澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革：背景、歷程與鏡鑒

許倩倩

[摘 要] 20世紀(jì)80年代以來(lái)，學(xué)前教育市場(chǎng)化改革成為世界主要國(guó)家應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)與社會(huì)文化變遷的重要教育政策選擇，為這些國(guó)家解決學(xué)前教育可獲得性、可支付性和質(zhì)量問(wèn)題提供了一種解決方案，但也隱含著諸多難以規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。作為學(xué)前教育市場(chǎng)化改革“激進(jìn)派”的典型代表，澳大利亞學(xué)前教育在20世紀(jì)末從社區(qū)供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)供給模式，在擴(kuò)大學(xué)前教育資源的同時(shí)，保教領(lǐng)域的內(nèi)在矛盾也日漸突出，如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提高造成服務(wù)成本上升，小微型保教機(jī)構(gòu)因利潤(rùn)微薄紛紛倒閉，反而營(yíng)造了有利于營(yíng)利性企業(yè)壟斷發(fā)展的環(huán)境;政府對(duì)學(xué)前教育社會(huì)服務(wù)的財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)，但保教服務(wù)價(jià)格持續(xù)攀升，形成了“高補(bǔ)貼、高收費(fèi)”的怪圈;學(xué)前教育質(zhì)量改革受到“成本”和“效率”問(wèn)責(zé)，保教服務(wù)“去專(zhuān)業(yè)化”現(xiàn)象凸顯，學(xué)前教育質(zhì)量改革前景不明。以澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)為鏡鑒，我國(guó)學(xué)前教育改革要明確政府的治理角色，避免“市場(chǎng)中心主義”思想，堅(jiān)持“育人為本”的價(jià)值取向，鼓勵(lì)學(xué)前教育治理制度創(chuàng)新，去除市場(chǎng)化改革路徑依賴(lài)。

[關(guān)鍵詞] 教育市場(chǎng)化;民辦教育;教育治理;澳大利亞學(xué)前教育

學(xué)前教育“市場(chǎng)化”是當(dāng)前國(guó)際學(xué)前教育改革的主要趨勢(shì)之一，指“政府通過(guò)授權(quán)、支持或強(qiáng)制等方式增強(qiáng)市場(chǎng)力量，建立買(mǎi)賣(mài)雙方以市場(chǎng)機(jī)制分配兒童保教資源的相關(guān)措施”。[1]典型的“市場(chǎng)化”措施包括政府向私人供給者（包括營(yíng)利性與非營(yíng)利性組織）購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、向家長(zhǎng)提供兒童保教現(xiàn)金補(bǔ)貼或教育券、向服務(wù)供給方或購(gòu)買(mǎi)方提供稅收優(yōu)惠等，以此促進(jìn)買(mǎi)賣(mài)雙方通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到學(xué)前教育服務(wù)的供需平衡。在國(guó)際范圍內(nèi)，澳大利亞是學(xué)前教育市場(chǎng)化改革“激進(jìn)派”的典型代表，這種激進(jìn)性主要體現(xiàn)在其對(duì)市場(chǎng)供給兒童保教服務(wù)的高度依賴(lài)上。20世紀(jì)90年代以來(lái)，澳大利亞希望通過(guò)擴(kuò)大學(xué)前教育市場(chǎng)化改革措施，使其逐步成為營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)占比最高的國(guó)家之一，并曾孕育出世界上規(guī)模最大的學(xué)前教育上市企業(yè)。[2]盡管澳大利亞的學(xué)前教育市場(chǎng)化改革取得了一定成效，但也使其學(xué)前教育發(fā)展遭遇諸多非預(yù)期性困境?；仡櫤蜋z視澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革歷程，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)民辦學(xué)前教育管理具有重要的借鑒意義。

一、國(guó)際學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的背景、現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)

（一）國(guó)際學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的背景與現(xiàn)狀

國(guó)際學(xué)前教育市場(chǎng)化改革浪潮可以追溯至20世紀(jì)80年代。各國(guó)政府將市場(chǎng)機(jī)制引入學(xué)前教育領(lǐng)域，主要受到兩方面因素的影響。一是20世紀(jì)70年代石油危機(jī)對(duì)歐美資本主義國(guó)家造成沉重打擊，各國(guó)普遍面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的困境。與此同時(shí)，歐美等國(guó)的城市化進(jìn)程和女性平權(quán)運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的家庭兒童養(yǎng)育方式產(chǎn)生巨大沖擊，社會(huì)化的兒童保教服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)。政府在兒童保教服務(wù)領(lǐng)域面臨著供給不足和財(cái)政赤字的雙重壓力，迫切需要尋求新的改革路徑解決現(xiàn)實(shí)困境。二是持續(xù)的經(jīng)濟(jì)低迷使二戰(zhàn)后盛行的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)思想和與之相伴的“大政府”角色受到懷疑，積極的政府干預(yù)無(wú)力緩解經(jīng)濟(jì)困境，政府官僚主義的低效備受詬病。在此背景下，新自由主義思想獲得了快速傳播的政治土壤。該思想主張“市場(chǎng)應(yīng)是所有政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的組織原則”。[3]在兒童保教服務(wù)領(lǐng)域，該思想主張保教服務(wù)的私有化和商品化，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)供給有助于快速擴(kuò)大保教資源，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和淘汰機(jī)制能提升保教服務(wù)供給效率和質(zhì)量，且政府退出服務(wù)供給能夠大大緩解財(cái)政壓力。受此影響，各國(guó)在20世紀(jì)末紛紛開(kāi)啟市場(chǎng)供給兒童保教服務(wù)的探索，并將之與促進(jìn)女性就業(yè)和生育率、增進(jìn)性別平等和投資未來(lái)人力資本等多種政治議題相聯(lián)系。

如前所述，學(xué)前教育市場(chǎng)化改革是各國(guó)應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)與社會(huì)文化變遷的適應(yīng)性選擇，其產(chǎn)生和發(fā)展具有一定的必然性和合理性。由于各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)、地理和文化傳統(tǒng)各不相同，全球?qū)W前教育市場(chǎng)化改革也呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展圖景。從地域分布來(lái)看，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的市場(chǎng)化改革起步較早，營(yíng)利性?xún)和＝虣C(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占比也相對(duì)較高，但這些國(guó)家之間及同一國(guó)家內(nèi)部的市場(chǎng)化改革形式也具有較大差異。[4]同時(shí)，市場(chǎng)化改革也并非自由主義福利制度國(guó)家的專(zhuān)利，以瑞典為代表的民主主義福利制度國(guó)家也開(kāi)啟了通過(guò)市場(chǎng)化改革激發(fā)公共兒童保教服務(wù)體系活力的探索，其私立兒童保教機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占比從1980年代的1%增長(zhǎng)至如今的20%（其中約8%為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)）。[5]從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，0～3歲階段的兒童保教服務(wù)市場(chǎng)化水平總體要高于3～6歲階段。以歐盟成員國(guó)為例，許多國(guó)家為3～6歲兒童提供普及、免費(fèi)或政府補(bǔ)貼的學(xué)前教育，免費(fèi)教育時(shí)長(zhǎng)從12小時(shí)/周到28小時(shí)/周不等，但絕大多數(shù)國(guó)家3歲以下兒童的社會(huì)化保育服務(wù)主要由私立機(jī)構(gòu)提供。[6]探索符合本國(guó)發(fā)展需求的兒童保教服務(wù)混合供給模式是目前各國(guó)學(xué)前教育改革中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

（二）學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

以新自由主義思想為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化改革似乎為各國(guó)提供了一項(xiàng)系統(tǒng)解決學(xué)前教育可獲得性、可支付性和質(zhì)量問(wèn)題的“完美”方案，但從多元理論視角來(lái)看，這一改革潮流也隱含著難以規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，其中最為顯著的是：

第一，學(xué)前教育市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。盡管“市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)廣為人知，但不同經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)于“市場(chǎng)失靈”的成因及應(yīng)對(duì)方式卻爭(zhēng)議很大。早在19世紀(jì)中期，英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家密爾（John Stuart Mill）就提出“市場(chǎng)失靈”與公共產(chǎn)品的外部性相關(guān)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在此基礎(chǔ)上提出市場(chǎng)機(jī)制需一定條件才能達(dá)到資源配置的“帕累托最優(yōu)”，否則就會(huì)出現(xiàn)壟斷、供需失調(diào)、資源分配不公平等“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，因此需要政府干預(yù)。與之相對(duì)，新自由主義學(xué)者否認(rèn)“市場(chǎng)失靈”是市場(chǎng)機(jī)制固有缺陷的觀點(diǎn)，認(rèn)為這一現(xiàn)象正是市場(chǎng)機(jī)制未能充分發(fā)揮作用的表現(xiàn)，且政府干預(yù)過(guò)多是妨礙市場(chǎng)運(yùn)行的重要原因。因此，他們主張減少政府干預(yù)，以更加深入的市場(chǎng)化來(lái)解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。[7]在學(xué)前教育領(lǐng)域，新自由主義思想關(guān)于市場(chǎng)失靈的觀點(diǎn)受到學(xué)者的激烈批判。一方面，學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，認(rèn)為由于兒童保教市場(chǎng)缺乏理想市場(chǎng)的必要條件（例如，兒童保教服務(wù)具有外部性、市場(chǎng)信息不透明、家長(zhǎng)難以進(jìn)行理性決策、家庭難以更換供應(yīng)商等），完全由市場(chǎng)主導(dǎo)服務(wù)供給將不可避免地導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，加劇兒童保教服務(wù)資源和質(zhì)量的不平等。[8]另一方面，學(xué)者從新公共服務(wù)理論出發(fā)，批判新自由主義學(xué)派對(duì)政府職能的弱化，認(rèn)為政府的職責(zé)是維護(hù)公平、正義、平等和效率等公共價(jià)值，不應(yīng)成為市場(chǎng)中心主義價(jià)值觀的附庸。[9]

第二，學(xué)前教育價(jià)值單一化風(fēng)險(xiǎn)?；仡檶W(xué)前教育發(fā)展史，社會(huì)化的兒童保教服務(wù)大多起源于對(duì)貧困工人家庭的慈善救助。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，兒童保教服務(wù)在促進(jìn)個(gè)體發(fā)展（幼兒身心發(fā)展與教育）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（鼓勵(lì)就業(yè)、反貧困）、社會(huì)融合（社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)平等）等方面的多元價(jià)值逐漸得到公共政策的承認(rèn)，但不同政策目標(biāo)之間的價(jià)值沖突在變革情境中也日趨凸顯。在學(xué)前教育市場(chǎng)化改革中，兒童保教服務(wù)在促進(jìn)家長(zhǎng)就業(yè)和培養(yǎng)未來(lái)人力資本方面的經(jīng)濟(jì)價(jià)值備受重視，其在促進(jìn)教育公平與社會(huì)融合等方面的價(jià)值卻日益邊緣化。美國(guó)教育學(xué)家摩斯（Peter Moss）認(rèn)為，“不平等”并非新自由主義思想的副產(chǎn)品，而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要基礎(chǔ)和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，因?yàn)椤安黄降人茉炝擞?、本能和思想，?qū)使個(gè)體走向競(jìng)爭(zhēng)”，因此其與教育公平、社會(huì)融合的價(jià)值訴求存在著難以調(diào)和的矛盾。[10]在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，兒童保教服務(wù)政策的正當(dāng)性往往以“是否有效率？是否促進(jìn)增長(zhǎng)？”為衡量標(biāo)準(zhǔn)，回避了對(duì)改革措施倫理價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)的考量。[11]對(duì)此，摩斯等學(xué)者呼吁人們關(guān)注市場(chǎng)中心主義的“霸權(quán)”趨勢(shì)，警惕市場(chǎng)化改革對(duì)兒童保教領(lǐng)域價(jià)值多樣性的破壞。

第三，政府學(xué)前教育改革的路徑依賴(lài)風(fēng)險(xiǎn)。從歷史制度主義理論視角來(lái)看，社會(huì)制度的變遷過(guò)程存在著路徑依賴(lài)現(xiàn)象，即歷史上某一時(shí)間建立的制度將對(duì)后來(lái)的政策選擇產(chǎn)生約束作用。受到配套制度日趨成熟、既得利益群體壯大以及改變發(fā)展道路的成本高昂等因素影響，一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)選擇了某條發(fā)展路徑，將很大程度上沿著既定路徑發(fā)展下去，即便這條路徑日趨低效甚至無(wú)效。[12]具體到學(xué)前教育領(lǐng)域，兒童保教服務(wù)的市場(chǎng)化改革具有多種政策目標(biāo)與發(fā)展路徑，最初的路徑選擇將對(duì)市場(chǎng)與政府在保教服務(wù)發(fā)展中的角色產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。假如一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)化改革傾向于將保教資源交由市場(chǎng)分配和調(diào)節(jié)，政府后續(xù)的政策空間很可能日趨受限。一方面，隨著市場(chǎng)主導(dǎo)保教服務(wù)分配制度體系的完善，“非市場(chǎng)化”或“去市場(chǎng)化”的發(fā)展路徑（例如，親友提供的非正式兒童保教服務(wù)、政府直接供給的兒童保教服務(wù)等）將日趨邊緣化，甚至從正式制度和保教實(shí)踐中淡出。即便市場(chǎng)分配機(jī)制引發(fā)嚴(yán)重問(wèn)題，可選擇的替代路徑也難以很快取而代之。另一方面，隨著越來(lái)越多的家庭逐步適應(yīng)市場(chǎng)供給兒童保教服務(wù)的制度和價(jià)值觀，改變保教服務(wù)市場(chǎng)化分配制度的經(jīng)濟(jì)與政治代價(jià)變得十分高昂。在突發(fā)性制度變遷條件尚不充分的情況下，即便現(xiàn)有制度暴露出明顯缺陷，政府的后續(xù)政策往往也只能在市場(chǎng)制度框架下制定和發(fā)揮作用，從而失去發(fā)揮更多職能的政策空間。以上三方面的突出問(wèn)題在澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革中都有明顯的體現(xiàn)。

二、澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的進(jìn)程與困境

（一）20世紀(jì)70年代至80年代：社區(qū)非營(yíng)利性?xún)和＝谭?wù)體系的發(fā)展及其不足

受到男性養(yǎng)家文化的影響，兒童保教是澳大利亞傳統(tǒng)母職的重要組成部分。在20世紀(jì)中期以前，社會(huì)化的保教服務(wù)一直處于“低需求、低供給”的緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。直到20世紀(jì)60年代到70年代，兒童保育作為婦女就業(yè)的保障措施才開(kāi)始進(jìn)入政策議程。1972年，惠特拉姆工黨政府（Whitlam Government，1972—1975）在選舉中取得勝利，承諾加強(qiáng)社會(huì)福利體系建設(shè)。同年，澳大利亞《兒童保育法》（Child Care Act）出臺(tái)，提出發(fā)展日托服務(wù)以滿足貧困家庭的兒童保教需求。這一法案是澳大利亞學(xué)前教育發(fā)展史上的分水嶺，標(biāo)志著兒童保教服務(wù)被納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策框架，也開(kāi)啟了聯(lián)邦政府直接干預(yù)地方學(xué)前教育的進(jìn)程。[13]該法案的主要內(nèi)容包括：第一，制定聯(lián)邦層面的師資標(biāo)準(zhǔn)，并且直接補(bǔ)貼合格教師工資的75%;第二，政府對(duì)兒童保教服務(wù)的供給方（機(jī)構(gòu)）進(jìn)行資助，不直接資助需求方（家長(zhǎng)）;第三，聯(lián)邦政府只對(duì)社區(qū)非營(yíng)利性?xún)和＝虣C(jī)構(gòu)提供基建和日常運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)被排除在公共投入之外。[14]

這些條款一定程度上反映了市場(chǎng)化改革之前澳大利亞兒童保教服務(wù)供給的制度特征。第一，在價(jià)值定位上，將兒童保教服務(wù)視為面向貧困和工作家庭的社會(huì)福利。第二，在財(cái)政投入方面，公共投入主要采用供給方投入模式，對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)管理。第三，在供給方式上，重點(diǎn)發(fā)展非營(yíng)利性社區(qū)兒童保教機(jī)構(gòu)。這種政策導(dǎo)向的邏輯是非營(yíng)利性?xún)和＝虣C(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)大多歸家長(zhǎng)和社區(qū)所有，相較于營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)，其對(duì)兒童和家庭進(jìn)行剝削的可能性很小。[15]第四，在政府角色方面，建立了聯(lián)邦與地方政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，聯(lián)邦政府著重以財(cái)政投入引導(dǎo)保教服務(wù)發(fā)展方向，地方政府負(fù)責(zé)兒童保教服務(wù)的具體規(guī)劃與管理。第五，在質(zhì)量保障方面，主要通過(guò)公共財(cái)政保障機(jī)構(gòu)對(duì)合格師資的雇傭。同時(shí)，政府鼓勵(lì)家長(zhǎng)、地方政府和社區(qū)團(tuán)體參與兒童保教服務(wù)目標(biāo)、內(nèi)容和供給方式的設(shè)計(jì)，在多方參與、相互協(xié)商和合作的過(guò)程中達(dá)成關(guān)于保教服務(wù)質(zhì)量的共識(shí)。

可以發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)70年代澳大利亞政府的政策導(dǎo)向是通過(guò)公共投入支持社區(qū)非營(yíng)利性?xún)和＝腆w系的發(fā)展。這種體系將社區(qū)成員和家長(zhǎng)定位為民主公民，一方面促進(jìn)家長(zhǎng)與社區(qū)成員對(duì)兒童保教機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理的民主參與，有助于各方共同建構(gòu)有關(guān)兒童保教的知識(shí);另一方面有助于增強(qiáng)兒童保教機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)成員和家長(zhǎng)的責(zé)任感，基于當(dāng)?shù)丨h(huán)境提供有質(zhì)量的保教服務(wù)。盡管這一時(shí)期在事實(shí)層面存在著營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)并存的兒童保教市場(chǎng)，但市場(chǎng)在保教服務(wù)配置中的作用有限。然而，隨著兒童保教服務(wù)社會(huì)需求的不斷增長(zhǎng)，社區(qū)兒童保教服務(wù)發(fā)展速度緩慢、財(cái)政投入負(fù)擔(dān)重、入學(xué)機(jī)會(huì)不均等問(wèn)題日益嚴(yán)峻，家長(zhǎng)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)社區(qū)非營(yíng)利性保教服務(wù)體系的信心日漸滑落。

（二）20世紀(jì)90年代至2007年：激進(jìn)的“市場(chǎng)化”改革逐步誘發(fā)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)80年代，政府在經(jīng)濟(jì)下滑壓力下削減社會(huì)福利支出，兒童保教服務(wù)的供需矛盾更加突出，只有非營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)能夠享受財(cái)政支持的政策受到廣泛質(zhì)疑，家長(zhǎng)呼吁政府采取更為公平的投入方式。[16]在此背景下，政府開(kāi)始接受市場(chǎng)化路徑有助于擴(kuò)大保教資源和節(jié)省聯(lián)邦資金的意見(jiàn)，并逐步通過(guò)投入方式改革增強(qiáng)市場(chǎng)作用。1985年，霍克-基廷工黨政府（Hawke-Keating Government， 1983—1996）削減對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，開(kāi)始以“減費(fèi)”的方式對(duì)作為保教服務(wù)需求方的家庭進(jìn)行投入。1991年，政府進(jìn)一步將財(cái)政投入拓展到私立營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)。1997年，為了“營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”，新上臺(tái)的霍華德自由黨-國(guó)家聯(lián)盟（保守黨）政府（Howard Liberal-National Coalition Government，1996—2007）終止了對(duì)社區(qū)非營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。[17]2000年，政府建立“兒童保教補(bǔ)貼”（Child Care Benefit，CCB）制度，通過(guò)向家長(zhǎng)提供補(bǔ)貼的形式間接對(duì)兒童保教機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助。2004年，政府又建立退稅系統(tǒng)（Child Care Tax Rebate，CCTR），對(duì)家長(zhǎng)購(gòu)買(mǎi)兒童保教服務(wù)的實(shí)際開(kāi)支進(jìn)行補(bǔ)貼。通過(guò)將財(cái)政投入從供給方全面轉(zhuǎn)向需求方，政府解除了自身作為保教服務(wù)供給者的角色，塑造了家長(zhǎng)的“消費(fèi)者”角色，使保教服務(wù)的性質(zhì)從“社會(huì)福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧唐贰?，以制度建設(shè)強(qiáng)化了市場(chǎng)在保教服務(wù)分配中的主導(dǎo)作用。

為了防治市場(chǎng)化改革可能產(chǎn)生的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，澳大利亞在1994年建立了世界上首個(gè)兒童保教機(jī)構(gòu)質(zhì)量促進(jìn)和認(rèn)證系統(tǒng)（Quality Improvement and Accreditation System，QIAS），其預(yù)期作用包括：第一，將兒童保教機(jī)構(gòu)獲得政府補(bǔ)貼的資格與質(zhì)量認(rèn)證過(guò)程相聯(lián)系，以此實(shí)現(xiàn)政府對(duì)兒童保教服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督;第二，通過(guò)向家長(zhǎng)公布兒童保教機(jī)構(gòu)的質(zhì)量信息，幫助家長(zhǎng)在選擇保教機(jī)構(gòu)的過(guò)程中進(jìn)行理性決策，克服保教服務(wù)市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題;第三，通過(guò)兒童保教補(bǔ)貼鼓勵(lì)家長(zhǎng)“用腳投票”，督促保教機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需求改善服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而形成“優(yōu)勝劣汰”的良性競(jìng)爭(zhēng)秩序，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)保教服務(wù)供需關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。[18]從某種意義上看，QIAS是澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革過(guò)程中的一種制度創(chuàng)新。不同于社區(qū)保教服務(wù)時(shí)期以民主參與和協(xié)商自治為基礎(chǔ)的質(zhì)量保障機(jī)制，QIAS基于促進(jìn)市場(chǎng)交易的目標(biāo)對(duì)保教服務(wù)“質(zhì)量”概念進(jìn)行了重塑，提出了更為清晰的外部質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)塑造為質(zhì)量保障的核心機(jī)制。然而，由于QIAS的質(zhì)量指標(biāo)集中于易觀測(cè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)估信息不夠全面，且“質(zhì)量”往往并非家長(zhǎng)選擇保教機(jī)構(gòu)的決定性因素，QIAS在促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)方面的作用十分有限。

這一時(shí)期，政府財(cái)政投入和管理方式的變革取得了一系列預(yù)期成果。例如，兒童保教服務(wù)的供需矛盾得到緩解，保教服務(wù)的最低質(zhì)量得到基本保障。不過(guò)，激進(jìn)的市場(chǎng)化改革也產(chǎn)生了一系列消極后果。第一，兒童保教服務(wù)供給結(jié)構(gòu)日趨失衡，非營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)日漸萎縮。1991年至1996年，澳大利亞社區(qū)非營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)了15%，而營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)了233%，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占比大幅提升。[19]由于對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)在辦學(xué)理念、籌資渠道及市場(chǎng)適應(yīng)能力等方面差異的忽視，政府在財(cái)政投入和質(zhì)量監(jiān)督方面看似“公平”的治理措施，造就了“不公平”的實(shí)際發(fā)展結(jié)果。第二，兒童保教市場(chǎng)出現(xiàn)壟斷巨頭，市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。政府向家長(zhǎng)提供穩(wěn)定充足的兒童保教補(bǔ)貼，且對(duì)接受補(bǔ)貼的保教機(jī)構(gòu)性質(zhì)、辦學(xué)規(guī)模和收費(fèi)等不做干預(yù)，因此極大地刺激了營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張。從2001年到2007年，營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)市場(chǎng)占比從67%上升到88%，兒童保教上市企業(yè)紛紛涌現(xiàn)，最大的上市企業(yè)ABC學(xué)習(xí)中心（ABC Learning Center）獨(dú)占25%的市場(chǎng)份額。[20]

（三）2008年至今：路徑依賴(lài)制約澳大利亞學(xué)前教育改革與發(fā)展方向

隨著市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)的日益集聚，ABC學(xué)習(xí)中心在2008年金融危機(jī)中轟然破產(chǎn)，導(dǎo)致十余萬(wàn)兒童及其家庭陷入失學(xué)危機(jī)，并使政府付出了巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。[21]顯然，作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)工具的QIAS未能發(fā)揮“抑制營(yíng)利性機(jī)構(gòu)掠奪性增長(zhǎng)”和“通過(guò)塑造消費(fèi)者行為預(yù)防市場(chǎng)失靈”的預(yù)期效果。[22]彼時(shí)，剛大選獲勝的陸克文工黨政府（The Rodd Government，2007—2010）面臨著兩種相左的改革倡議，部分議員大力批判營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的低質(zhì)量與不穩(wěn)定性，呼吁政府終止向營(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政投入，復(fù)興傳統(tǒng)的社區(qū)兒童保教服務(wù);另一部分議員則主張營(yíng)利性機(jī)構(gòu)在擴(kuò)大保教資源方面貢獻(xiàn)巨大，保教服務(wù)市場(chǎng)混亂是質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制不健全的體現(xiàn)，應(yīng)進(jìn)一步改革保教服務(wù)質(zhì)量保障系統(tǒng)。后者在這場(chǎng)爭(zhēng)論中取得勝利。2013年，工黨政府再次聲明，強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政將資助所有遵守法規(guī)的保教機(jī)構(gòu)，“不考慮這些機(jī)構(gòu)屬于營(yíng)利性還是非營(yíng)利性”。[23]從歷史制度主義的視角來(lái)看，澳大利亞政府的這種選擇并不令人意外。經(jīng)過(guò)20多年的市場(chǎng)化改革，以營(yíng)利性機(jī)構(gòu)為主體的保教服務(wù)供給結(jié)構(gòu)已難以逆轉(zhuǎn)。同時(shí)，隨著兒童保教補(bǔ)貼制度的逐步完善，無(wú)論是各類(lèi)保教機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)方式還是家長(zhǎng)對(duì)保教服務(wù)的選擇偏好，都被該制度所塑造，并被鎖定在市場(chǎng)供給體系中。

為了進(jìn)一步完善質(zhì)量保障機(jī)制，2009年澳大利亞政府委員會(huì)（Council of Australian Governments，COAG）發(fā)布了首個(gè)全國(guó)性學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略——《國(guó)家兒童早期發(fā)展戰(zhàn)略：投資兒童》（The National Early Childhood Development Strategy： Investing in the Early Years），同年啟動(dòng)學(xué)前教育國(guó)家質(zhì)量框架（National Quality Framework，NQF）的建設(shè)，通過(guò)建立全國(guó)性學(xué)前教育立法、全國(guó)性學(xué)前教育質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)、學(xué)前教育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、全國(guó)質(zhì)量等級(jí)和評(píng)價(jià)系統(tǒng)四個(gè)方面改進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量保障體系。[24]受到路徑依賴(lài)效應(yīng)的影響，盡管NQF提出了十分宏大的改革措施，看似加強(qiáng)了政府干預(yù)力度，但事實(shí)上并未突破QRIS時(shí)期建立的市場(chǎng)化改革制度框架。政府的干預(yù)范圍依然局限于財(cái)政投入和質(zhì)量保障領(lǐng)域，干預(yù)的目的實(shí)質(zhì)上是通過(guò)進(jìn)一步明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)增進(jìn)市場(chǎng)透明度，從而優(yōu)化市場(chǎng)對(duì)兒童保教服務(wù)的調(diào)節(jié)作用。

由于政府對(duì)市場(chǎng)供給保教服務(wù)的高度依賴(lài)，近年來(lái)澳大利亞兒童保教領(lǐng)域的內(nèi)在矛盾日漸突出，主要表現(xiàn)在以下方面。第一，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的提高造成服務(wù)成本上升，小微型保教機(jī)構(gòu)因利潤(rùn)微薄紛紛倒閉，反而營(yíng)造了有利于營(yíng)利性企業(yè)壟斷化發(fā)展的環(huán)境。近年來(lái)，學(xué)前教育上市企業(yè)在澳大利亞開(kāi)始復(fù)興，規(guī)模最大的G8教育在2015—2016年快速收購(gòu)了300家兒童保教機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)集中化走勢(shì)明顯。[25]第二，政府向家長(zhǎng)提供兒童保教補(bǔ)貼，但對(duì)保教機(jī)構(gòu)的治理范圍狹窄，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)利性保教企業(yè)數(shù)量激增，并通過(guò)不斷漲價(jià)“倒逼”政府提高對(duì)家長(zhǎng)的保教補(bǔ)貼。21世紀(jì)以來(lái)，澳大利亞政府對(duì)正規(guī)學(xué)前教育服務(wù)的財(cái)政投入增長(zhǎng)了近三倍，達(dá)到每年約70億美元，分擔(dān)了保教服務(wù)總成本的2/3，[26]但保教服務(wù)價(jià)格卻持續(xù)攀升，形成“高補(bǔ)貼、高收費(fèi)”的怪圈。[27]第三，學(xué)前教育質(zhì)量改革受到“成本”和“效率”問(wèn)責(zé)，保教服務(wù)“去專(zhuān)業(yè)化”現(xiàn)象凸顯。保教服務(wù)質(zhì)量改革在兩任工黨政府的推進(jìn)下不斷深入，但2013年工黨在大選中落敗，新上臺(tái)的自由黨政府加強(qiáng)對(duì)NQF成效的問(wèn)責(zé)，并主張減少可能增加保教服務(wù)成本的質(zhì)量改進(jìn)措施。受此影響，以保教“工作者”取代“教師”稱(chēng)謂，減少對(duì)教師“不必要的資格要求和培訓(xùn)”等“去專(zhuān)業(yè)化”建議逐漸出現(xiàn)在政府咨詢(xún)報(bào)告中，[28]學(xué)前教育質(zhì)量改革前景不明。

三、澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的鏡鑒

（一）正視市場(chǎng)機(jī)制的利與弊，謹(jǐn)慎推進(jìn)學(xué)前教育市場(chǎng)化改革

回顧20世紀(jì)80年代以來(lái)澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)新自由主義思想在歷屆政府中形成了跨黨派共識(shí)，逐步將學(xué)前教育改革推向了“市場(chǎng)中心主義”的激進(jìn)路徑，最終使QIAS等防治“市場(chǎng)失靈”的政策工具失效。

以澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革的教訓(xùn)為鑒，我國(guó)在發(fā)展學(xué)前教育的過(guò)程中首先應(yīng)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的局限性。國(guó)內(nèi)外學(xué)者反復(fù)論證，兒童保教服務(wù)具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，依賴(lài)市場(chǎng)供給存在著顯著弊端。對(duì)保教機(jī)構(gòu)而言，只有強(qiáng)化成本控制和盈利能力，才有可能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存下來(lái)，而這一需求很可能與兒童保教理念產(chǎn)生沖突。對(duì)家長(zhǎng)而言，完全市場(chǎng)化意味著不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的家長(zhǎng)要在價(jià)格浮動(dòng)、分配不均且不穩(wěn)定的保教商品中進(jìn)行艱難的“理性選擇”。對(duì)政府而言，高度依賴(lài)市場(chǎng)供給兒童保教服務(wù)很可能要承擔(dān)類(lèi)似ABC學(xué)習(xí)中心破產(chǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)后果和社會(huì)成本。因此，明確市場(chǎng)化改革是“工具”而非“目的”，杜絕“市場(chǎng)中心主義”發(fā)展思路是兒童保教市場(chǎng)健康發(fā)展的前提。

其次應(yīng)完善兒童保教公共服務(wù)體系建設(shè)，注重培育多元市場(chǎng)主體。學(xué)前兒童保育與教育是民生工程也是國(guó)家戰(zhàn)略，其對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體的重要性決定了公共兒童保教服務(wù)優(yōu)先發(fā)展的必要性。一方面，一定數(shù)量的公辦保教機(jī)構(gòu)服務(wù)供給是防止市場(chǎng)失靈的前提，應(yīng)持續(xù)鞏固公辦兒童保教機(jī)構(gòu)的發(fā)展，發(fā)揮其?；?、促公平和穩(wěn)市場(chǎng)的作用。另一方面，多元化市場(chǎng)主體有助于推動(dòng)保教服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容和模式的創(chuàng)新，是兒童保教公共服務(wù)體系的必要補(bǔ)充。因此，有必要完善各類(lèi)保教機(jī)構(gòu)的管理制度，加強(qiáng)保教機(jī)構(gòu)辦學(xué)信息公開(kāi)，注重家庭保教需求調(diào)查與引導(dǎo)，為多元市場(chǎng)主體參與服務(wù)供給提供條件與保障，以此營(yíng)造大、中、小型兒童保教機(jī)構(gòu)可持續(xù)性發(fā)展，營(yíng)利性與非營(yíng)利性競(jìng)爭(zhēng)性共存的市場(chǎng)環(huán)境，避免市場(chǎng)過(guò)度集中對(duì)多元化競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)的破壞。

（二）明確政府治理角色，保障學(xué)前教育“育人為本”的價(jià)值取向

在澳大利亞學(xué)前教育市場(chǎng)化改革中，政府在新自由主義思想的影響下將自身定位為市場(chǎng)機(jī)制的保障者，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)利性保教機(jī)構(gòu)飛速增長(zhǎng)且集中在富裕地區(qū)，政府保教服務(wù)投入增加，但同時(shí)保教機(jī)構(gòu)收費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，兒童保教服務(wù)之于欠發(fā)達(dá)地區(qū)家庭的可獲得性和可支付性未得到切實(shí)保障。這些情況與澳大利亞政府治理理念偏差和治理領(lǐng)域狹窄密不可分。

吸取其學(xué)前教育市場(chǎng)化改革教訓(xùn)，我國(guó)在發(fā)展學(xué)前教育的過(guò)程中首先應(yīng)明確公共利益至上的治理理念，明確政府作為兒童保教服務(wù)規(guī)劃者、投入者和監(jiān)督者的多重角色，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)和困難群體的保教需求，以公平為取向強(qiáng)化兒童保教服務(wù)的公益屬性。同時(shí)，兒童保教服務(wù)的價(jià)值具有潛在性、綜合性和長(zhǎng)周期性，應(yīng)避免以機(jī)構(gòu)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)回報(bào)和組織效率等短期指標(biāo)作為衡量保教機(jī)構(gòu)發(fā)展水平或質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，避免兒童保教服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值凌駕于其兒童發(fā)展和社會(huì)公平的價(jià)值之上。

其次應(yīng)依據(jù)政策目標(biāo)選擇適宜的政策工具。在澳大利亞案例中，政府推進(jìn)市場(chǎng)化改革的初衷本是擴(kuò)大兒童保教服務(wù)資源，且政府對(duì)兒童保教領(lǐng)域持續(xù)增長(zhǎng)的投入也體現(xiàn)了減輕家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的努力。然而，相關(guān)政策工具的選擇卻導(dǎo)致改革結(jié)果對(duì)政策目標(biāo)的偏離。以此為鑒，我國(guó)在選擇政策工具時(shí)應(yīng)注重其適用條件與實(shí)際影響。一方面，需求方導(dǎo)向與供給方導(dǎo)向的財(cái)政投入方式各有利弊，前者有助于增強(qiáng)家長(zhǎng)的選擇權(quán)，后者有助于保障保教資源分配的公平性，應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育發(fā)展實(shí)際，把這兩種政策工具結(jié)合起來(lái)使用。另一方面，標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量定義和問(wèn)責(zé)評(píng)價(jià)雖然具有一定的積極意義，但其對(duì)兒童保教實(shí)踐的自主性和創(chuàng)造性具有一定的抑制作用。[29]“自上而下”的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還可能與地方保教服務(wù)的可獲得性和可支付性形成沖突。因此，選擇政策工具時(shí)還應(yīng)考慮其對(duì)學(xué)前教育可獲得性、可支付性、公平與質(zhì)量的綜合影響，以讓兒童及其家庭普遍受惠作為決策的基本依據(jù)。

（三）鼓勵(lì)學(xué)前教育治理制度創(chuàng)新，突破市場(chǎng)化改革路徑依賴(lài)

從歷史制度主義的視角來(lái)看，澳大利亞早期激進(jìn)的市場(chǎng)化改革措施對(duì)后續(xù)政府治理空間形成了制約。盡管ABC學(xué)習(xí)中心破產(chǎn)造成惡劣的社會(huì)影響，并使政府付出高額代價(jià)，政府后續(xù)的改革措施也未能突破既定的市場(chǎng)中心主義制度框架，兒童保教服務(wù)改革的路徑依賴(lài)現(xiàn)象十分明顯。受到全球市場(chǎng)化改革浪潮的沖擊，我國(guó)部分地區(qū)在21世紀(jì)之交也曾出現(xiàn)過(guò)盲目將公辦園推向市場(chǎng)的現(xiàn)象，造成民辦園數(shù)量激增，一定程度上激化了“入園難”和“入園貴”問(wèn)題。[30]

以此為鑒，新時(shí)期我國(guó)建設(shè)以普惠性幼兒園為主體的學(xué)前教育公共服務(wù)體系時(shí)應(yīng)注重突破市場(chǎng)化改革的路徑依賴(lài)效應(yīng)。首先，要堅(jiān)持政府對(duì)兒童保教事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任。伴隨我國(guó)人口政策的調(diào)整，地方政府應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)0～6歲兒童保教服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在普及3～6歲學(xué)前教育的同時(shí)，逐步完善對(duì)0～3歲兒童托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范與引導(dǎo)，避免將3歲以下兒童保教服務(wù)完全交由市場(chǎng)主導(dǎo)的懶政行為。[31]其次，要積極鼓勵(lì)地方政府制度創(chuàng)新，引導(dǎo)民辦幼兒園選擇普惠性或非營(yíng)利性發(fā)展道路。已有研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)政策明確性和穩(wěn)定性的顧慮影響民辦園長(zhǎng)選擇非營(yíng)利性辦學(xué)的信心。[32]因此，進(jìn)一步完善普惠性幼兒園和非營(yíng)利性幼兒園支持政策，幫助民辦幼兒園舉辦者明確改革的預(yù)期收益與成本，保障民辦幼兒園的合理收費(fèi)與盈利，有助于吸引真正有教育情懷的辦學(xué)者。同時(shí)，注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)評(píng)估區(qū)域內(nèi)0～6歲兒童人口動(dòng)態(tài)、家長(zhǎng)保教服務(wù)需求以及保教機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，不斷優(yōu)化保教機(jī)構(gòu)治理模式。再次，遏制營(yíng)利性連鎖幼兒園在特定區(qū)域快速擴(kuò)張形成壟斷，有助于突破以往以逐利為主要目標(biāo)的民辦教育發(fā)展路徑（如產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、運(yùn)營(yíng)集團(tuán)化和資本證券化），引導(dǎo)民間辦學(xué)力量提供形式多樣、收費(fèi)合理、安全可靠的保教服務(wù)，成為學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要部分和有益補(bǔ)充。

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The Marketization Reform of Australian Early Childhood Education and Care： Background， History and Inspiration

Qianqian Xu

（School of Education， Shaanxi Normal University， Xian 710062 China）

Abstract： Since the 1980s， the market-oriented reform of childcare services has become an important educational policy choice for many countries to cope with the global economic crisis and socio-cultural changes. It provides effective solutions to the problems of availability， affordability and quality of childcare， but also implies risks and challenges that are difficult to avoid. As a typical representative of the “radicals” in market-oriented reforms， Australian childcare services changed from a community provision model to a market provision model at the end of the 20th century. While expanding the resources of childcare services， it also caused many problems. Taking Australia as a mirror， Chinas preschool education reform should clarify the role of government， avoid the “market-centrism” thinking， adhere to the “human-centered” value orientation， encourage governance innovation of childcare and prevent path dependence.

Key words： education marketization， private education， education governance， Australian childcare and education