英國(guó)油氣經(jīng)濟(jì)采收率最大化戰(zhàn)略及其啟示

宦吉娥，張睿

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

“十一五”以來(lái)，我國(guó)單位GDP能耗整體呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，2005—2018年累計(jì)降低了41.5%?！笆糯蟆眻?bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持節(jié)約資源的基本國(guó)策。《中國(guó)能源狀況與政策(2008)》白皮書(shū)專(zhuān)章規(guī)定全面推進(jìn)能源節(jié)約，在能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014—2020年)、能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，都把節(jié)約優(yōu)先貫穿于能源開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程。但聚焦到我國(guó)油氣上游開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，上述法規(guī)政策的規(guī)制卻顯得較為薄弱。《礦產(chǎn)資源法》中礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)采利用原則及“三率”的規(guī)定在油氣領(lǐng)域的適用性弱，內(nèi)容過(guò)于原則，欠缺執(zhí)行機(jī)制。

英國(guó)是歐洲第二大石油生產(chǎn)國(guó)和第三大天然氣生產(chǎn)國(guó)，擁有較長(zhǎng)的油氣勘探開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)歷史，在海上油氣勘探開(kāi)發(fā)方面處于世界領(lǐng)先地位，是油氣領(lǐng)域政策創(chuàng)新和供給的重要源頭。英國(guó)與我國(guó)在油氣勘探開(kāi)發(fā)體制上雖然存在著較大差異，但是在油氣勘探開(kāi)發(fā)的進(jìn)程中，同樣面臨著投入成本高、生產(chǎn)效率下降等挑戰(zhàn)。英國(guó)通過(guò)實(shí)施油氣經(jīng)濟(jì)采收率最大化戰(zhàn)略(The Maximising Economic Recovery Strategy for the UK，簡(jiǎn)稱(chēng)MER UK戰(zhàn)略)，原油年度產(chǎn)量顯著增長(zhǎng)，成為2018年經(jīng)合組織歐洲地區(qū)增長(zhǎng)最為強(qiáng)勁的國(guó)家[2]，同時(shí)，平均單位運(yùn)營(yíng)成本從2014年的每桶19英鎊下降至2018年的每桶12英鎊，單位成本下降超過(guò)1/3[3]。總結(jié)英國(guó)MER UK戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)油氣上游開(kāi)發(fā)效率的監(jiān)管具有啟發(fā)性。

1 MER UK戰(zhàn)略的背景

MER UK戰(zhàn)略是指以一個(gè)更有影響力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)促進(jìn)和鼓勵(lì)勘探、油田開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施多方面的合作，以最大限度地發(fā)現(xiàn)和采收石油天然氣的整體方法[4]。MER UK戰(zhàn)略是一份法律文件，載有受其約束者必須遵守的義務(wù)。MER UK戰(zhàn)略是基于“伍德審查”報(bào)告提出的。2013年6月10日，時(shí)任英國(guó)能源和氣候變化部國(guó)務(wù)部長(zhǎng)愛(ài)德華·戴維宣布由伊恩·伍德爵士牽頭，對(duì)英國(guó)近海石油天然氣的采收及其監(jiān)管進(jìn)行審查。英國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，英國(guó)北?？碧胶蜕a(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境中面臨著前所未有的挑戰(zhàn)：大陸架生產(chǎn)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施日益相互依賴(lài)，投入上升但勘探和生產(chǎn)水平下降，不能充分利用新技術(shù)，難以吸引投資資本等。在向低碳未來(lái)過(guò)渡之際，基于英國(guó)的能源安全和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景考慮，必須采取積極措施，以最大限度地提高本土石油和天然氣的經(jīng)濟(jì)采收率。但是，歷屆英國(guó)政府還沒(méi)有采取全面的方法來(lái)規(guī)范油氣的勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)。2014年2月24日，“伍德審查”報(bào)告提出的核心建議是：為保障英國(guó)大陸架的未來(lái)發(fā)展，政府和工業(yè)界應(yīng)制定并致力于實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)新的戰(zhàn)略，以在英國(guó)大陸架實(shí)現(xiàn)油氣經(jīng)濟(jì)采收率最大化。英國(guó)政府贊同并致力于落實(shí)該審查報(bào)告的建議。

MER UK戰(zhàn)略的法定化基于英國(guó)1988年《石油法》。根據(jù)2015年《基礎(chǔ)設(shè)施法》修訂的1988年《石油法》第9A(2)條規(guī)定：“國(guó)務(wù)部長(zhǎng)必須制定一項(xiàng)或多項(xiàng)戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)”[5]。2016年1月28日，英國(guó)國(guó)務(wù)部長(zhǎng)提交國(guó)會(huì)審議第一份MER UK戰(zhàn)略草案，于2016年3月18日生效。

2 MER UK戰(zhàn)略的解析

MER UK戰(zhàn)略的核心主要有兩點(diǎn)：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立，更強(qiáng)大、更有經(jīng)驗(yàn)，擁有更廣泛的規(guī)制權(quán)力，有能力促進(jìn)和影響運(yùn)營(yíng)商之間在勘探、實(shí)地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的更大合作，為英國(guó)提供更多的收入，為被許可方帶來(lái)更好的回報(bào)。二是財(cái)政部、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工業(yè)界采取協(xié)調(diào)一致的三方做法。監(jiān)管機(jī)構(gòu)為財(cái)政決策提供信息和建議，財(cái)政部與監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作，更好地利用財(cái)政杠桿激勵(lì)MER UK戰(zhàn)略，促進(jìn)更邊際油田的投資；監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與工業(yè)界合作，最大限度地減少官僚作風(fēng)和障礙，通過(guò)數(shù)據(jù)共享、良好管理和鼓勵(lì)技術(shù)得到充分發(fā)揮等手段，以促進(jìn)更廣泛的行業(yè)合作；工業(yè)界積極履行義務(wù)，提高生產(chǎn)效率，更好地利用基礎(chǔ)設(shè)施。

2.1 戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

MER UK戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是最大限度地實(shí)現(xiàn)英國(guó)油氣的經(jīng)濟(jì)采收率最大化。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，該戰(zhàn)略規(guī)定了核心義務(wù)和支持義務(wù)，對(duì)石油天然氣管理局、授予許可證的經(jīng)營(yíng)者、上游石油基礎(chǔ)設(shè)施的所有者、規(guī)劃和使用上游石油基礎(chǔ)設(shè)施的作業(yè)者等相關(guān)人員均具有法律約束力。其核心義務(wù)是指相關(guān)人員在履行職能時(shí)必須采取必要措施，以確保從英國(guó)有關(guān)水域下的地層中采收油氣具有經(jīng)濟(jì)上的最高價(jià)值[6]。根據(jù)“伍德審查”報(bào)告的建議，支持義務(wù)直接分為勘探、開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)管理、技術(shù)和退役，以明確針對(duì)不同情況的約束要求。

除了以上兩層義務(wù)之外，MER UK戰(zhàn)略還規(guī)定了“必要行動(dòng)和行為”，這些必要行動(dòng)和行為是在證明合規(guī)性時(shí)必須遵守的。具體而言，“必要行動(dòng)和行為”是由核心義務(wù)或支持義務(wù)引起的，包括以下4個(gè)要求：①及時(shí)。所有義務(wù)必須及時(shí)履行。②合作。相關(guān)人員必須和石油天然氣管理局合作，需適當(dāng)考慮合作能否減少費(fèi)用，增加經(jīng)濟(jì)采收率，或以其他方式影響義務(wù)的履行。③降低成本。戰(zhàn)略規(guī)定的義務(wù)和由此產(chǎn)生的義務(wù)要求盡可能減少采收油氣的整個(gè)生命周期費(fèi)用，包括退役費(fèi)用和有關(guān)的業(yè)務(wù)費(fèi)用。④當(dāng)有關(guān)各方無(wú)法確保經(jīng)濟(jì)采收率最大化時(shí)，必須允許他人從其許可證或基礎(chǔ)設(shè)施中開(kāi)展活動(dòng)。

為了提供適當(dāng)?shù)钠胶獠⒈Ｗo(hù)工業(yè)界，MER UK戰(zhàn)略還制定了基本保障措施。例如，如果擬議的投資或資助活動(dòng)未能提供令人滿意的預(yù)期商業(yè)回報(bào)，則不能基于該戰(zhàn)略承擔(dān)任何義務(wù)，設(shè)定的任何義務(wù)都不能導(dǎo)致英國(guó)石油天然氣投資者的信心受損。當(dāng)戰(zhàn)略要求一方全部或部分投資基礎(chǔ)設(shè)施或基金，以造福另一相關(guān)方，如果前者要求后者對(duì)安裝運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施或開(kāi)展活動(dòng)相關(guān)的費(fèi)用作出貢獻(xiàn)，基于履行核心義務(wù)的重要性，該貢獻(xiàn)不能超過(guò)在所有情況下公平合理的貢獻(xiàn)。

2.2 戰(zhàn)略的實(shí)施機(jī)構(gòu)

英國(guó)石油天然氣管理局(Oil and Gas Authority，簡(jiǎn)稱(chēng)“OGA”)是政府為落實(shí)“伍德審查”建議而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，2015年4月1日正式成立，最初為能源和氣候變化部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)勘探開(kāi)發(fā)的決策和批準(zhǔn)。借助2016年議會(huì)批準(zhǔn)的《能源法》，OGA作為法定機(jī)構(gòu)同年10月成為一家政府公司，通過(guò)行業(yè)管理和培訓(xùn)提升行業(yè)效率，降低開(kāi)采成本，保證資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)同步實(shí)現(xiàn)[7]。OGA不代表政府，其工作人員不是國(guó)家工作人員，獨(dú)立性更強(qiáng)，有利于提供更公平的監(jiān)管。商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部國(guó)務(wù)部長(zhǎng)擔(dān)任其唯一股東，監(jiān)督審查OGA行使職能和會(huì)議程序，批準(zhǔn)款項(xiàng)或提供財(cái)務(wù)幫助，并最終對(duì)英國(guó)議會(huì)負(fù)責(zé)。

為更好地實(shí)現(xiàn)MER UK戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，OGA獲得了一系列的權(quán)力。首先，OGA擁有征稅權(quán)。2015年《基礎(chǔ)設(shè)施法》規(guī)定了向工業(yè)界征稅以資助OGA的權(quán)力，但必須盡量減少公共開(kāi)支，鼓勵(lì)創(chuàng)新和投資，保持穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)的監(jiān)管體系，提供安全的能源供應(yīng)。其次，OGA擁有許可證授予權(quán)。1988年《石油法》保留英國(guó)皇家石油資源的所有權(quán)，為OGA提供授予了“勘探和獲取石油”的專(zhuān)屬權(quán)[8]，可向被許可方收取一定的費(fèi)用，除國(guó)務(wù)部長(zhǎng)經(jīng)財(cái)政部同意以外，收取的任何費(fèi)用必須向聯(lián)合基金交付。第三，OGA擁有制定戰(zhàn)略權(quán)。根據(jù)MER UK戰(zhàn)略的授權(quán)，董事會(huì)負(fù)責(zé)制定行業(yè)戰(zhàn)略、計(jì)劃和優(yōu)先事項(xiàng)，但不具有法律約束力。最后，OGA擁有裁量權(quán)和執(zhí)法權(quán)。依據(jù)英國(guó)2011年、2016年《能源法》及其相關(guān)規(guī)定，OGA獲得了參與運(yùn)營(yíng)商會(huì)議、解決爭(zhēng)議和實(shí)施制裁的權(quán)力。OGA可主動(dòng)考慮或依申請(qǐng)受理合格爭(zhēng)議，要求爭(zhēng)議方提供相關(guān)信息，在合理可行的范圍內(nèi)發(fā)布指導(dǎo)或提出建議。針對(duì)不同情況，OGA可以發(fā)出制裁通知、執(zhí)行通知、經(jīng)濟(jì)處罰通知、撤銷(xiāo)通知和操作員刪除通知。

3 OGA執(zhí)行戰(zhàn)略的角色與機(jī)制

作為MER UK戰(zhàn)略的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，OGA的角色定位為3個(gè)方面：一是管理者。OGA管理著英國(guó)近海和陸上油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，以及碳儲(chǔ)存和天然氣儲(chǔ)存、卸載活動(dòng)。二是促進(jìn)者。OGA在促進(jìn)對(duì)英國(guó)大陸架的投資，通過(guò)出口和發(fā)展包括更廣泛的供應(yīng)鏈在內(nèi)的行業(yè)繁榮方面發(fā)揮著重要作用。三是影響者。OGA影響和鼓勵(lì)在英國(guó)大陸架上加強(qiáng)合作，幫助建立一個(gè)更有效率的行業(yè)[9]。MER UK戰(zhàn)略是OGA的工作基礎(chǔ)，OGA則通過(guò)監(jiān)管機(jī)制和服務(wù)機(jī)制貫徹實(shí)施。

OGA貫徹MER UK戰(zhàn)略的監(jiān)管機(jī)制：第一，OGA根據(jù)“用戶(hù)付款”的原則，以公平透明的方式設(shè)立雙層征稅制，在預(yù)生產(chǎn)(11%)和生產(chǎn)中(89%)許可證持有者之間分配年度征稅，并定期審查，以確保合適[10]。第二，OGA建立了競(jìng)爭(zhēng)性的許可系統(tǒng)，重視事前對(duì)被許可人技術(shù)和財(cái)務(wù)能力的審查，公布財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保契約形式。例如，被許可方必須符合財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以證明其具有使用許可授予的專(zhuān)有權(quán)的財(cái)務(wù)能力；如果擔(dān)保人是非英國(guó)公司，則擔(dān)保必須附有獲得授權(quán)在擔(dān)保人所在司法管轄區(qū)內(nèi)知名律師事務(wù)所的法律意見(jiàn)。第三，OGA制定了一系列戰(zhàn)略和計(jì)劃，詳細(xì)規(guī)定實(shí)施的關(guān)鍵方向和優(yōu)先活動(dòng)，這是確定OGA、政府和工業(yè)界應(yīng)如何共同努力，實(shí)現(xiàn)英國(guó)油氣經(jīng)濟(jì)采收率最大化的關(guān)鍵步驟。例如，OGA與工業(yè)界合作，監(jiān)督確?，F(xiàn)有技術(shù)得到充分發(fā)揮，并開(kāi)發(fā)和使用相關(guān)新技術(shù)；OGA確保退役是以安全、環(huán)保和具有成本效益的方式執(zhí)行的[11]；實(shí)行優(yōu)先區(qū)域計(jì)劃，確保最佳地利用基礎(chǔ)設(shè)施，要求參與者就MER UK的最佳方式實(shí)現(xiàn)共享，進(jìn)行長(zhǎng)期合作。第四，采用新形式開(kāi)展MER UK論壇(表1)，引入更小、更有效的成員資格，由政府部長(zhǎng)、行業(yè)代表和OGA代表參與，進(jìn)行更有針對(duì)性的討論。此外，建立MER UK督導(dǎo)組，由工作組代表、行業(yè)文化變革冠軍和OGA代表組成，成員代表整個(gè)英國(guó)石油和天然氣行業(yè)，而不是他們各自的公司，監(jiān)督和協(xié)調(diào)6個(gè)MER UK工作組的工作，確保在MER UK論壇討論和審查的是行業(yè)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。MER UK論壇匯集了OGA、政府和工業(yè)界，是推動(dòng)三方合作以及整個(gè)石油天然氣行業(yè)經(jīng)濟(jì)采收率最大化的主要平臺(tái)，旨在鼓勵(lì)政府、工業(yè)界和OGA之間的討論，提供戰(zhàn)略指導(dǎo)、監(jiān)督和支持，促進(jìn)優(yōu)先事項(xiàng)的協(xié)調(diào)、問(wèn)責(zé)、行動(dòng)和交付。第五，OGA行使裁量權(quán)，進(jìn)行制裁和處理爭(zhēng)議。

表1 MER UK論壇架構(gòu)

OGA注重提供高質(zhì)量的服務(wù)，致力于為石油天然氣行業(yè)提供物有所值的服務(wù)。引入行業(yè)稅為OGA提供了資金，但隨著時(shí)間的推移，OGA逐漸降低其運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)跨越石油天然氣生命周期的新工作方式。OGA不提供認(rèn)證或投資建議，但致力于減少投資障礙，提高投資機(jī)會(huì)。在振興勘探方面，為工業(yè)界開(kāi)辟了大面積的土地，投入了大量資金，建立了包括勘探采集的數(shù)據(jù)庫(kù)、繪制數(shù)字地質(zhì)圖，以促進(jìn)對(duì)區(qū)域前景的理解，推動(dòng)新的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。OGA為工業(yè)界和其他用戶(hù)提供全面及時(shí)且高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，以創(chuàng)新的方式使用數(shù)據(jù)，支持英國(guó)大陸架的決策、投資和價(jià)值創(chuàng)造。資產(chǎn)管理重點(diǎn)關(guān)注資源進(jìn)展和生產(chǎn)優(yōu)化，通過(guò)與工業(yè)界的定期分層討論嵌入資產(chǎn)管理期望，利用一致可靠的數(shù)據(jù)進(jìn)行合理化的行業(yè)調(diào)查。在降低退役成本方面，供應(yīng)鏈行動(dòng)計(jì)劃是退役計(jì)劃審批流程中不可或缺的一部分，要求運(yùn)營(yíng)商證明從項(xiàng)目中獲取最大價(jià)值的方法，提供實(shí)際發(fā)展計(jì)劃和退役計(jì)劃承諾。

自2015年，OGA每年都會(huì)頒發(fā)MER UK獎(jiǎng)，該獎(jiǎng)項(xiàng)作為英國(guó)石油天然氣獎(jiǎng)的一部分，旨在表彰從英國(guó)大陸架獲得經(jīng)濟(jì)采收率最大化的創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展方式。OGA積極鼓勵(lì)英國(guó)大陸架運(yùn)營(yíng)商分享“MER UK在行動(dòng)”的例子，通過(guò)這些案例研究，允許其他人有機(jī)會(huì)將學(xué)習(xí)到的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于他們的項(xiàng)目，從而促進(jìn)MER UK戰(zhàn)略的實(shí)施。

4 MER UK戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 健全油氣上游開(kāi)發(fā)采收率監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)一直重視能源節(jié)約。1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，2018年新修訂了《節(jié)約能源法》，規(guī)定了我國(guó)實(shí)行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評(píng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)節(jié)能科技的研發(fā)推廣，國(guó)務(wù)院管理節(jié)能工作的部門(mén)主管節(jié)能監(jiān)督管理?！兜V產(chǎn)資源法》中規(guī)定了礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)采利用原則及“三率”，但礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案中科學(xué)設(shè)定“三率”指標(biāo)較困難?！叭省睒?biāo)準(zhǔn)由于評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)程序和政策實(shí)施主體的不明確，導(dǎo)致操作性差[12]，在油氣領(lǐng)域的適應(yīng)性偏弱。2015年為實(shí)現(xiàn)開(kāi)源節(jié)流并舉，原國(guó)土資源部組織開(kāi)展油氣資源合理開(kāi)發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求的研究制定工作，形成了征求意見(jiàn)稿。

在油氣需求量持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步健全油氣上游開(kāi)發(fā)采收率機(jī)制，以提高和保障油氣上游的采收率。雖然我國(guó)大力推進(jìn)《能源法》的立法審查工作，但一直未能通過(guò)，能源基本法缺位。當(dāng)前，《節(jié)約能源法》中可吸收油氣上游開(kāi)發(fā)采收率機(jī)制，建構(gòu)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)建立政府與油氣企業(yè)合作戰(zhàn)略平臺(tái)，采取協(xié)調(diào)一致的做法，增加各方的合作和價(jià)值，并結(jié)合油氣資源合理開(kāi)發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求的征求意見(jiàn)，形成以“三率”為核心的油氣開(kāi)發(fā)上游監(jiān)管制度。我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，經(jīng)濟(jì)采收率最大化制度不僅適用于油氣，也可以輻射到礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，將其納入《礦產(chǎn)資源法》。

4.2 設(shè)立強(qiáng)有力的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的石油天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家能源局負(fù)責(zé)能源的總體規(guī)劃和能源領(lǐng)域的監(jiān)管，其他監(jiān)管職能分散在自然資源部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)。能源具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性，這種政出多門(mén)的管理模式不但增加了協(xié)調(diào)成本，而且也易造成職責(zé)不清、相互制約、管理效率低下等問(wèn)題[13]。英國(guó)OGA以日常運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性加強(qiáng)管理效能，并根據(jù)所有適用的法律法規(guī)和MER UK戰(zhàn)略進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù)。由此可見(jiàn)，一個(gè)強(qiáng)有力、獨(dú)立、知情和積極的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于確保實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)至關(guān)重要。

根據(jù)我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，建立獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)是必然趨勢(shì)。2018年我國(guó)機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家自然資源部成立，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益和所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。以此為契機(jī)，整合各部門(mén)油氣監(jiān)管職能，我國(guó)有條件在自然資源部下設(shè)一個(gè)獨(dú)立的油氣資源上游開(kāi)發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管石油天然氣上游開(kāi)發(fā)行為。

4.3 運(yùn)用柔性方式強(qiáng)化監(jiān)管與服務(wù)

多年來(lái)，我國(guó)受傳統(tǒng)“行政政府”范式的影響，管理手段單一，政府管理主要依靠強(qiáng)制手段，通過(guò)命令和“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)[14]。而英國(guó)OGA作為一家政府公司，最大限度地減少官僚作風(fēng)，在考慮政府利益的同時(shí)也注重企業(yè)利益，提供物超所值的服務(wù)，具有中立地位，更有利于提供公平有效的監(jiān)管。

油氣行業(yè)具有天然的壟斷性，企業(yè)不僅是規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)者，更是相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家，更了解行業(yè)的技術(shù)和前沿，政府在與企業(yè)溝通時(shí)，有著共同的出發(fā)點(diǎn)和可協(xié)商的地方。一方面，我國(guó)要繼續(xù)強(qiáng)化政府監(jiān)管，但在監(jiān)管過(guò)程中，須借助柔性手段，通過(guò)開(kāi)展論壇、建立督導(dǎo)組等形式積極跟進(jìn)，鼓勵(lì)政府與企業(yè)之間討論交流，提供相關(guān)指導(dǎo)，推動(dòng)跨行業(yè)學(xué)習(xí)，分享成功案例經(jīng)驗(yàn)，確?，F(xiàn)有技術(shù)得到充分發(fā)揮，達(dá)到良好的監(jiān)管成效。另一方面，政府在注重保護(hù)國(guó)家利益的同時(shí)，也不能忽視企業(yè)利益。政府要通過(guò)“換位思考”，制定靈活的政策和戰(zhàn)略計(jì)劃，減少投資障礙，加大資金投入，建立相關(guān)高質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)油氣企業(yè)的服務(wù)和保障，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)新技術(shù)，以支持科學(xué)決策和價(jià)值創(chuàng)造。如果油氣企業(yè)本身運(yùn)行良好，企業(yè)利益得到保障，政府和企業(yè)之間形成良性互動(dòng)和合作關(guān)系，促進(jìn)油氣合理有效的勘探開(kāi)發(fā)，更有利于我國(guó)整個(gè)油氣行業(yè)的健康發(fā)展，同時(shí)也有助于更好地保障國(guó)家能源安全。

5 結(jié)語(yǔ)

提高油氣經(jīng)濟(jì)采收率能夠豐富國(guó)家油氣資源儲(chǔ)備，保障能源供給安全，提高我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在全球贏得共同發(fā)展的良好合作環(huán)境。英國(guó)通過(guò)實(shí)施MER UK戰(zhàn)略，修訂了一系列法律規(guī)定，設(shè)立了獨(dú)立高效權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)監(jiān)管和服務(wù)石油天然氣的整個(gè)生命周期，著力降低成本并提高生產(chǎn)效率。我國(guó)可借鑒英國(guó)MER UK戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用“戰(zhàn)略—機(jī)構(gòu)—機(jī)制”結(jié)合的整全化思路，逐步探索適合中國(guó)油氣上游開(kāi)發(fā)效能監(jiān)管的合理機(jī)制。