行政法中的合法預(yù)期保護(hù)原則分析

關(guān)鍵詞 行政管理 合法預(yù)期 保護(hù)

作者簡介：沈鴻偉，江西師范大學(xué)政法學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.241

一、合法預(yù)期保護(hù)的基礎(chǔ)

（一）合法預(yù)期保護(hù)的產(chǎn)生

德國是較早提出合法預(yù)期發(fā)展原則的國家，這一原則源自于德國的憲法。在對行政機關(guān)決定的撤銷和行政變更的限制時，便可從憲法出發(fā)來對個人的合法預(yù)期進(jìn)行考慮。從法律本身而言，其在制定中需以穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的，而實施中卻往往存在著一定的滯后性，這對于一個法治國家而言是一個必須面對的問題[1]。在這種情境下法治又要求法律可以在一定程度上因時而變，以靈活立法的形式維護(hù)法律的穩(wěn)定性。不少學(xué)者針對這一靈活性提出了自己的觀點，認(rèn)為這種靈活性需加以必要的限制。于是，在信賴保護(hù)的支持下公民可將因行政制度變革而帶來的損失降到最小或得到應(yīng)有的補償。合法預(yù)期的原則已被多數(shù)國家所引入，并隨之建立了一些保障的原則。

（二）合法預(yù)期保護(hù)的構(gòu)成要件

合法預(yù)期從法學(xué)領(lǐng)域而言，是指行政管理的相對人對于未來所獲得利益的一種期望。法學(xué)上的預(yù)期需以基礎(chǔ)的行為為秩序，在努力確定他們的預(yù)期得到實現(xiàn)為前提。若行政相對人想獲得合法的預(yù)期保護(hù)必須具備以下三個方面的構(gòu)成要件。即必須是由有權(quán)作出意識表示的行政機關(guān)所引發(fā);行政相對人的預(yù)期內(nèi)容必須合法;行政相對人的合法預(yù)期利益和心理利益受到侵害。

首先，就由有權(quán)作出意識表示的行政機關(guān)所引發(fā)而言，這種情境中所產(chǎn)生的行為應(yīng)當(dāng)具有終局性或是已經(jīng)成立的。在實際發(fā)生時，行政機關(guān)所公布的政策或行政的決定、合同。這些行政行為中不包括尚為正式發(fā)布或正式作出的政策和決定。同時對于行政行為有權(quán)作出解釋可視為法律當(dāng)中對行政行為作出過明文的規(guī)定或行政人員在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)而作出的行政行為[2]。

其次，就行政行為相對人的預(yù)期必須合理而言，是指在行政機關(guān)發(fā)布政策或決定后，相對行為人處于對國家行政機關(guān)的信任而對未來的行為作出的計劃和部署。同時，也在合法、合理的范圍內(nèi)就獲得或繼續(xù)獲得的預(yù)期而產(chǎn)生的一種預(yù)計。

再次，就行政行為相對人的預(yù)期利益、信賴?yán)媸軗p的情況。在實際的生產(chǎn)生活中，行政行為的相對人根據(jù)行政機關(guān)以往的政策或決定進(jìn)行依法生產(chǎn)、經(jīng)營或其它的經(jīng)營活動。而這一過程中，若期望實效，則會導(dǎo)致其預(yù)期收益上獲得損失，從而對行政行為相對人的利益造成侵害。

二、合法預(yù)期保護(hù)的重要性

隨著經(jīng)濟社會變革的加速及市場環(huán)境、法律監(jiān)管等多方面的影響，行政機關(guān)頒布政策或行成決議之后往因多方因素的影響而由新的行政行為來代替先前所實施的形成行為。有時也會因行政行為本身的合法性遭到質(zhì)疑而被迫地終止或撤銷。而行政行為的影響力仍然是在社會生產(chǎn)生活中所存在的，其可能已對行政行為的相對人產(chǎn)生了一定的侵害。因此，在對行政行為予以變更、終止或撤銷的過程中，在對行政行為本身的合法性予以考慮的同時，也應(yīng)對行為本身對行政行為相對人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。德國的判例在一定程度上給予了法律行為上的借鑒。國家立法和法治的初衷是以法律的穩(wěn)定性來鞏固社會的穩(wěn)定性。

從這一層面而言，法律基礎(chǔ)必須以個人可以信賴的基礎(chǔ)為前提。法律的內(nèi)容、構(gòu)成要件、規(guī)范的權(quán)利義務(wù)應(yīng)是以穩(wěn)定性為綱領(lǐng)。這也從另一個層面要求，發(fā)揮的變更、終止或廢除不能夠太過隨意。隨意地改變或任意的廢除都會將在較大程度上對法律基礎(chǔ)造成極大的沖擊。而基于這一層面出發(fā)，公民行為本身是建立在對法律穩(wěn)定性的認(rèn)知及信賴基礎(chǔ)之上，法律的穩(wěn)定性也需要能夠為公民免受政府行為的變化而形成的影響而進(jìn)行保護(hù)。這也成為了行政機關(guān)不能夠隨意廢除或撤銷行政政策或決議的法理依據(jù)。

其次，就個人自治的維度而言，法律作為社會所共同遵守和維護(hù)的規(guī)范，除了其自身的強制力之外，對于法律的穩(wěn)定性更多的是依靠公民的普遍認(rèn)同和法律信仰所完成，公民在這一層面所達(dá)成的自治將成為社會自治的前提。如在實際的生產(chǎn)生活中，一方當(dāng)事人根據(jù)對方的權(quán)利或意識所作出了一定的行為，而這些行為本身符合法律的觀點和判斷，這就達(dá)成了當(dāng)事人和信賴人之間的法律關(guān)系[3]。這種法律關(guān)系的確定即是對于信賴人行為的肯定，同時也在一定程度上對信賴人的行為進(jìn)行約束。若在這一過程中，信賴人進(jìn)行撤銷，這必然導(dǎo)致其違背了先前的承諾。因此，對合法預(yù)期的保護(hù)也是對個人自由權(quán)的極大尊重。

三、合法預(yù)期的程序保護(hù)

（一）程序保護(hù)情境中基于程序產(chǎn)生的合法預(yù)期的程序保護(hù)

從邏輯層面而言，當(dāng)行政的相對人合理的預(yù)期被認(rèn)定為合法時，其行為也就需要法律去保護(hù)，對合法預(yù)期的程序保護(hù)建立在行政機關(guān)行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)之上。對其程序的保護(hù)可對以下情況進(jìn)行展開。

第一，在行政機關(guān)在改變其明確界定的規(guī)范性文件時必須遵循這一程序。行政行為的相對人有權(quán)希望行政機關(guān)在改變規(guī)范性文件時遵循自身的修改程序。而這一修改過程中，若行政機關(guān)并未按照自身的修改程序進(jìn)行修改則會導(dǎo)致其相對人的程序合法預(yù)期被破滅。

其次，行政機關(guān)提供額外的程序的好處給相對人，那么相對人就擁有了對這一額外的程序的好處的預(yù)期利益。若在這一過程中，行政機關(guān)根據(jù)需要對規(guī)范性文件進(jìn)行修改時，需提供超過相對人要更改相關(guān)程序合法預(yù)期收益的證據(jù)。如當(dāng)前，部分行政機關(guān)對于公眾利益的處置過程中，很多公眾利益無形當(dāng)中增加了行政機關(guān)管理成本上的提升。行政機關(guān)對于這些麻煩的義務(wù)，不可作為其改變行政規(guī)范性文件的充分理由[4]。

第二，形成規(guī)范性文件當(dāng)中并未對程序予以保護(hù)，而是由于行政部分負(fù)責(zé)人對外公開，明確過對于規(guī)范性文獻(xiàn)的變更需要按照一定的程序進(jìn)行。若行政機關(guān)變更規(guī)范性文件時，行政行為的相對人有權(quán)期望這變更過程采用所公開承諾過的方案。我國的發(fā)展進(jìn)程雖在極速推進(jìn)，但整體而言法治上的成熟還有很長的一段路要走。在很多場合，我國在行政部分的負(fù)責(zé)人公開表示會采用一定的程序來變更行政規(guī)范，這樣的實例并不在少數(shù)。如，某主管官員在相關(guān)行業(yè)協(xié)會的會議上表示會在制定行業(yè)規(guī)范的過程中，以公正、公平的原則保護(hù)行業(yè)發(fā)展的利益遵循一定的程序來進(jìn)行，但在后來制定的過程中確未對這一情形進(jìn)行遵循。在這一情況下，相對人會出于對于主管部門領(lǐng)導(dǎo)的信任而產(chǎn)生對行政機關(guān)將按照程序的合法預(yù)期。從這一層面上出發(fā)若行政部門自由地改變其行為，那么對于擁有合法預(yù)期的相對人而言，是顯失公平的。

（二）程序保護(hù)情境中基于實體產(chǎn)生的合法預(yù)期的程序保護(hù)

在行政規(guī)范性文件調(diào)整的過程中，若調(diào)整的內(nèi)容當(dāng)中含有一定的實體結(jié)果，那么行政的相對人也有望實現(xiàn)自身的實體利益。但文件發(fā)生變更而影響到相對人的實體利益時，程序保護(hù)情境中基于實體產(chǎn)生的合法預(yù)期的程序保護(hù)將予以展開[5]。

第一， 行政相對人有望獲得一個實體好處。相對人有望獲得一個實體好處是建立在相對于前一個信任的行政機關(guān)的基礎(chǔ)上。由于之前的行政規(guī)范性文件的調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)期利益受到一定的沖擊。這一情況主要包括原有的規(guī)范性文件已經(jīng)調(diào)整而行政機關(guān)修改為一個新的規(guī)范性文件，或以前的行政管理在此方面形成了管理的慣例，而新文件規(guī)范出臺后給相對人所產(chǎn)生的影響。在這一情景下，行政行為的相對人有權(quán)利要求行政機關(guān)按照先前的規(guī)范性文件來進(jìn)行進(jìn)而維護(hù)自己對某種實體利益的期望。還有一種情景時，新文件規(guī)范發(fā)布后原文件不僅具有法律的效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致相對人產(chǎn)生與上述相同的實體利益預(yù)期。

第二， 行為人有權(quán)利期待一個實體利益。行政機關(guān)作出過特定的意思表示相對行為人有權(quán)預(yù)期規(guī)范性文件在他們的案例上適用?；蛘吣硞€行政規(guī)范性文件以來已在某特定情境下使用，而隨后發(fā)生在適用性上的微調(diào)，這就會在一定程度上導(dǎo)致行政相對人無法獲得一個合理的預(yù)期。這一情境主要有如下情境。

首先，當(dāng)行政部門發(fā)布規(guī)范性的文件之后，相對行為為會根據(jù)這一文件作出一定的行為。而當(dāng)行政行為改變不能滿足相對人的合法預(yù)期時，應(yīng)遵循一定的程序來保證行政機關(guān)政策的前后一致性。

其次，當(dāng)行政機關(guān)所頒布的規(guī)范性文件已開始在某一情境下實施，而后因種種原因?qū)е聫U止或變更給相對人造成了不可逆的預(yù)期利益的影響。

再次，就某一規(guī)范性文件的某一適用條款出發(fā)而行政相對人的案件并未出現(xiàn)在規(guī)范性文件之中，從而對相對人的合法預(yù)期帶來了不可逆的影響[6]。

四、結(jié)語

行政法上的合法預(yù)期是指行政相對人基于對于行政法律的信任而產(chǎn)生的對于法律保護(hù)資格上的期望。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國已開始逐步地步入到行政實質(zhì)主義的法治時期，對行政自由裁量權(quán)的限制已成為行政改革中的一種必然。合法預(yù)期所體現(xiàn)的是對行政機關(guān)在自由裁量權(quán)上的更為嚴(yán)格的限制。在對這一預(yù)期保護(hù)原則的探索中一方面要借鑒德、法在合法預(yù)期管理上的立法和保護(hù)經(jīng)驗，另一方面要基于我國的發(fā)展國情，對合法預(yù)期進(jìn)行精益的分析并建立起有效的保護(hù)制度。從一定角度上而言，行政執(zhí)法中的合法預(yù)期將成為我國在這一進(jìn)程中的催化劑，在其作用下行政部門的發(fā)展建設(shè)將更為完善，這對國家的法治建設(shè)將具有中重要的價值。

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