鞏固貧困地區(qū)脫貧質(zhì)量長效機制構建研究
——以河北W縣為例

郭 琳，張艷榮

(甘肅農(nóng)業(yè)大學 財經(jīng)學院，甘肅 蘭州730070)

改革開放以來，我國減貧事業(yè)成效顯著[1]，農(nóng)村貧困人口(按照2010年貧困標準)由1978年的7.7億人減少至2018年的1660萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降至2018年的1.7%，對全球減貧貢獻率超過70%。黨的十八大以來，我國累計減貧8239萬人，連續(xù)6年平均每年減貧人口都在1200萬人以上，貧困發(fā)生率由原來的10.2%迅速下降至1.7%。預計到2019年底，全國95%左右現(xiàn)行標準的貧困人口將實現(xiàn)脫貧，90%的貧困縣將實現(xiàn)摘帽[2]。當前，我國脫貧攻堅到了決戰(zhàn)決勝的關鍵階段，如何鞏固拓展脫貧成果，建立相適宜的長效穩(wěn)定的脫貧機制和防貧機制，營造益貧式的發(fā)展環(huán)境提升脫貧質(zhì)量，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實基礎引起了社會各界的關注。本文以河北W縣防貧防返貧機制為例，分析構建了長效機制鞏固提升脫貧質(zhì)量，提出了鞏固脫貧質(zhì)量的建議。

1 河北W縣構建防貧防返貧機制背景

1.1 基于“懸崖效應”視角

自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國對貧困地區(qū)和貧困人口的政策傾斜力度較大，以“兩不愁三保障”為基本要求，通過“五個一批”等多元措施促進貧困地區(qū)和農(nóng)戶長遠發(fā)展，并有效阻斷貧困代際傳遞。由于貧困線的劃定，將部分家庭境況相似但略好的邊緣農(nóng)戶拒之門外，而貧困戶受到多項補助政策的惠及，導致兩者之間的發(fā)展差距不斷擴大，出現(xiàn)“懸崖效應”?！皯已滦笔侵溉绻粐栏駡?zhí)行現(xiàn)行脫貧標準，貧困村與臨界貧困村、貧困戶與臨界貧困戶享受政策待遇差距太大，在貧困臨界點的落差就會造成“懸崖效應”。在精準扶貧研究領域里，安華等從最低生活保障政策的角度分析了低保戶與低保邊緣戶之間存在“懸崖效應”，從而形成“福利依賴”[3]。張偉認為健康扶貧任務具有艱巨性、復雜性、長期性，防止因病致貧、因病返貧，需在完善現(xiàn)有醫(yī)療兜底保障政策的基礎上，擴大補充保險覆蓋面避免“懸崖效應”[4]。在后脫貧攻堅階段，達久木用認為促進集中連片整體深度貧困地區(qū)整體脫貧、穩(wěn)定脫貧和持續(xù)健康發(fā)展，從拓展扶貧對象范圍、加大財政支持力度、完善社會機制等方面入手，破解政策“懸崖效應”[5]。在脫貧攻堅的決勝階段，應積極研究如何促進貧困戶與邊緣貧困戶的同步發(fā)展與社會的公平性，對防止“懸崖效應”的發(fā)生，構建鞏固脫貧質(zhì)量的長效機制，具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

1.2 W縣貧困發(fā)展狀況

河北W縣于2012年被確定為國家級貧困縣，當時的貧困狀況可概括為“一廣、兩多、三少、四難”。一廣：即貧困人口分布廣；兩多：即因病致貧人員多、低保救助人員多；三少：即文化設施少、產(chǎn)業(yè)覆蓋少、技能人才少，農(nóng)村致富帶頭人缺乏，人才密度指數(shù)低于河北省5.2個百分點；四難：即出行難、就醫(yī)難、上學難、飲水難。通過深入推進精準扶貧戰(zhàn)略，各級政府部門打造產(chǎn)業(yè)、教育、民生工程等“組合拳”，歷時6年發(fā)展，2018年10月經(jīng)省級驗收、社會公示和國家專項評估檢查，W縣正式脫貧摘帽。6年累計減貧16.7萬人，貧困人口從17.1萬人減少至3704人，貧困村由181個減少至14個，貧困發(fā)生率由 34.1%下降至0.80%(表1)。

表1 2012—2018年河北W縣貧困狀況一覽表

注：數(shù)據(jù)來源于河北W縣統(tǒng)計局。

W縣通過產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等一系列政策幫扶措施，多渠道地促進地方經(jīng)濟發(fā)展，增強貧困戶自身發(fā)展能力，減貧工作取得顯著成效。但由于農(nóng)戶抵御自然風險和市場風險的能力較弱，容易受到外界因素的影響而陷入貧困圈落中。通過與國辦大數(shù)據(jù)局系統(tǒng)綜合比對發(fā)現(xiàn)，2017年W縣新增貧困人口57戶154人，其中因病104人、因殘26人、因災8人、因?qū)W3人、缺技術資金勞力13人，占比分別為67.53%、16.88%、5.19%、1.95%、8.45%(表2)。脫貧戶由于受教育年限少、思想觀念陳舊，對新事物接受能力差、整體抵御風險能力脆弱，因病、因災、缺資金技術勞力而再次陷入貧困等問題較突出，無法實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。2015年返貧138戶240人，其中缺資金是導致返貧的主要原因，約占返貧人數(shù)的47.08%。2016年建檔立卡“回頭看”時返貧584戶1195人，返貧人口激增，因病返貧是返貧的最主要原因，返貧人數(shù)比例達33.89%。缺資金一直是已脫貧返貧的重要原因，占比為25.61%。2017年返貧29戶80人，主要分布在11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個村(圖1)。

表2 2017年河北W縣新增致貧人數(shù)一覽表

注：數(shù)據(jù)來源于河北W縣扶貧開發(fā)辦公室。

注：數(shù)據(jù)來源于河北W縣統(tǒng)計局。

圖1 2015—2017年河北W縣建檔立卡貧困戶返貧原因變化趨勢

2 防貧防返貧機制探索

2.1 防貧防返貧機制構建

在脫貧攻堅后期，W縣從“懸崖效應”和當時貧困狀況出發(fā)，堅持現(xiàn)行扶貧標準，在確保貧困人口高質(zhì)量脫貧的同時，在扶貧工作中引入保險機制，探索政府主導、部門聯(lián)動、社會參與相結(jié)合的防貧防返貧途徑，建立全面監(jiān)測、臨界預警、超限處置、成效回訪的精準防貧防返貧長效機制，營造益貧式的發(fā)展環(huán)境，以鞏固提升脫貧成果。將保險行業(yè)融入精準扶貧體系中，有利于政府、市場和社會形成互為支撐的協(xié)同治理機制，統(tǒng)籌利用社會資源，運用市場化理念，放大財政扶貧資金效用，改善貧困地區(qū)金融生態(tài)[6]，構建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體的扶貧大格局，為貧困地區(qū)脫貧攻堅提供有力支撐。

防貧防返貧保險的保障對象：確定保險的保障對象，是構建防貧防返貧機制的核心問題，根據(jù)保障主體的不同，實施不同救助方案。W縣享受防貧防返貧保險政策的人群范圍，主要包括非貧困低收入戶、非持續(xù)穩(wěn)定脫貧戶和收入驟減或支出驟增戶。非貧困低收入戶指不符合建檔立卡條件，但家庭收入較低、貧困發(fā)生風險較高的農(nóng)戶，特別是農(nóng)村非建檔立卡低保對象和特困人員家庭等。非持續(xù)穩(wěn)定脫貧戶重點是實現(xiàn)了“兩不愁三保障”，但遇有大病、意外災禍等情況易返貧的脫貧戶。收入驟減或支出驟增戶重點是對遭受自然災害、意外事故、重大變故等因素造成收入驟減或支出驟增的農(nóng)戶[7]。對于不同屬性的農(nóng)戶，設置不同的監(jiān)測標準線(表3)。截至2019年8月，共納入防貧監(jiān)測臺賬2196戶3860人。對遇有大病、意外災禍等收入驟減、支出驟增等情況易返貧戶，及時摸排、建立臺賬，做到早發(fā)現(xiàn)早幫扶。

表3 河北W縣防貧防返貧保險保障范圍

注：數(shù)據(jù)根據(jù)河北W縣材料自行整理。

針對邊緣貧困戶，設立防貧保險：處于貧困邊緣線上的農(nóng)戶鮮少受到國家扶貧政策的扶持，生活基礎并不牢靠，一旦遭遇自然風險，經(jīng)濟支出增加，導致家庭負擔增重。若受風險影響小，其家庭增加的經(jīng)濟支出幅度也較小，只是在短時間內(nèi)陷入貧困，較易通過自身發(fā)展或政府幫扶改善貧困狀況。若受到重大意外、事故等的影響，其經(jīng)濟支出幅度可能超過家庭承受范圍，長期陷入貧困，很難通過自身發(fā)展改變貧困現(xiàn)狀。貧困戶享受產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等多項扶貧政策，逐步改變原有家庭境遇，擺脫貧困群落。長期以往，會使邊緣貧困戶心理失衡，引發(fā)不公平感，同時不利于基層政府工作的進行。由于脫貧不脫政策，使貧困戶的經(jīng)濟得到長期政策的扶持，在一定程度上避免了再次陷入貧困。為保障扶貧制度的公平性，讓貧困戶與邊緣貧困戶有更多的公平感、獲得感與幸福感，同時為基層工作的順利開展提供便利通道。W縣引入保險行業(yè)參與扶貧開發(fā)，針對邊緣貧困戶，創(chuàng)新設立防貧保險進行及時幫扶，有利于邊緣貧困戶在遭受風險后獲得保險機構的理賠，并在短時間內(nèi)恢復生產(chǎn)生活，降低貧困脆弱性，促進社會公平，提升地方政府公信力。自W縣實施防貧險以來，針對不同致貧原因?qū)嵭须A梯式救助。2017年賠付354人次130.9萬元，其中因病和意外344人121.5萬元，因?qū)W4人6560元，因災6人8.7萬元。2018年以來，共賠付553人202萬元。截至2019年8月，共賠付1016人次383.41萬元，解決因病、因災、因意外致貧“頑疾”，構建精準防貧長效機制。

針對脫貧戶，創(chuàng)新設置商業(yè)補充險：習近平總書記指出：“防止返貧和繼續(xù)攻堅同樣重要”。返貧，指已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶由于受外界因素的干擾，收入降到貧困線以下，不能維持正常生存的現(xiàn)象。在脫貧攻堅進程中，少許貧困人口在脫貧后因各種不確定因素返貧，影響了脫貧攻堅戰(zhàn)的成果。在扶貧開發(fā)中，許多貧困人口經(jīng)過多項幫扶措施，物質(zhì)生活有了一定提高，收入超過貧困線，但由于其受教育平均年限少，思想觀念未解放和更新，缺乏自身“造血”能力，不能有效阻止再貧困現(xiàn)象的發(fā)生。邊緣脫貧戶的貧困脆弱性程度極高，無法抵御突發(fā)疾病、高等教育、自然災害等潛在危險。W縣為有效防止邊脫貧邊返貧現(xiàn)象的發(fā)生，確保貧困戶脫貧穩(wěn)定、可持續(xù)性和鞏固脫貧質(zhì)量，為已脫貧戶購買商業(yè)補充險，關注后續(xù)鞏固需求，及時有效化解返貧風險。一是實施醫(yī)療商業(yè)補充保險，在河北省“基本醫(yī)保+大病保險+醫(yī)療救助”三重保障的基礎上，開辦醫(yī)療補充保險，實現(xiàn)貧困人口的第四重保障；二是意外傷害保險，主要保障被保險人在保險期內(nèi)遭受意外傷害導致身故、意外殘疾、意外傷害醫(yī)療、意外住院補貼。2017年，W縣商業(yè)補充險惠及172名貧困群眾，獲益77.78萬元。截至2019年8月，共賠付2359人次118.106萬元，有效解決了貧困群眾返貧難題。

針對扶貧產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新設置防范產(chǎn)業(yè)風險：長期以來，由于貧困地區(qū)由于發(fā)展條件、資源稟賦和地理區(qū)位等因素的限制，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分緩慢[8]。W縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，梨和葡萄種植歷史悠久，專業(yè)種植戶具有豐富的種植經(jīng)驗。通過科學規(guī)劃和實地勘測，W縣打造了“三帶三園”(即沿西沙河優(yōu)質(zhì)林果帶、沿106國道設施蔬菜帶、沿金沙河‘南雞北牛’畜禽養(yǎng)殖帶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、君樂寶乳業(yè)園區(qū)、宏博肉食加工園區(qū))產(chǎn)業(yè)體系，堅持把產(chǎn)業(yè)扶貧、綠色減貧作為重中之重，探索多種利益聯(lián)結(jié)機制即5大資產(chǎn)收益模式。5大資產(chǎn)收益模式指國企融資建廠、扶貧資金入股、企業(yè)租賃經(jīng)營、貧困群眾分紅、集體經(jīng)濟受益的“德青源金雞”“君樂寶金?！蹦Ｊ?；農(nóng)戶入股、保底分紅、保險保障、集體受益的宏博“白羽肉雞”模式；龍頭企業(yè)帶動，小農(nóng)戶分散經(jīng)營的“威梨”模式；土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)戶入股分紅的“根力多”模式，促進該地區(qū)農(nóng)村和貧困戶長遠發(fā)展。截至2018年，5大資產(chǎn)收益模式已使6405戶13654人受益(表4)。

表4 2018年河北W縣五大資產(chǎn)收益模式受益情況

注：數(shù)據(jù)根據(jù)河北W縣資料整理。

風險是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素之一，農(nóng)業(yè)在發(fā)展過程中，易受自然風險、經(jīng)營風險和市場風險等影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)抗風險能力整體偏弱。2018年，W縣第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為25.55億元、30.57億元、38.77億元，其增長率分別為8%、8.3%、12.5%，農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需完善風險災害補償機制。農(nóng)業(yè)保險具有補償農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失,保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的功能,建立和完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險的分散與補償機制,有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設[9]。W縣對梨果、葡萄等特色產(chǎn)業(yè)，探索人保財險、中華聯(lián)合和太平洋保險“三險聯(lián)?！?，2019年W縣財政補貼178.17萬元為902.58hm2的3年齡標準化梨園、87.27hm2掛果葡萄繳納農(nóng)業(yè)保險，有效防范扶貧產(chǎn)業(yè)風險，確保了貧困群眾產(chǎn)業(yè)分紅，拓寬了農(nóng)戶的增收渠道。

2.2 防貧防返貧機制運行

建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級預警監(jiān)測體系：自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，W縣基層部門已建立了一套貧困戶識別、退出機制，各部門共享扶貧數(shù)據(jù)實現(xiàn)有效幫扶，但縣三級政府在防貧防返貧問題上尚未形成有效機制。W縣是國家新型城鎮(zhèn)化試點縣，亦是河北省第一個縣級綜合改革試點縣，通過市場機制引入PPP模式提升公共服務能力，在民生服務中建立精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，將扶貧工作留底留痕，以便更好地掌握扶貧工作進度。在穩(wěn)步提升脫貧質(zhì)量，構建防貧防返貧機制的過程中，積極建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級預警監(jiān)測體系。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立防貧工作站，村級設立預警員，實施防貧預警網(wǎng)格管理，將個人申請和平時走訪了解的相關情況，及時將有致貧返貧風險的農(nóng)戶上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站，縣防貧中心根據(jù)預警信息建立預警臺賬，進行初步判斷，交由相關部門核查(圖2)。

防貧防返貧機制的運行：W縣為鞏固脫貧攻堅成果，重點解決貧困增量和返貧問題，加快防貧保險產(chǎn)品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新，促進工作高效運轉(zhuǎn)，各部門緊密配合，為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面實現(xiàn)小康保駕護航。W縣為有效防止“邊脫貧、邊返貧”，“邊脫貧、邊增貧”等現(xiàn)象發(fā)生，實施“九步工作法”開展防貧防返貧工作，形成閉環(huán)管理模式(預警監(jiān)測—部門核查—救助部門與農(nóng)戶對接—評價，形成一個完整閉環(huán)，實現(xiàn)雙方信息互動)，對預警對象采取“五查五看”(查家庭人均收入、看經(jīng)濟來源；查家庭資產(chǎn)、看消費水平；查家庭勞動力、看勞動觀念；查居住條件，看生活環(huán)境；查致貧原因、看貧困程度)方式進行調(diào)查核實相關情況，最終依據(jù)上報監(jiān)測對象的實際情況，協(xié)調(diào)相關單位進行分類救助。同時對救助對象進行回訪，其回訪率不低于10%，對救助成效低的農(nóng)戶，根據(jù)需求進一步強化幫扶措施，確?！皟刹怀钊Ｕ稀钡幕疽?圖3)。

注：資料根據(jù)W縣材料自行整理。

圖2 河北W縣防貧防返貧保險三級預警監(jiān)測體系

圖3 河北W縣防貧防返貧機制運行流程

3 防貧防返貧機制完善建議

3.1 運用市場理念，引導保險業(yè)參與

扶貧是發(fā)展的重要問題之一,既無法脫離市場運作的影響,政府的引導與干預也不可或缺[10]。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，消除政府、市場和社會三者之間的隔閡，構建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為支撐，共同推進大扶貧格局，有利于調(diào)動各方的積極性，履行相應的社會責任，促進政府職能進一步轉(zhuǎn)變，提升社會治理水平。在后脫貧時代里，應轉(zhuǎn)變政府主導扶貧的傳統(tǒng)觀念，運用市場理念，積極引入非政府力量參與精準扶貧，將減貧效率最大化。無論在貧困村還是非貧困村，臨界貧困戶普遍存在，但扶貧政策難以覆蓋[11]，同時已脫貧戶的貧困脆弱性高，易導致返貧。引入保險業(yè)參與精準扶貧，促進政府職能進一步優(yōu)化，幫助貧困群眾預防和化解風險，降低貧困脆弱性，阻斷貧困代際傳遞，同時也有利于拓展保險業(yè)發(fā)展空間，增強保險業(yè)發(fā)展后勁。將保險業(yè)融入到扶貧事業(yè)中，使政府能夠靈活準確地對接市場，及時彌補二者救助范圍、救助方式的不足。

3.2 優(yōu)化政策環(huán)境，規(guī)范保險參與

在脫貧攻堅期間，政府通過改善基礎設施條件、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、民生工程等措施為貧困地區(qū)創(chuàng)造一個益貧式的發(fā)展環(huán)境，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展[12]。但如何構建穩(wěn)定長效脫貧機制及防貧機制，控制致貧返貧現(xiàn)象的發(fā)生，以鞏固貧困地區(qū)的脫貧質(zhì)量引起社會關注。W縣將保險行業(yè)融入精準扶貧體系中，構建防貧防返貧機制，從源頭上筑起貧困發(fā)生的“截流閘”。在引導保險業(yè)參與扶貧的進程中，政府應不斷創(chuàng)設和優(yōu)化適宜保險機構發(fā)展的政策環(huán)境，為臨貧、易貧人群提供保障，為扶貧開發(fā)設置“安全閥”和“穩(wěn)定器”。為保險減貧營造良好運營環(huán)境，應從防貧防返貧基本原則、保險對象、保險責任、給付標準、賠付流程等方面對保險業(yè)參與精準扶貧作出合理界定，通過共享扶貧大數(shù)據(jù)平臺，對臨貧、易貧人群大數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測，確定保險家庭名單，實地核查、公示、賠付、回訪等措施使其保險減貧運轉(zhuǎn)規(guī)范化，促進保險機構優(yōu)化流程，提高服務水平。同時，相關部門應積極配合保險機構開展防貧保險工作。

3.3 因地制宜，擴大保險范圍，創(chuàng)設適宜險種

農(nóng)民在自我發(fā)展的過程中，抵抗風險能力較弱，很容易因病、因災或市場風險等因素出現(xiàn)致貧返貧問題。在鞏固提升脫貧質(zhì)量時，保險機構應以“五個一批”工程的具體舉措為依托，緊密對接各項扶貧舉措，分類開發(fā)保險扶貧服務[13]。依據(jù)各地區(qū)資源稟賦條件，針對“已脫戶”、“邊緣戶”、“扶貧產(chǎn)業(yè)”等不同主體設計相適宜的風險解決方案，增強農(nóng)戶的風險抵御能力，因地制宜地開發(fā)特色保險產(chǎn)品，針對性地進行扶持救助，確保相應險種防貧防返貧的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。同時，擴大保險范圍，使保險對象不再僅局限于貧困人口，延伸至與致貧返貧因素相關的行業(yè)中，覆蓋貧困地區(qū)生產(chǎn)生活的方方面面，確保“防貧不返貧、非貧不致貧”，從根本上達到主動控制貧困增量，消除貧困存量的目的。

3.4 建立預警體系，構筑防貧防返貧機制

精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，各級政府部門通過走訪、摸底排查已經(jīng)搭建了扶貧大數(shù)據(jù)平臺，建立了一套貧困戶從識別、幫扶及退出機制。貧困地區(qū)的脫貧具有脆弱性，可持續(xù)性差[14]，政府部門在脫貧攻堅中，較多關注貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的退出，未建立長效機制解決臨貧、易貧人群再貧困，難以保證穩(wěn)定脫貧的可持續(xù)性。為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧成果，防止貧困反彈，應對臨貧、易貧人群進行摸底排查，規(guī)范識別程序，建立監(jiān)測臺賬，將因災、因病或因意外等事件造成的暫時性貧困阻擋在門外，做到早發(fā)現(xiàn)早幫扶。政府部門應建立從村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣的層級預警監(jiān)測體系，設置預警標準線，明確各部門主要職能及其任務分工，發(fā)揮防控和聯(lián)動機制作用。相關部門根據(jù)觸警信息及個人申報、村級審核情況，對照“兩不愁三保障”標準，及時進行調(diào)查處置，根據(jù)核查結(jié)果，協(xié)調(diào)相關單位進行分類實施救助，從而建立起長期有效的防貧防返貧機制，以提升脫貧質(zhì)量。