社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化政策建議

[摘要] 法治化是社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，其實質(zhì)就是用法治精神來支配社區(qū)治理理念、治理模式與治理方法。在推進社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化的進程中存在立法、體制、人才等方面的影響因素，本文提出建立統(tǒng)一完善的城市社區(qū)治理法律法規(guī)體系，以法治思維和法治方式實現(xiàn)善治，形成多元主體合作共治的社區(qū)治理模式，挖掘社區(qū)文化內(nèi)核與強化情感治理的作用，打造大數(shù)據(jù)等新媒體平臺、創(chuàng)新社區(qū)治理方式等政策建議。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū) 治理 現(xiàn)代化 法治化

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0007-05

[作者簡介] 楊旭（1976 — ），女，四川達州人，中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校講師，研究方向：民商法學。

黨的十九大報告提出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，為打造共建共治共享的社會治理格局目標，指明了方向。推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標，社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化屬于國家治理能力現(xiàn)代化的范疇，法治化是社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。實現(xiàn)政府、社會與居民的良性互動，必然要求推進社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化的進程。

一、社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化內(nèi)涵

（一）法理內(nèi)涵

1. 社區(qū)。一般認為，社區(qū)這一概念最早來源于德國社會家滕尼斯在1887年出版的社會學名著《社區(qū)與社會》， “人們在共同體里與同伙一起，從出生之時起，就休戚相關(guān)，同甘共苦”。滕尼斯提出的“社區(qū)”旨在強調(diào)人與人之間的親密關(guān)系和共同的價值追求以及歸屬感、認同感，實際上是一種停留在過去的“理想類型”。隨著社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型，“社區(qū)”的內(nèi)涵和外延不斷豐富和擴展。西方學者從地域、結(jié)構(gòu)、情感或行動等角度對社區(qū)進行歸納，國內(nèi)很多學者也提出自己的見解與主張，如費孝通基于共同地域，以若干社會群體（家庭、氏族）或社會組織（機關(guān)、團體）為主體，生活上相互關(guān)聯(lián)為特征，明確社區(qū)是具備上述要素的大集體。中央相關(guān)文件，如2000年11月民政部下發(fā)的《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》及國內(nèi)工具書，從共同地域的角度，確定了社區(qū)具有社會生活共同體的內(nèi)涵。

2. 治理。治理一詞首先出自世界銀行1989年對撒哈拉以南非洲的研究報告，報告認為非洲急切需要的不是資金和技術(shù)援助而是“良好治理”。全球治理委員會對于治理內(nèi)涵的界定具有權(quán)威和代表性，該機構(gòu)將治理界定為“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸種方法之總和?！边@些方法則包括正式的制度、政體和非正式的制度安排，這些制度安排以權(quán)利義務(wù)為核心，實質(zhì)是一個不斷調(diào)和各種沖突、各類利益矛盾，促使不同利益群體逐漸走向一個合作共治的持續(xù)的過程。按照這樣的界定，治理正是通過正式和非正式的良好的制度安排，來協(xié)調(diào)公共、私人部門以及私人之間的利益關(guān)系，以達成一種善治的目標，即實現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作治理，形成政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，也是一種最佳狀態(tài)。

3. 社區(qū)居民自治。“擴大民主、居民自治”是城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。居民自治以享有權(quán)利為前提，居民自治權(quán)是以社區(qū)為自治單位集合起來的全體居民，依據(jù)法律法規(guī)和自治章程的規(guī)定，享有參與共同治理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)利。確定居民自治的原則，其目的就是促進社區(qū)居民更積極主動地參與社區(qū)公共事務(wù)，充分發(fā)揮居民議事會、居民委員會、居民小組等自治組織的作用，充分調(diào)動社區(qū)居民的積極性和主動性，轉(zhuǎn)變“全能政府”的職能意識，以政府為主導，通過政府購買等途徑引入專業(yè)社會組織參與社區(qū)治理，從而引導居民更好地實現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的良好治理。

（二）現(xiàn)實基礎(chǔ)

1. 新的社會階層結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。改革開放的深入推進和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，多種生產(chǎn)要素被調(diào)動到市場化經(jīng)濟建設(shè)中來，促使中國的社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。中國的社會階層結(jié)構(gòu)已不再是簡單的“兩階一層”，即工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層，中間階層、企業(yè)家階層、職業(yè)經(jīng)理人階層和私營企業(yè)主階層等新興社會階層正在出現(xiàn)。以職業(yè)為基礎(chǔ)的新的社會階層分化機制，逐漸取代過去的以政治、戶籍、身份等為依據(jù)的分化機制。職業(yè)多樣化發(fā)展的跡象表明，社會經(jīng)濟發(fā)展促使了新的社會階層結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，同時，這種結(jié)構(gòu)在一定時期內(nèi)會趨于穩(wěn)定。新興社會階層在利益與訴求上的多樣性與復雜性，對社區(qū)治理提出了新的發(fā)展要求。

2.多元復合主體的社會組織逐漸發(fā)展壯大。社會組織作為重要的社會治理力量，其發(fā)展速度曾滯后于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。近年來，政府通過輿論引導、政策制定、利益驅(qū)動、平臺搭建以及社會保障等多種措施，積極引導和培育社會組織的發(fā)展，社會組織也基于自身靈活性、公益性和可靠性等特性，在社會資源整合、專業(yè)化社會服務(wù)和社區(qū)有效建設(shè)等方面的作用日益突出；雖然每萬人擁有社會組織數(shù)量與發(fā)達國家相比，我國（約5家）相差10多倍（發(fā)達國家超過50家），但數(shù)量也在不斷增長，2016年全國在民政部門注冊登記的社會組織約66萬個?；鶎拥胤秸仓饾u摸索形成了初步的社區(qū)社會組織發(fā)展和規(guī)范體系。

3. 大數(shù)據(jù)給社區(qū)治理帶來了機遇與挑戰(zhàn)。在信息技術(shù)時代背景下，社區(qū)治理可以借助于大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對紛繁復雜的多種類數(shù)據(jù)資源的收集、比較；也可以快速而有效地實現(xiàn)信息資源的傳達與傳播；還可以利用App等平臺更便利地處理公共管理事務(wù)。同時，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的快速發(fā)展也對社區(qū)“兩委”干部、社區(qū)工作人員的素質(zhì)提出了更高要求，他們不僅要具有基本的互聯(lián)網(wǎng)方面技術(shù)知識，還應當轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，在社區(qū)治理模式、治理方式上加以創(chuàng)新，達到利用先進的信息技術(shù)服務(wù)社區(qū)居民，提高治理效果。

二、法治化是社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵

（一）法治化是社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)容

1. 法治化是社區(qū)治理現(xiàn)代化的規(guī)范基礎(chǔ)與法治保障。從歷史上講，現(xiàn)代化主要是指人類社會從工業(yè)革命以來所經(jīng)歷的一場涉及社會生活諸領(lǐng)域的深刻的變革過程，這一過程以某些既定特征的出現(xiàn)作為完結(jié)的標志，表明社會實現(xiàn)了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變；從制度文明的層面來看，現(xiàn)代化主要是指現(xiàn)代以來一種社會和文化變遷的現(xiàn)象，治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理和基層社會治理在制度文明意義上的兩個向度。其現(xiàn)化化特征主要表現(xiàn)為民主之治、科學之治、文明之治與規(guī)范之治。其中的規(guī)范之治則是以法治化為基本準繩，制度與規(guī)范是其基礎(chǔ)，公平正義是其核心價值，程序與秩序是其實現(xiàn)目標。所以，治理的現(xiàn)代化，在某種意義上即法治的現(xiàn)代化。這是因為，國家治理與法律運用有著同樣的治理方式，法治化不僅是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，也是國家治理民主化、科學化、文明化的重要法制保障?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理必然要求完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，這需要國家頂層設(shè)計來實現(xiàn)，以保障社區(qū)治理嚴格遵從規(guī)則與程序。endprint

2. 法治化是衡量社區(qū)治理現(xiàn)代化的標準。社區(qū)治理需要完善而明確的規(guī)則體系，社區(qū)居民依照規(guī)則，按程序辦事，同時能預期行為后果，引導行為方式，以實現(xiàn)一種有序的治理秩序。規(guī)則的制定與遵循必然要求在民主的基礎(chǔ)上，按照法定程序進行；規(guī)則的修改與完善也是在總結(jié)經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照法定程序進行，從而體現(xiàn)法治化包含了民主與科學的內(nèi)涵。法治是文明的載體，也是文明的內(nèi)涵，通過法治引導文明、表達文明、保障文明成果，引導一種文明的生活方式作為社會生活的主流。

（二）社區(qū)治理法治化的實質(zhì)，就是用法治精神來支配社區(qū)治理理念、治理模式與治理方式

1. 善用法治思維和法治方式，就應摒棄人治思維和運動思維。法治思維和人治思維、運動思維不能并存。人治思維過分依賴與信任個人能力與智慧，領(lǐng)導者的權(quán)威高于一切，當領(lǐng)導者個人判斷與法律要求不一致或發(fā)生沖突時，往往傾向于權(quán)力，而罔顧法律原則。運動思維是運用激進的方式進行政治動員和社會動員，用突變的方式推進事物發(fā)展、用人財物的規(guī)模集中來解決實際問題的工作方法。在社會治理中，運動思維則注重看重眼前的成效，借助于一時的突擊活動，沒有形成常態(tài)化和制度化的治理機制。

2. 用法治思維方式和行為方式支配社區(qū)治理的治理理念、治理模式與治理方式。善用法治思維和法治方式， 就要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法，貫穿到社會治理的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等綜合實踐之中， 逐步樹立以法為據(jù)、以法治為習慣、踐行法治的法治信仰。習近平總書記指出，領(lǐng)導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化為思維方式和行為方式。這種敬畏就是一種信仰，是對法治權(quán)威的認同，同時在實踐中尊法、守法、學法與用法，以真正踐行法治理念，讓法治成為一種信仰，從而將法治思維方式與行為方式融入在指導基層社區(qū)治理的理念、模式與方式中。

三、社區(qū)治理現(xiàn)代化與

法治化進程中的影響因素

1. 立法工作相對滯后?，F(xiàn)有的指導城市社區(qū)建設(shè)的法律規(guī)范是1989年12月通過的《城市居民委員會組織法》，它是在1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》基礎(chǔ)上制定的，民政部通過的《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》也是在2000年制定的。這些法律法規(guī)等規(guī)范性文件已經(jīng)不能適應飛速發(fā)展的現(xiàn)實國情、社會形勢以及社區(qū)建設(shè)的實踐，如對于社區(qū)“兩委”職能的界定、政府的角色定位、居民參與社區(qū)治理的權(quán)利義務(wù)，相關(guān)社會單位與社會組織的主體地位等，都缺乏相應的法律規(guī)范的指導。而社區(qū)居民在社區(qū)“兩委”的指導下所制定的居民自治公約，有時還存在與法律規(guī)范相沖突的情形，這對于城市社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化的有效推進產(chǎn)生了阻礙。

2. 政府角色意識轉(zhuǎn)變不到位。社會轉(zhuǎn)型也要求政府職能與角色轉(zhuǎn)變，從管理意識到治理意識的轉(zhuǎn)變；從“全能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變；從“統(tǒng)治”意識到“服務(wù)”意識、以人為本的轉(zhuǎn)變等。而政府在經(jīng)濟社會發(fā)展的浪潮中并不能完全適應這樣的職能與角色轉(zhuǎn)變，雖然政府鼓勵支持與引導培育社會組織的成立與發(fā)展，但大多數(shù)社會組織力量薄弱，財政與人事上不能完全獨立，對政府有較大依附性，不能真正發(fā)揮在社區(qū)治理中的專業(yè)化作用。而政府由于對社區(qū)全額與專項財政撥款，對社區(qū)建設(shè)的財政與人事進行過多行政干預，也影響了社區(qū)居民自治能力提升。

3. 治理主體之間的關(guān)系還未理順。目前的城市社區(qū)治理模式主要采取政府主導、社會參與。社區(qū)服務(wù)雖然主要由政府提供，但具體的治理任務(wù)是由社區(qū)“兩委”負責。黨委、政府、社區(qū)“兩委”、轄區(qū)社會單位、社會組織以及社區(qū)居民等多元治理主體之間的關(guān)系，在法律層面還未完全理順，如何依法參與社區(qū)治理的體制機制也未完全形成。在這樣的新形勢下，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、政府的有效社會治理、社區(qū)居民自治能力提升還沒有得到真正融合，從而不能充分利用與合理配置有限的社會資源。

4. 人才隊伍培養(yǎng)與建設(shè)機制不夠完善。專業(yè)化人才隊伍的培養(yǎng)與儲備是良好的社區(qū)治理發(fā)展的必然要求，而受制于工作平臺、財政保障、職業(yè)前景與理想規(guī)劃等，很多專業(yè)人才不愿扎根在社區(qū)，如專業(yè)社工、專業(yè)法律人才、高新技術(shù)人才等。同時，優(yōu)秀男青年特別是一些專業(yè)人才的流失，影響了社區(qū)工作人員的專業(yè)化程度和性別比例配置。而政府在對社區(qū)優(yōu)秀人才政策傾斜、營造良好的工作環(huán)境與氛圍、提供良好的職業(yè)發(fā)展前景等方面較為欠缺，沒有形成完善與成熟的社區(qū)人才隊伍培養(yǎng)與建設(shè)機制，從而進一步限制了社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化的進程。

四、社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化的政策建議

（一）建立統(tǒng)一完善的城市社區(qū)治理法律法規(guī)體系

由于沒有一部統(tǒng)一、專門的《城市社區(qū)治理法》，城市社區(qū)治理面臨的很多新問題在法律上找不到相應的依據(jù)，大多是在部門規(guī)章等規(guī)范性文件以及國家和地方性政策中找到淵源。會出現(xiàn)一些法律、法規(guī)、規(guī)章的沖突；一些新的社會組織等自治組織找不到成熟的法律、法規(guī)來適應；一些市民公約的內(nèi)容與程序并沒有按照法律的原則、規(guī)定來制定，甚至以自治為借口，損害國家、社區(qū)和民眾的利益。應從善治的角度、從人民群眾的根本利益出發(fā)，從解決具體問題出發(fā)，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家、社區(qū)代表，按照法定程序制定統(tǒng)一的《城市社區(qū)治理法》，以明確社區(qū)“兩委”的職能、“有限”政府的角色定位、居民自治、鼓勵、引導社會單位與社會組織的參與等治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）以法治思維和法治方式實現(xiàn)善治

世界著名管理大師杜拉克指出：“當今社會不是一場技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命?！背鞘猩鐓^(qū)治理要實現(xiàn)善治的目標，首先要轉(zhuǎn)變觀念，用科學、民主、文明、規(guī)范的理念引領(lǐng)社區(qū)治理現(xiàn)代化與法治化的推進。

1. 樹立規(guī)則至上、權(quán)利本位、權(quán)力控制、程序優(yōu)先思維的法治化治理理念。基于規(guī)則的公正性、穩(wěn)定性與程序性要求，行政主體在處理社區(qū)事務(wù)時，不能隨意地憑借主觀判斷和感性情緒去更改與破壞規(guī)則，而要理性與客觀地依據(jù)法律法規(guī)、制度要求等規(guī)范性文件綜合考量、理性判斷與客觀處理，從而得到相對公平的結(jié)果。權(quán)利本位思維，要求行政主體在處理社區(qū)公共事務(wù)時，應首先考慮社區(qū)居民的權(quán)利與利益，同時還表現(xiàn)為人權(quán)思維。行政主體要從人本主義出發(fā)，尊重社區(qū)居民的人權(quán)，保障其權(quán)利能夠得到充分而相對自由的行使。權(quán)力控制思維則明確政府的權(quán)力要受到限制和約束，公民的合法權(quán)益范圍正是政府權(quán)力范圍的邊界。這個邊界要基于公民權(quán)利邊界、政府法定權(quán)限、正當程序、監(jiān)督和裁量基準等“制度的籠子”明確予以規(guī)劃。程序優(yōu)先思維，要求行政主體在處理社區(qū)事務(wù)時，按正當程序辦事，充分發(fā)揮合法與公正程序的作用，嚴格按照時間、順序、具體條件的要求，保證在實體公正的前提下，按照合法又合理的規(guī)則步驟、要求來處理問題，從而使實體公正沒有瑕疵，不會受到質(zhì)疑。以法治思維推進社區(qū)治理現(xiàn)代化就是將凸顯的各類社會矛盾的解決引向法治軌道，同時通過完善的制度建設(shè)，使多元治理的社會主體在開放而公正的法治空間中，形成積極參與、協(xié)作共治的局面。endprint

2. 確立責任至上的服務(wù)理念。權(quán)力總是伴隨著責任，權(quán)力和責任關(guān)系通過“源于人民意志—構(gòu)成管理主體—受托行使權(quán)力—體現(xiàn)人民意志”循環(huán)路線圖來實現(xiàn)。責任至上要求建立完善的責任機制，通過結(jié)果導向、績效考核、社會評價等手段，強化行政主體對社區(qū)居民的服務(wù)與責任意識，自覺履行各項法律法規(guī)明確規(guī)定的各項義務(wù)與職責操守，將解決社區(qū)居民的需求為行為的出發(fā)點。這必然要求建立暢通有序的利益訴求表達、心理調(diào)適干預、矛盾協(xié)調(diào)處理、權(quán)益保障機制，使政府能樹立責任與擔當意識，比較及時與全面地獲取群眾的利益需求，使行政決策更具有民主性與可行性，以真正做到服務(wù)社區(qū)居民、盡責于社區(qū)居民。

（三）形成多元主體合作共治的社區(qū)治理模式

良好的社區(qū)治理必然要求為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是否采取科學合理的公共服務(wù)供給模式將直接影響社區(qū)治理的效果。在公共服務(wù)產(chǎn)品的特性以及“政府失靈”與“市場失靈”的理論基礎(chǔ)上，政府強制管控的社會管理轉(zhuǎn)向多元社會主體協(xié)同參與是社區(qū)治理的必然趨勢。通過加強各級黨委的政治核心和領(lǐng)導核心作用；在政府主導下，培育和引導社會組織的成立與有序運行；同時積極鼓勵和支持社會團體、單位的多方面參與，利用志愿者團隊的無償服務(wù)與社會單位的公益服務(wù)；在遵循市場交易原則的前提下，利用政府購買公共服務(wù)等途徑，發(fā)揮專業(yè)社工的專業(yè)服務(wù)水平；充分完善協(xié)商民主機制，提升社區(qū)居民的自治服務(wù)能力。可以推廣深圳市南山區(qū) “一核多元”（ 簡稱“1+3+N”）的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，即以社區(qū)綜合黨委（ 總支） 為核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心三個主體為依托，農(nóng)城化股份公司、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司和駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體共同參與、平等合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與模式。

（四）挖掘社區(qū)文化內(nèi)核，強化情感治理的作用

美國學者塞繆爾 . 亨廷頓等在《文化的重要作用——價值觀如何影響人類進步》一書中從純主觀的角度界定文化的含義，指一個社會中的價值觀、態(tài)度、信念、取向以及人們普遍持有的見解。這種“軟實力”實質(zhì)是通過內(nèi)在魅力吸引與思想輻射影響，達到教化心靈、升華精神的目的。社區(qū)也有最深層次的普及的價值取向與人文素養(yǎng)，即社區(qū)文化內(nèi)核，這樣的價值取向要求社區(qū)治理需要澆鑄情感，激發(fā)出文化內(nèi)核的凝聚力與影響力。要關(guān)注居民在社會轉(zhuǎn)型中心理失衡帶來的負面情緒，因生活艱難帶來的消極情緒，要關(guān)注那些吸毒、失獨、下崗、刑釋人員等特殊群體，因看不到未來的希望而產(chǎn)生的絕望情緒。要用耐心與勤奮公正調(diào)節(jié)糾紛，用熱情與活力凝結(jié)人心，等等，在社區(qū)治理中實現(xiàn)以社會情感為基礎(chǔ)的社會凝聚，增強社區(qū)居民的歸屬感和凝聚力，逐漸形成較為穩(wěn)定的積極正面的社會情感。

（五）打造大數(shù)據(jù)等新媒體平臺，創(chuàng)新社區(qū)治理方式

新媒體平臺是一種在互聯(lián)網(wǎng)時代新興的信息傳遞平臺。包括但不限于數(shù)字報紙、數(shù)字廣播、手機短信、移動電視、網(wǎng)絡(luò)、桌面視窗、數(shù)字電視、數(shù)字電影、觸摸媒體等。作為人們用來傳遞信息與獲取信息的工具、渠道、載體、中介物或技術(shù)手段，新媒體平臺已經(jīng)被很多社區(qū)應用在治理方式創(chuàng)新中，通過大數(shù)據(jù)對居民信息的分析處理，對社區(qū)情況全覆蓋了解，有效整合社區(qū)資源，將社區(qū)網(wǎng)格化管理落到實處；利用數(shù)字信息的高效快捷特點，對突發(fā)與緊急事件進行及時處理，增強對群眾需求的情感關(guān)懷；發(fā)揮視頻電話與觸摸電視的直觀感性，更用心地解讀政策與傳播信息，促使治理理念的入腦入心。

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