半城市化地區(qū)協(xié)作型社區(qū)治理經(jīng)驗

[摘要] 半城市化地區(qū)的有效治理關(guān)系著我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，乃至和諧社會的構(gòu)建。韓國釜山山腹道地區(qū)作為一個典型的半城市化社區(qū)，引入?yún)f(xié)作型規(guī)劃的理念，通過構(gòu)建良好的合作平臺，幫助當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c社區(qū)治理工作，使其成為從項目規(guī)劃到實施乃至運營的主導(dǎo)力量。這一模式取得了居民較高的認(rèn)可度，并實現(xiàn)了社區(qū)更新的良性循環(huán)，值得我國半城市化社區(qū)借鑒。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)作型治理 半城市化 社區(qū)更新 釜山

[中圖分類號] C916 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0025-04

[基金項目] 自然科學(xué)基金青年項目“新型城鎮(zhèn)化語境下的全球城市區(qū)域空間組織研究——以長江三角洲為例”（51608367）。

[作者簡介] 程遙（1982 — ），女，陜西安康人，同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院助理教授，博士，研究方向：全球城市網(wǎng)絡(luò)、城市土地政策、城鎮(zhèn)化等。

半城市化地區(qū)往往是經(jīng)濟增長最為迅速和最具活力的區(qū)域類型，同時由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、缺乏有效管理機制、人口構(gòu)成復(fù)雜且流動性強，又是充滿挑戰(zhàn)和問題頻生的地區(qū)。半城市化地區(qū)的有效治理對于提升城市化質(zhì)量意義重大。

一、協(xié)作型治理的理念

協(xié)作型治理（ Collaborative Governance）旨在充分調(diào)動并發(fā)揮各方主體的能動性，其實用化的操作流程、多元化的目標(biāo)制定促使其在全球眾多城市及區(qū)域中得以應(yīng)用，并成為學(xué)界研究的熱點。該治理范式要求一個或多個公共機構(gòu)與非政府主體（包括組織、個體）共同參與集體決策的制定過程，通過正式的、共識導(dǎo)向的、綜合權(quán)衡的政治過程，最終實現(xiàn)公共政策的決策與實施。傳統(tǒng)的治理模式，雖然也可能會從利益相關(guān)者的角度來考慮，甚至直接與利益相關(guān)者進行磋商，但決策往往更多借助精英、專家的力量，是一個相對封閉的過程。而協(xié)作型治理則是將盡可能多的利益相關(guān)方，包括不屬于任何團體的利益相關(guān)個體和弱勢群體直接納入決策過程。

安塞爾（Ansell）和蓋什（Gash）提出，欲實現(xiàn)協(xié)作型治理需要符合以下幾個條件：①由城市政府發(fā)起的協(xié)商平臺（forum），②決策參與者需包括政府和非政府主體，③參與者直接參與決策過程而非簡單的“被咨詢”，④協(xié)商平臺應(yīng)該有正式的形式，并且舉辦集體會議，⑤協(xié)商的最終目的旨在達成共識（即使也許最終結(jié)果并未能達成共識），⑥協(xié)作聚焦于公共政策和公共管理問題。

從實踐的效果來看，協(xié)作型治理模式能夠降低高昂的政策制定成本，擴大民主參與，提升城市治理的合理性。為了讓不同利益相關(guān)者構(gòu)建彼此的信任關(guān)系，協(xié)作型治理可能在決策階段需要花費更多的時間和更高的成本，但也正是因為充分的參與，協(xié)作型治理中的利益相關(guān)方往往對于最終決策有著較高的認(rèn)可度，因此其政策的實施會相對順利。換言之，從政策決策和實施的整個周期來看，協(xié)作型治理的時間和成本并不一定高。

二、韓國釜山山腹道地區(qū)的協(xié)作治理經(jīng)驗

1. 山腹道地區(qū)概況

韓國山腹道地區(qū)（Sanbokdoro）是典型的半城市化地區(qū)。該地區(qū)原本是位于釜山山地的一個村莊，在日本殖民時期，曾居住過大量勞工，朝鮮戰(zhàn)爭時期涌入大批難民，而在韓國經(jīng)濟高速發(fā)展時期，山腹道地區(qū)則成為了工人階級非正式住房的集聚地。由于復(fù)雜的歷史，該地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于釜山城市的整體發(fā)展，亟待更新成為更具吸引力的、更宜居的地區(qū)。自1964年起，釜山圍繞市中心的山脈建設(shè)了環(huán)行道路，稱之為山腹道，該地區(qū)由此得名。2009年起，依托這些山路，釜山市政府施行了“山腹道復(fù)興計劃”（Sanbokdoro Renaissance Project），旨在更新和活化該地區(qū)村落，挖掘和重振其間的文化和歷史資源，并推動整個社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2. 社區(qū)更新內(nèi)容

山腹道地區(qū)更新旨在促進生態(tài)、交通、景觀、生活環(huán)境的空間再生；通過社區(qū)企業(yè)發(fā)展恢復(fù)社區(qū)意識、振興地方經(jīng)濟、實現(xiàn)生活再生；挖掘歷史文化遺產(chǎn)，發(fā)展旅游和文化項目，建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善該地區(qū)的步行體系，修繕已有的道路和臺階鋪裝，尤其加強山腹道地區(qū)公共汽車站與地區(qū)內(nèi)各地塊溝通的步行體系。規(guī)劃建設(shè)主題小徑。在朝鮮戰(zhàn)爭期間，大量涌入的難民在山腹道地區(qū)建造了棚屋和蜿蜒盤旋在山腰的狹窄道路。分布在整個社區(qū)的蛛網(wǎng)式巷道代表了該地區(qū)的歷史文化，也構(gòu)成了其物質(zhì)遺產(chǎn)的一部分，成為韓國近現(xiàn)代史的象征符號之一。依托這些小路，塑造主題式的景觀體驗，并開辟了一條釜山旅游公交車線路，以吸引游客的進入。

景觀修復(fù)。山腹道地區(qū)的甘川文化村是該地區(qū)景觀修復(fù)的重點，獨特的風(fēng)景和文化使其被選為亞洲最美麗的村莊之一。2012年，該村莊作為通過民間合作進行地方發(fā)展的典范，被授予該年度亞洲城市景觀獎大獎。其他景觀建設(shè)項目還包括社區(qū)中心、景觀平臺和游客信息中心、巷弄景觀、七彩村莊、彩虹村項目等。

營造地區(qū)“故事”。結(jié)合山腹道地區(qū)獨有的歷史人物和“故事”，開發(fā)建設(shè)文化設(shè)施，重拾地區(qū)記憶，營造文化氛圍。如文化中心、金素鉉音樂沙龍、咖啡館、山腹道檔案中心、長吉瑞紀(jì)念中心、余志灣郵箱等項目。

再造社區(qū)意識。整個山腹道振興計劃強調(diào)社區(qū)意識的培養(yǎng)和居民的廣泛參與。通過各種活動，鼓勵居民參與到地區(qū)振興計劃中，確保項目長期有效的實施。

振興當(dāng)?shù)靥厣锱?jīng)濟。依托本地資源和居民，以村莊為單元開發(fā)商業(yè)設(shè)施，帶動社區(qū)經(jīng)濟，創(chuàng)造就業(yè)，促進地方發(fā)展。如發(fā)展沿街商店、民宿、甘川文化村咖啡店、花村文化藝術(shù)畫廊等。

鼓勵外來人口流入。由于長期以來設(shè)施的缺乏，山腹道地區(qū)面臨人口老齡化、原住居民外遷等問題，通過山腹道地區(qū)復(fù)興，改善該地區(qū)的交通、商業(yè)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，以培養(yǎng)居民強烈的社區(qū)意識，減緩當(dāng)?shù)鼐用竦耐膺w，吸引外地居民的遷入。

舉辦村莊活動。通過組織并舉辦山腹道村莊節(jié)、兒童交響樂演出、志愿者活動、山腹道村莊合唱團、聯(lián)合國人居署國際工作營、甘川文化村巷弄節(jié)等活動提升地區(qū)知名度，吸引游客，激活地方發(fā)展。endprint

3. 社區(qū)治理舉措

山腹道地區(qū)居民數(shù)量眾多、構(gòu)成復(fù)雜，土地所有權(quán)分散，不能以自上而下、政府主導(dǎo)的大拆大建方式來實現(xiàn)地區(qū)更新。因此，當(dāng)?shù)夭扇×斯膭罹用窈屠鎴F體廣泛參與更新的協(xié)作型治理理念，并試圖在居民、社會團體、城市政府之間建立一種良好的合作伙伴關(guān)系。

其中，城市政府負(fù)責(zé)提出社區(qū)更新愿景、制定行動計劃和籌措資金，同時派出策劃和協(xié)調(diào)人員，協(xié)助當(dāng)?shù)鼐用耖_展社區(qū)治理工作；建立社區(qū)建設(shè)支援中心，以便為各社區(qū)提供商業(yè)咨詢服務(wù)和支援服務(wù)。商業(yè)咨詢和居民培訓(xùn)工作，則由政府機構(gòu)、地方大學(xué)和私人公司組成的團體負(fù)責(zé)。參與人員包括學(xué)者、專家、非政府組織活動家、藝術(shù)家和社區(qū)活動家等。居民可以獲得城市規(guī)劃、建筑學(xué)等在社區(qū)更新中所需的專業(yè)知識。

當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c社區(qū)治理則主要通過居民委員會的形式進行組織。整個山腹道地區(qū)成立了33個居民委員會，并通過改建廢棄房屋或閑置空間開設(shè)了社區(qū)中心，為居民提供會議場地。任何居民都可以參加會議，居民委員會參與“制定計劃—項目實施—運營”的全過程各個階段。為了能夠在會議中面對面呈現(xiàn)他們的想法，并幫助居民便捷地獲取社區(qū)更新所需要的各種信息，山腹道地區(qū)還引入了在線參與系統(tǒng)。居民可以通過每個社區(qū)已經(jīng)安裝的17個媒體板、項目網(wǎng)站或手機應(yīng)用程序查看各種信息，包括城鎮(zhèn)的計劃。項目通過使用基于網(wǎng)絡(luò)的地理信息系統(tǒng)應(yīng)用程序開發(fā)城市更新地圖服務(wù)。在獲得充分信息和必要協(xié)助的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)鼐用窨梢灾苯訁⑴c到社區(qū)具體項目的開發(fā)建設(shè)中。

此外，介于政府與居民，山腹道地區(qū)還成立了一個推廣委員會，其成員包括公務(wù)員、居民委員會代表、社區(qū)規(guī)劃師和公民團體。該委員會主要負(fù)責(zé)審查、評估和監(jiān)督社區(qū)治理和更新的方案，并對方案提出專業(yè)意見。

4. 治理成果與經(jīng)驗

經(jīng)過一系列重建活動，山腹道地區(qū)已經(jīng)成為釜山旅游業(yè)較活躍的地區(qū)。尤其是風(fēng)貌各異的街道巷弄空間，使游客看到獨特的景觀，獲得豐富的游覽體驗。同時，由于強調(diào)本地居民的主動參與，極大地提升了其對社區(qū)的認(rèn)同感，基本維系了地區(qū)原生的生活狀態(tài)。雖然旅游開發(fā)成果顯著，但目前山腹道地區(qū)仍約有70%是原住民，他們?nèi)员３种镜纳罘绞?，村莊獨特的文化景觀得以保留。

預(yù)計，山腹道地區(qū)的社區(qū)治理與更新將使54平方公里上的63.4萬人獲益。到目前為止，該項目的投資額已達到486億韓元，且未來的十年還將持續(xù)接受來自釜山市政府1500億韓元的投資。

三、對我國的啟示

山腹道地區(qū)復(fù)興計劃的實施及其所取得的成果，與政府搭建平臺、本地居民全面參與的協(xié)作治理模式息息相關(guān)。整個計劃的核心理念是通過振興半城市化社區(qū)，實施由居民主導(dǎo)、居民委員會提議的開發(fā)計劃，最終實現(xiàn)由社區(qū)獨立、長期地運作和管理所在地區(qū)項目的目的。為此，山腹道服務(wù)中心還向居民提供各種課程培訓(xùn)，以提升其規(guī)劃和管理項目的能力。每個地區(qū)還會有村莊設(shè)計師和社會活動人士定期與村莊居民委員會進行會議，確保項目的實施?；仡櫾撚媱澋木用駞⑴c和治理過程，大量參考協(xié)作型治理的理念是其取得成果的關(guān)鍵。

我國自改革開放以來，經(jīng)歷了快速的城市化進程，一些地區(qū)（如城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村等）成為介于城與鄉(xiāng)的半城市化地區(qū)，具有顯著的過渡性、動態(tài)性和不穩(wěn)定性。而隨著我國城市化進程的不斷推進，其關(guān)注點逐漸從追求城市化速度向追求城市化質(zhì)量過渡，“健康城鎮(zhèn)化”成為我國當(dāng)前發(fā)展階段的城市化目標(biāo)。在這一背景下，半城市化地區(qū)的治理成為提升城市化質(zhì)量的重點工作之一。以政府主導(dǎo)、自上而下、大拆大建的模式，能夠在相對較短的時間內(nèi)改善半城市化地區(qū)的面貌，但不可避免地會引起本地原住民與政府之間的利益沖突，產(chǎn)生較高的社會成本；此外，半城市化地區(qū)往往也承載著豐富的城市記憶，由于地區(qū)更新和改造導(dǎo)致的原住民外遷，極可能導(dǎo)致城市空間特色和歷史文化資源的流失。

2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)，應(yīng)作為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主要內(nèi)容。社區(qū)協(xié)商是實現(xiàn)社區(qū)治理的一種具體方式。半城市化地區(qū)更新是通過空間資源配置調(diào)控社會利益關(guān)系，是涉及公眾利益的公共事務(wù)，理應(yīng)成為社區(qū)治理關(guān)注的重點。釜山山腹道地區(qū)治理的成功經(jīng)驗，為我國半城市化社區(qū)的協(xié)作型治理提供了寶貴的經(jīng)驗。

1. 鼓勵當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^自組織形式參與治理。在我國，雖然居民委員會、村民委員會等人民自治組織形式始終在公眾參與中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但仍帶有較強的“自上而下”和行政組織的色彩；尤其在特定項目中，居民/村民組織所扮演的角色則相對較弱，很少直接參與某個項目的實施和運營。因此，居民組織的培養(yǎng)和壯大，以及鼓勵其真正代表居民參與社區(qū)治理過程，是我國半城市化地區(qū)亟待解決的問題之一。

2. 由政府發(fā)起，政府、社會團體與居民共同構(gòu)建合作平臺。在山腹道更新中，政府扮演的角色不再是社區(qū)更新的主導(dǎo)力量，而是政府、機構(gòu)、團體、居民等多方合作伙伴關(guān)系的發(fā)起者和組織者。這要求政府設(shè)計出一整套機制，以便政府公務(wù)員、專家學(xué)者、社區(qū)規(guī)劃師、社會活動者等與當(dāng)?shù)鼐用窆餐瑓f(xié)作，進行社區(qū)治理的決策、實施和評估。對于半城市化地區(qū)而言，政府的過度干預(yù)不僅不利于激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c社區(qū)治理的積極性，也不利于培養(yǎng)其對社區(qū)發(fā)展的認(rèn)同感和歸屬感，在一些極端情況下，會導(dǎo)致社會沖突，不利于和諧社會的構(gòu)建。

而在構(gòu)建多元合作關(guān)系的同時，為了進一步提升居民的治理能力，政府有必要組織居民培訓(xùn)，通過教育課程，幫助居民了解社區(qū)治理的內(nèi)容，獲取必要知識，使其能夠成為社區(qū)開發(fā)建設(shè)的主要承擔(dān)群體。即政府從“授之以魚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆谥詽O”。這不僅有助于增強居民對社區(qū)治理的積極性、培養(yǎng)社區(qū)凝聚度和認(rèn)同感，也在社區(qū)創(chuàng)造了諸多就業(yè)機會，切實提升了居民的生活水平。

3.與協(xié)作型治理相匹配的漸進式半城市化社區(qū)更新。過去我國的半城市化社區(qū)往往采取大拆大建的改造模式。而釜山山腹道地區(qū)的社區(qū)更新提供了一種新的思路。與傳統(tǒng)模式不同，該地區(qū)的改造較大程度地保留了原有的建成空間，并在此基礎(chǔ)上，局部、漸進式進行更新提升，甚至不斷挖掘原有破敗物質(zhì)空間的歷史文化內(nèi)涵，使該地區(qū)成為了釜山重要的旅游景點之一。漸進式物質(zhì)空間改造方式使得協(xié)作型治理成為可能——這一更新方式使得不具備專業(yè)知識（或?qū)I(yè)知識較為薄弱），卻熟悉和珍惜地方歷史文脈的居民主導(dǎo)社區(qū)更新成為可能。當(dāng)前，我國新型城市化從追求速度、大拆大建向局部存量更新的社區(qū)更新模式轉(zhuǎn)變，為在半城市化地區(qū)推進協(xié)作型社區(qū)治理提供了契機。

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