不健康發(fā)展會生成“權(quán)力-資本”產(chǎn)業(yè)鏈，影響社會分配和公平正義。〔1〕靳浩輝（2017）深刻洞察權(quán)力與資本的關(guān)系，論述權(quán)力資本化和資本權(quán)力化的具體現(xiàn)象，分析資本、權(quán)力兩者異化的危害，將“親清論”看作是對資本權(quán)力的重構(gòu)?！?〕張國清（2016）從傳統(tǒng)馬克思主義的角度揭示權(quán)力和資本既得利益者面臨著雙重誘惑，使他們之間易于聯(lián)合以榨取更多的剩余價值?！?〕二是構(gòu)建新型政商關(guān)系的路徑選擇。王帥（2019）認為要完善國家法治建設(shè)，實現(xiàn)對市場資本的約束、對政府公權(quán)邊界的限定，構(gòu)建資本與權(quán)力的隔離機制?！?〕鄧凌（2018）認為要建設(shè)重商親商的法治和服務(wù)型政府，通過強化社會、組織、民主監(jiān)督體系，為政商關(guān)系的良性互動提供保障?！?〕何文靚（2017）闡釋了形成與親清關(guān)系相適應(yīng)的商業(yè)文化的重要性，認為要從宏觀和微觀層面共同營造社會主義市場經(jīng)濟下的現(xiàn)代商業(yè)文明?！?〕孫麗麗（2016）認為構(gòu)建新型政商關(guān)系是一項系統(tǒng)性工程，需要在全面深化改革的同時，從加快法治型政府建設(shè)、明確官商交往規(guī)則以及構(gòu)建新型政商文化等方面多管齊下?！?〕此外，還有學者從其他角度研究新型政商關(guān)系，例如：李永勝（2018）從治國理政的角度分析新型政商關(guān)系的意義，〔8〕胡鳳喬（2018）對新時代政商關(guān)系的內(nèi)涵進行不同層面的解讀，并結(jié)合實際簡要論述實現(xiàn)親清關(guān)系的具體方略和機制設(shè)計?！?〕孫德超（2019）基于“親”和“清”兩個核心要素進行組合，將政商關(guān)系劃分為四種類型，分析不同類型的特征和相互之間的動態(tài)轉(zhuǎn)化機理。〔10〕管考磊（2019）運用政商關(guān)系健康指數(shù)進行實證分析，研究結(jié)果表明親清新型政商關(guān)系能促進企業(yè)創(chuàng)新?！?1〕綜上所述，以上這些研究為我們理解親清新型政商關(guān)系拓寬了思路，但也還存在一些不足，缺乏宏觀視角下政商關(guān)系對經(jīng)濟發(fā)展的作用分析，尤其是對高質(zhì)量發(fā)展背景下新型政商關(guān)系促進我國現(xiàn)代化建設(shè)和區(qū)域發(fā)展的重要作用認識不足，對新型政商關(guān)系的討論在理論和實踐層面都有待拓展和深化。本文試圖從以下幾個方面提供一些新視角：一是從社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的角度，重新看待新型政商關(guān)系的本質(zhì);二是從理論上論述新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制;三是以東北地區(qū)為例，對該地區(qū)政商關(guān)系和高質(zhì)量發(fā)展狀況進行現(xiàn)實考察并提出選擇路徑。

二、新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制

1.新型政商關(guān)系的本質(zhì)是有為政府與有效市場的統(tǒng)一

1.新型政商關(guān)系的本質(zhì)是有為政府與有效市場的統(tǒng)一?政商關(guān)系是一種多層次的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，是一種將政治權(quán)力、行政資源與經(jīng)濟利益、市場行為聯(lián)系起來的社會關(guān)系，體現(xiàn)的既是一種政治關(guān)系，也是一種經(jīng)濟關(guān)系?！罢贝淼氖枪賳T、權(quán)力，“商”代表的是企業(yè)家、資本，政商關(guān)系即是官員與企業(yè)家的關(guān)系、權(quán)力與資本的關(guān)系，一種是兩類人群的交往，一種是兩種資源的運用。然而人作為生產(chǎn)力中最活躍的因素處于組織機構(gòu)中，各類要素資源的流動使用內(nèi)嵌于宏觀環(huán)境中，權(quán)力的背后是政府的公權(quán)，資本的背后則是市場的力量，政商關(guān)系的實質(zhì)是政府與市場的關(guān)系。政商關(guān)系是官員與企業(yè)家、權(quán)力與資本、政府與市場等諸多因素互相關(guān)聯(lián)交織的綜合產(chǎn)物。在中國特色社會主義新時代，建設(shè)成熟的社會主義市場經(jīng)濟尤其要注重政府與市場的關(guān)系?？v觀我國社會的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)改革開放的歷史既反映了中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，也體現(xiàn)著政商關(guān)系的變化發(fā)展。

自1992年鄧小平“南方談話”以來，市場的活力不斷得到釋放，市場發(fā)揮作用的空間持續(xù)擴大，資本作為一種“中性”要素參與配置，在各類經(jīng)濟活動中“政”與“商”的關(guān)系越來越緊密。但從現(xiàn)實發(fā)展來看，資本參與公平競爭的機制受阻，或者說市場這一有效配置資源的手段難以正常發(fā)揮，政府擁有絕對的權(quán)力，過多“嵌入”經(jīng)濟社會發(fā)展中。究其原因：其一，由于我國計劃經(jīng)濟體制所形成的制度依賴性，以政府為主導(dǎo)的治理模式被直接移入已發(fā)展變化了的經(jīng)濟環(huán)境中;其二，與市場機制相匹配的新規(guī)則制度還未建立或還未成熟，企業(yè)仍然按照舊有方式解決日益激烈競爭中遇到的問題。這就導(dǎo)致政商關(guān)系呈現(xiàn)“親而不清”的狀態(tài)，官員這一代表政府公權(quán)的群體利用轉(zhuǎn)型期內(nèi)體制上的漏洞謀取利益，侵蝕國有資產(chǎn);企業(yè)家在市場競爭中依然按照“找市長”而不“找市場”來解決經(jīng)營中遇到的問題。更有甚者，兩者勾結(jié)，企業(yè)找“市長”或利用資本尋求政治地位，而政府或其代理人（即官員）收受賄賂，形成利益輸送通道。這種行為將資源用于尋租以后破壞了生產(chǎn)性活動，造成整個社會的效率低下、市場無效、政府無為，帶來消極影響。

政商關(guān)系的不健康發(fā)展需要重新審視。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，黨的十八大以來，持續(xù)高壓的反腐已成為常態(tài)，在這種政治環(huán)境中，政府公職人員畏于嚴厲的懲罰和仕途終結(jié)的風險，往往過于謹慎，不敢積極主動地與企業(yè)家進行交往，甚至是職權(quán)之內(nèi)的事情也存在不為的現(xiàn)象，這種“清而不親”的狀態(tài)也把政府與市場割裂開來。權(quán)力與資本異化形成的“親而不清”和“清而不親”都不是正常的政商關(guān)系，“親而不清”“清而不親”分別與“市場失靈”和“政府無為”相對應(yīng)?！爸挥H不清”會強化政府的干預(yù)，造成權(quán)力異化，市場機制失靈，資源配置效率低下;“只清不親”狀態(tài)下政府怠政不為，無法為市場的正常運行提供制度保障。政、商之間的“不親近”和“不清白”都會造成扭曲畸形的狀態(tài)。只有“親”上加“清”，實現(xiàn)政商關(guān)系的良性互動，才有利于市場有效性的發(fā)揮和拓展政府有為的空間。因此，親清新型政商關(guān)系的本質(zhì)是有為政府與有效市場的統(tǒng)一。

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)中，需要政府與市場協(xié)同起來，形成一種相互聯(lián)動的體制機制，充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟的制度優(yōu)越性。新型政商關(guān)系厘清了政府與市場的關(guān)系，最大限度發(fā)揮好各自作用，“清”意味著要發(fā)揮市場有效優(yōu)化配置資源的作用，使經(jīng)濟更加有效率，“親”意味著政府要施展大有作為的空間，更好發(fā)揮穩(wěn)定宏觀環(huán)境、彌補“市場失靈”等作用?！扒濉?“親”使社會主義市場化改革更加深化的同時，政府在對市場機制準確把握的基礎(chǔ)上積極有為，實現(xiàn)有效市場與有為政府的統(tǒng)一，二者有機結(jié)合共同建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟。親清新型政商關(guān)系是對經(jīng)濟體制改革中關(guān)于政府與市場關(guān)系的重要指導(dǎo)思想，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的重要內(nèi)容。實現(xiàn)全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，離不開市場在資源配置中的決定性作用，也離不開政府積極有為構(gòu)建宏觀制度環(huán)境。有效的市場與有為的政府有機結(jié)合才是成熟的社會主義市場經(jīng)濟。

2.新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的運行規(guī)律要求政商之間展開合作，一方面，現(xiàn)代市場經(jīng)濟產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)、管理等變化迅速，這要求充分利用市場機制參與全球化競爭，以精準掌握發(fā)展趨勢應(yīng)對未來競爭;另一方面，資本日益集中集聚，全球性市場風險加大，在一些領(lǐng)域企業(yè)的投資具有不確定性，需要政府信用支持，或是在重大基建民生工程、穩(wěn)定社會治安、保護生態(tài)環(huán)境等方面，也需要政府積極作為以保證經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。我國在經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，需要有效市場和有為政府協(xié)同作用，重構(gòu)政商關(guān)系營造風清氣正的良好環(huán)境，推動經(jīng)濟增質(zhì)保量。

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，需求與供給發(fā)展不平衡不充分的矛盾日益突出?！笆濉币?guī)劃綱要要求把推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為改革主線，實質(zhì)就是解決供需不匹配的矛盾，提高供給質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的高質(zhì)量發(fā)展。新型政商關(guān)系的提出既是為了解決政治問題，更是為了解決經(jīng)濟問題。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看，“政”即政府提供制度供給，“商”即企業(yè)（市場）是產(chǎn)品、技術(shù)等供給方，親清新型政商關(guān)系通過重構(gòu)兩者關(guān)系使雙方各盡其職，企業(yè)自覺運用市場機制創(chuàng)新技術(shù)提高效率和質(zhì)量，政府破除營商領(lǐng)域的體制機制障礙為企業(yè)注入活力。一方面，優(yōu)化政商生態(tài)使政府在清廉的政治環(huán)境下積極謀發(fā)展，提高行政效率，提升服務(wù)水平，營造公平公正的市場氛圍，增強企業(yè)發(fā)展動力。另一方面，親清關(guān)系為企業(yè)發(fā)展掃清各種制度障礙，使企業(yè)一心一意搞生產(chǎn)，定下心來在創(chuàng)新技術(shù)水平、提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量與效率、實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級、提供滿足人民有效需求上多下功夫。親清關(guān)系下的“政”“商”雙向良性互動，有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，使供給側(cè)與需求側(cè)精準銜接協(xié)同并進，有利于經(jīng)濟發(fā)展動力向依靠技術(shù)創(chuàng)新、制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等新動能拉動轉(zhuǎn)變，推動效率、動力、質(zhì)量提升，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

三、東北地區(qū)新型政商關(guān)系與高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實考察

1.東北地區(qū)新型政商關(guān)系現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)對政商關(guān)系的考察起步相對較晚，對親清政商關(guān)系的具體度量指標較少，比較全面客觀分析親清政商關(guān)系的是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聶輝華教授等發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系排行榜》。該報告從“親”“清”兩個維度對200多個城市的政商關(guān)系進行評估和排名，從政府對企業(yè)的關(guān)心、政府為企業(yè)提供的各類服務(wù)、企業(yè)的稅費負擔考察“親”，從政府廉潔度和政府透明度考察“清”，并通過標準化處理賦予權(quán)重形成綜合政商關(guān)系健康指數(shù)，是我國第一份城市政商關(guān)系排行榜。政商關(guān)系排行榜從2018年開始發(fā)布，已連續(xù)發(fā)布兩年。2018年的中國城市政商關(guān)系排行榜與2017年相比，在保持指標體系一致性的基礎(chǔ)上將城市數(shù)量增加到292個，數(shù)據(jù)來源更加豐富權(quán)威，這為分析比較東北地區(qū)現(xiàn)實政商關(guān)系發(fā)展狀況提供了合理的依據(jù)。資料來源于《中國城市政商關(guān)系排行榜（2017）》和《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》?？傮w來看，東北地區(qū)在親近指數(shù)、清白指數(shù)和政商關(guān)系健康指數(shù)排名中均墊底，且省內(nèi)各城市間差距明顯，政商關(guān)系的不健康發(fā)展較為明顯。

（1）總體政商關(guān)系現(xiàn)狀。按區(qū)域看，2018年東北地區(qū)政商關(guān)系健康指數(shù)為19.6，在所有區(qū)域中排名最后，與華東地區(qū)的37.2相差近18個指數(shù)點，總體水平差距明顯（詳見表1）。從城市排名看，東北三省無一城市進入前20位，有5個城市進入到前100名內(nèi)，排名最靠前的是第21位的長春和第23位的大連，沈陽、哈爾濱、葫蘆島分別位于第39位、60位、63位。雖然較2017年的排名有明顯上升，但東北地區(qū)省會城市和沿海開放城市的政商關(guān)系健康指數(shù)與華東、華南地區(qū)城市相比差距仍然較大。按城市類別劃分看，在重點城市的政商關(guān)系健康指數(shù)排名中，僅有沈陽躋身前20位，排在第18位，而在普通城市排名中東北地區(qū)城市無一進入前20位。數(shù)據(jù)來源于《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》。

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)中，需要政府與市場協(xié)同起來，形成一種相互聯(lián)動的體制機制，充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟的制度優(yōu)越性。新型政商關(guān)系厘清了政府與市場的關(guān)系，最大限度發(fā)揮好各自作用，“清”意味著要發(fā)揮市場有效優(yōu)化配置資源的作用，使經(jīng)濟更加有效率，“親”意味著政府要施展大有作為的空間，更好發(fā)揮穩(wěn)定宏觀環(huán)境、彌補“市場失靈”等作用?！扒濉?“親”使社會主義市場化改革更加深化的同時，政府在對市場機制準確把握的基礎(chǔ)上積極有為，實現(xiàn)有效市場與有為政府的統(tǒng)一，二者有機結(jié)合共同建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟。親清新型政商關(guān)系是對經(jīng)濟體制改革中關(guān)于政府與市場關(guān)系的重要指導(dǎo)思想，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的重要內(nèi)容。實現(xiàn)全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，離不開市場在資源配置中的決定性作用，也離不開政府積極有為構(gòu)建宏觀制度環(huán)境。有效的市場與有為的政府有機結(jié)合才是成熟的社會主義市場經(jīng)濟。2.新型政商關(guān)系推動高質(zhì)量發(fā)展的作用機制現(xiàn)代市場經(jīng)濟的運行規(guī)律要求政商之間展開合作，一方面，現(xiàn)代市場經(jīng)濟產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)、管理等變化迅速，這要求充分利用市場機制參與全球化競爭，以精準掌握發(fā)展趨勢應(yīng)對未來競爭;另一方面，資本日益集中集聚，全球性市場風險加大，在一些領(lǐng)域企業(yè)的投資具有不確定性，需要政府信用支持，或是在重大基建民生工程、穩(wěn)定社會治安、保護生態(tài)環(huán)境等方面，也需要政府積極作為以保證經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。我國在經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，需要有效市場和有為政府協(xié)同作用，重構(gòu)政商關(guān)系營造風清氣正的良好環(huán)境，推動經(jīng)濟增質(zhì)保量。我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，需求與供給發(fā)展不平衡不充分的矛盾日益突出。“十三五”規(guī)劃綱要要求把推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為改革主線，實質(zhì)就是解決供需不匹配的矛盾，提高供給質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的高質(zhì)量發(fā)展。新型政商關(guān)系的提出既是為了解決政治問題，更是為了解決經(jīng)濟問題。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看，“政”即政府提供制度供給，“商”即企業(yè)（市場）是產(chǎn)品、技術(shù)等供給方，親清新型政商關(guān)系通過重構(gòu)兩者關(guān)系使雙方各盡其職，企業(yè)自覺運用市場機制創(chuàng)新技術(shù)提高效率和質(zhì)量，政府破除營商領(lǐng)域的體制機制障礙為企業(yè)注入活力。一方面，優(yōu)化政商生態(tài)使政府在清廉的政治環(huán)境下積極謀發(fā)展，提高行政效率，提升服務(wù)水平，營造公平公正的市場氛圍，增強企業(yè)發(fā)展動力。另一方面，親清關(guān)系為企業(yè)發(fā)展掃清各種制度障礙，使企業(yè)一心一意搞生產(chǎn)，定下心來在創(chuàng)新技術(shù)水平、提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量與效率、實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級、提供滿足人民有效需求上多下功夫。親清關(guān)系下的“政”“商”雙向良性互動，有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，使供給側(cè)與需求側(cè)精準銜接協(xié)同并進，有利于經(jīng)濟發(fā)展動力向依靠技術(shù)創(chuàng)新、制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等新動能拉動轉(zhuǎn)變，推動效率、動力、質(zhì)量提升，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。三、東北地區(qū)新型政商關(guān)系與高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實考察1.東北地區(qū)新型政商關(guān)系現(xiàn)狀目前，國內(nèi)對政商關(guān)系的考察起步相對較晚，對親清政商關(guān)系的具體度量指標較少，比較全面客觀分析親清政商關(guān)系的是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聶輝華教授等發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系排行榜》。該報告從“親”“清”兩個維度對200多個城市的政商關(guān)系進行評估和排名，從政府對企業(yè)的關(guān)心、政府為企業(yè)提供的各類服務(wù)、企業(yè)的稅費負擔考察“親”，從政府廉潔度和政府透明度考察“清”，并通過標準化處理賦予權(quán)重形成綜合政商關(guān)系健康指數(shù)，是我國第一份城市政商關(guān)系排行榜。政商關(guān)系排行榜從2018年開始發(fā)布，已連續(xù)發(fā)布兩年。2018年的中國城市政商關(guān)系排行榜與2017年相比，在保持指標體系一致性的基礎(chǔ)上將城市數(shù)量增加到292個，數(shù)據(jù)來源更加豐富權(quán)威，這為分析比較東北地區(qū)現(xiàn)實政商關(guān)系發(fā)展狀況提供了合理的依據(jù)。資料來源于《中國城市政商關(guān)系排行榜（2017）》和《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》?？傮w來看，東北地區(qū)在親近指數(shù)、清白指數(shù)和政商關(guān)系健康指數(shù)排名中均墊底，且省內(nèi)各城市間差距明顯，政商關(guān)系的不健康發(fā)展較為明顯。（1）總體政商關(guān)系現(xiàn)狀。按區(qū)域看，2018年東北地區(qū)政商關(guān)系健康指數(shù)為19.6，在所有區(qū)域中排名最后，與華東地區(qū)的37.2相差近18個指數(shù)點，總體水平差距明顯（詳見表1）。從城市排名看，東北三省無一城市進入前20位，有5個城市進入到前100名內(nèi)，排名最靠前的是第21位的長春和第23位的大連，沈陽、哈爾濱、葫蘆島分別位于第39位、60位、63位。雖然較2017年的排名有明顯上升，但東北地區(qū)省會城市和沿海開放城市的政商關(guān)系健康指數(shù)與華東、華南地區(qū)城市相比差距仍然較大。按城市類別劃分看，在重點城市的政商關(guān)系健康指數(shù)排名中，僅有沈陽躋身前20位，排在第18位，而在普通城市排名中東北地區(qū)城市無一進入前20位。數(shù)據(jù)來源于《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》。（2）政商關(guān)系中“親近”狀況。從區(qū)域看，2018年華東地區(qū)的親近指數(shù)最高，為25.3;其次為華南和華中，分別為24.5和18.1;而東北地區(qū)得分最低，僅為15.9，相較2017年的27.17下降11.27個指數(shù)點。從省級行政單位看，遼寧省親近指數(shù)處于中等水平，吉林省和黑龍江省分別排在第26位和第30位，位于省級排名的末端，尤其是黑龍江省由2017年的倒數(shù)第7位下滑至倒數(shù)第2位，“親近”程度持續(xù)惡化。從省內(nèi)差異看，東北三省內(nèi)部差異都較明顯，吉林差異最大，其次是黑龍江和遼寧。

（3）政商關(guān)系中“清白”狀況。從區(qū)域看，2018年華東和華南地區(qū)最高，分別為64.0和56.6。與2017年相比，西南、西北地區(qū)由于“政府廉潔度”表現(xiàn)突出，清白指數(shù)明顯上升，東北地區(qū)名次明顯下滑，排名最后，與華東地區(qū)相差30個指數(shù)點，差距較大（詳見圖1）。按省份來看，東北三省排名均不理想，遼寧、吉林清白指數(shù)分別位列倒數(shù)第8位和第10位，黑龍江省排在倒數(shù)第2位。從省內(nèi)差距看，東北三省內(nèi)部各城市間差異大，遼寧、吉林標準差相對較高。數(shù)據(jù)來源于《中國城市政商關(guān)系排行榜（2018）》。

2.東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實考察

（1）傳統(tǒng)動能優(yōu)勢下降。東北地區(qū)工業(yè)多以資源依賴型產(chǎn)業(yè)為主，尤其以重工業(yè)為主。近年來，由于需求銳減使得鋼鐵、煤炭等行業(yè)大量減產(chǎn)，在去產(chǎn)能等政策因素疊加下，這些行業(yè)陷入虧損的困境，使得依賴重工業(yè)發(fā)展的東北地區(qū)經(jīng)濟下行壓力加劇。整體來看，自2003年實施東北振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)整體經(jīng)濟活力有所增強，經(jīng)濟增速提高。我國進入新常態(tài)以來，在多種內(nèi)外部影響因素的綜合作用下，東北地區(qū)GDP增速顯著放緩，絕對數(shù)量呈下降態(tài)勢，占全國GDP比重急劇下滑（詳見圖2）。東北地區(qū)經(jīng)濟增長模式亟需從依靠資源的高耗能模式向依靠全要素生產(chǎn)率提高、技術(shù)創(chuàng)新、制度變革等新動能轉(zhuǎn)變。

（2）促進高質(zhì)量發(fā)展的體制機制滯后。主要表現(xiàn)如下：第一，東北地區(qū)經(jīng)濟運行仍然由政府主導(dǎo)，市場難以有效發(fā)揮資源配置的作用，民營企業(yè)發(fā)展受阻。民營企業(yè)獲得財政等政策支持困難，發(fā)展中的隱形壁壘較多，這不利于東北地區(qū)經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展。第二，國有經(jīng)濟比重大，工業(yè)企業(yè)以大型國有企業(yè)為主。2018年，黑龍江、吉林和遼寧的國有控股工業(yè)企業(yè)總資產(chǎn)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總資產(chǎn)的比重分別為60%、54%和48%，顯著高于全國平均水平。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局分省年度數(shù)據(jù)。第三，東北地區(qū)未形成暢通良好的產(chǎn)學研轉(zhuǎn)換機制，人才流失嚴重。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2017年，黑龍江和遼寧的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn) “三二一”特征，吉林呈現(xiàn)“二三一”特征，第二產(chǎn)業(yè)比重仍居第一位。2017年東北三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：黑龍江為18.9∶27.2∶53.9;吉林為9.3∶45.9∶44.8;遼寧為9.1∶39.2∶51.6，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒（2018）》。一方面，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)能過剩問題嚴重，利潤下降明顯。2013年以來，黑龍江、吉林和遼寧的產(chǎn)能利用率分別為70.0%、 72.0%和 69.2%，遠低于全國平均水平?！?2〕另一方面，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平仍然不足，雖然近年來東北地區(qū)服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重逐年上升，但仍然低于全國平均水平。

四、新型政商關(guān)系助推東北經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度困境與路徑選擇

1.制度困境

東北被譽為“共和國長子”，改革開放之前，一直都是我國戰(zhàn)略上最重要的地區(qū)。從解放戰(zhàn)爭開始，東北的糧食和工業(yè)產(chǎn)品，就源源不斷地通過鐵路向全國各地運輸。新中國成立以后，我國工業(yè)體系的建立、國防實力的增強，靠的也是東北源源不斷的產(chǎn)能。改革開放以后，東北的發(fā)展動力變?nèi)?，主要表現(xiàn)在：在國有企業(yè)進行主要生產(chǎn)、各類資源進行集中生產(chǎn)配給的計劃經(jīng)濟下，東北的計劃體制更加明顯，形成政府“包攬一切”的管理模式。這種模式下政府官員掌握著絕對的權(quán)力，百姓有問題“找市長”，形成一種思維定勢。計劃經(jīng)濟體制、政商之間的非正式制度、國有經(jīng)濟比重大等相互交織，相互作用，形成制度困境，嚴重阻礙了東北地區(qū)市場經(jīng)濟的發(fā)展。在這種制度環(huán)境下，政商之間趨向于非正常交往，營商環(huán)境差，企業(yè)無法取得政府優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，生產(chǎn)經(jīng)營無以為繼。政府缺乏服務(wù)意識，只看重短期績效，只引資不注重長期合作和發(fā)展。企業(yè)由于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境缺失，投資數(shù)量和效益下降，進一步惡化了政商環(huán)境。正是這種長期以來的機制，使東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境陷入了一種惡性循環(huán)，難以促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.路徑選擇

要將政商之間的親清關(guān)系落到實處，就要厘清政府與市場、政府與企業(yè)、官員與企業(yè)家的關(guān)系，處理好政府與市場的關(guān)系。發(fā)揮市場天然優(yōu)勢優(yōu)化資源配置，在此基礎(chǔ)上建立積極有為的政府，構(gòu)建“親”上加“清”的政商關(guān)系。

一是轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建有為政府。政府要轉(zhuǎn)變以管理為主的思想觀念，提高服務(wù)水平，培育民營企業(yè)發(fā)展的土壤，留住人才，吸引投資。明確政府的角色和邊界，進一步推進市場制度建設(shè)，引導(dǎo)支持非公有制企業(yè)的發(fā)展，激發(fā)經(jīng)濟活力。尊重資本作用的發(fā)揮，與企業(yè)多溝通常交流，及時掌握企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，積極作為。強化官員隊伍的素質(zhì)提升，堅持反腐常態(tài)化，營造風清氣正的環(huán)境。

二是培育企業(yè)家精神，搭建政商溝通平臺。東北地區(qū)發(fā)展關(guān)鍵要技術(shù)創(chuàng)新，形成集約化生產(chǎn)的模式，節(jié)約資源，提升效率。升級優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮地域優(yōu)勢，深化市場化改革，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。搭建政商溝通平臺，大力培育企業(yè)家精神。一方面，政府要建立制度性溝通機制，傾聽企業(yè)家的心聲，引導(dǎo)企業(yè)加快發(fā)展;另一方面，要充分發(fā)揮社會組織、商會協(xié)會的作用，提高溝通效率，使交往關(guān)系更加正式。改善政商關(guān)系，使政府與企業(yè)不再是垂直的權(quán)力結(jié)構(gòu)，讓企業(yè)成為平等的主體與政府交流溝通。

三是完善法治建設(shè)，形成監(jiān)督體系。法治不僅對市場資本形成約束，更將政府權(quán)力關(guān)進制度的牢籠。完善的法治建設(shè)有利于維護市場秩序、提高市場效率，有利于將政府的權(quán)力邊界限制在合理的范圍內(nèi)，以滿足高質(zhì)量下社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。親清需要監(jiān)督體系作為保障，要構(gòu)建司法、媒體、網(wǎng)絡(luò)、公民等為一體的監(jiān)督體系，既對政府進行監(jiān)督，也對市場進行監(jiān)督，真正建立起政商的親清關(guān)系。

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The Mechanism and Path Choice of the New Relationship?between Government and Business Promoting High-quality Development

——Taking Northeast China as an Example

Zheng Shangzhi Zhao Xue

Abstract：The new type of government-business relationship that is cordial and clean attracted much attention from academia as soon as it was put forward.The article expounds government-business relationship from the perspective of relationship between government and market，discusses that the essence of cordial-cleargovernment-business relationship is the unity of activist government and effective market，and analyzes the mechanism of action of the new type of government-business relationship that is cordial and clean promoting high-quality development.Based on a realistic inspection of government-business relationship and high-quality development in Northeast China，and aiming at the institutional dilemma of?government-business relationship promoting high-quality development，it proposes some paths to build the new type of government-business relationship that is cordial and clean，such as transform government functions，build the communication platform between government and business，improve the rule of law，and so on.

Key words：system construction;high-quality development;power rent-seeking;new type of government-business relationship;revitalization of Northeast China