國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制創(chuàng)新取向

石書(shū)玲，韓振波

[摘要] 中關(guān)村、東湖和張江三個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制，分別呈“管委會(huì)—政府合作型”、“管委會(huì)自主型”、“管委會(huì)主導(dǎo)型”模式。本文提出國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制創(chuàng)新取向，即應(yīng)與戰(zhàn)略目標(biāo)及功能定位相匹配、考慮原有功能區(qū)管理體制的變遷、組建省市級(jí)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等，以期為后續(xù)設(shè)立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)體制安排提供理論依據(jù)和實(shí)踐支撐。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū) 一區(qū)多園 管理體制模式

[中圖分類號(hào)] F207 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）06-0049-04

[基金項(xiàng)目] 天津科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“天津國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)發(fā)展中重大問(wèn)題與特色發(fā)展研究”（15ZLZLZF00430）。

[作者簡(jiǎn)介] 石書(shū)玲（1965 — ），女，河北石家莊人，天津商業(yè)大學(xué)商學(xué)院教授，博士，研究方向：綜合評(píng)價(jià)理論與方法、科技創(chuàng)新管理；韓振波（1964 — ），河北玉田人，天津市陳塘科技孵化器有限公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：科技管理。

國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)（簡(jiǎn)稱自創(chuàng)區(qū)）是通過(guò)先行先試來(lái)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)探索，旨在通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，并做出示范、推廣，具有試驗(yàn)性質(zhì)的區(qū)域。目前國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的布局進(jìn)入加速階段，如何設(shè)計(jì)出合理的管理體制為自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)保駕護(hù)航，已成為各自創(chuàng)區(qū)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。由此，本研究選取最早獲批、恰均已積累五年建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的中關(guān)村、東湖和張江這三個(gè)“一區(qū)多園”國(guó)家自主創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域，考察并深層次挖掘三個(gè)不同試點(diǎn)區(qū)域管理體制形成脈絡(luò)和特色，揭示國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制模式構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)理、理論依據(jù)和應(yīng)遵循的普遍原則，以期為后續(xù)批復(fù)的國(guó)家自主創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域管理體制的設(shè)計(jì)提供借鑒。

一、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制形成脈絡(luò)

（一）中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)管理體制形成脈絡(luò)

中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)是在中關(guān)村科技園區(qū)基礎(chǔ)上擴(kuò)充而成的第一個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域。共設(shè)立十六個(gè)分園，其目標(biāo)是建設(shè)成為具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。為加速“一區(qū)十六園”之間的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與協(xié)調(diào)，自創(chuàng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)同部際協(xié)調(diào)小組共同成立“中關(guān)村科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)中心”，亦稱“中關(guān)村創(chuàng)新平臺(tái)”，平臺(tái)主任由北京市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，主要負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策、進(jìn)行跨部門(mén)跨層級(jí)的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，并下設(shè)“中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)”，管委會(huì)內(nèi)設(shè)與上級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)相應(yīng)的橫向部門(mén)，其職能是執(zhí)行上級(jí)“中關(guān)村創(chuàng)新平臺(tái)”的決策及具體事項(xiàng)的督辦，協(xié)調(diào)各分園的建設(shè)。

在《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（2011～2020）》頒布之后，部際協(xié)調(diào)小組在管理幅度上對(duì)其職責(zé)進(jìn)行了擴(kuò)充：不僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，還負(fù)責(zé)規(guī)劃綱要的方案制定和組織實(shí)施；其下管理層次上設(shè)立“規(guī)劃綱要實(shí)施部市聯(lián)合工作組”，成員由部際相關(guān)部門(mén)和北京市政府相關(guān)部門(mén)共同組成。

（二）東湖自創(chuàng)區(qū)管理體制形成脈絡(luò)

東湖自創(chuàng)區(qū)是在東湖高新區(qū)基礎(chǔ)上通過(guò)擴(kuò)容而形成的第二個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域。其戰(zhàn)略目標(biāo)和功能定位是“建成世界一流高技術(shù)園區(qū)、自主創(chuàng)新機(jī)制示范區(qū)和武漢城市圈‘兩型社會(huì)建設(shè)先行試驗(yàn)區(qū)”。

東湖自創(chuàng)區(qū)管理體制的突出特征體現(xiàn)在2015年由湖北省人大通過(guò)的《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》。該條例規(guī)定了東湖管委會(huì)的職責(zé)包括實(shí)施自創(chuàng)區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地、城鄉(xiāng)及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等；負(fù)責(zé)教育、民政、住房等社會(huì)服務(wù)性工作；還明確了可以享受一級(jí)財(cái)政管理權(quán)限；此外可行使包括行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰等在內(nèi)的政府行政管理權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這種賦予自創(chuàng)區(qū)管委會(huì)合法的法律地位的條例在國(guó)內(nèi)尚屬首創(chuàng)。新條例使東湖管委會(huì)成為集經(jīng)濟(jì)功能、企業(yè)服務(wù)功能及政府行政管理職能于一體的組織。為精簡(jiǎn)行政審批流程，東湖管委會(huì)對(duì)內(nèi)設(shè)的橫向職能部門(mén)進(jìn)行了創(chuàng)新性改革，于2014年9月建立“東湖高新區(qū)行政審批管理局”，2015年8月建立“東湖高新區(qū)政務(wù)服務(wù)局”，對(duì)區(qū)內(nèi)原有橫向職能部門(mén)和行政審批事項(xiàng)進(jìn)行重新歸集，實(shí)行集中辦公和一枚印章管審批的管理體制。

（三）張江自創(chuàng)區(qū)管理體制形成脈絡(luò)

張江自創(chuàng)區(qū)是2011年1月批準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)第三個(gè)自主創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)域。以張江高新區(qū)為核心，形成“一區(qū)十八園”格局，其戰(zhàn)略目標(biāo)是建設(shè)成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。為支持張江自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面先后成立“上海張江高新區(qū)暨上海張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)部際協(xié)調(diào)小組”，其構(gòu)成與職能也均與中關(guān)村類似。領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立“張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”，管委會(huì)設(shè)主任和常務(wù)副主任各1名，專職副主任多名，內(nèi)設(shè)發(fā)展規(guī)劃、創(chuàng)新促進(jìn)、政策研究等橫向職能部門(mén)。管委會(huì)之下的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，除漕河涇園之外的各分園均設(shè)立了相應(yīng)的分園管理委員會(huì)，各分園管委會(huì)均設(shè)置主任1名，由各相應(yīng)區(qū)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)兼任。

二、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制模式比較

（一）基于財(cái)權(quán)事權(quán)的中關(guān)村、東湖及張江管理體制特性比較

通過(guò)實(shí)地考察三個(gè)自創(chuàng)區(qū)的管理體制，發(fā)現(xiàn)三個(gè)自創(chuàng)區(qū)均由省、直轄市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，均由科技部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任部際協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)，管委會(huì)主任均由省、直轄市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，但具體的財(cái)權(quán)及事權(quán)大為不同。對(duì)三個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制特性的深度比較，如表1所示。

（二）基于財(cái)權(quán)事權(quán)的中關(guān)村、東湖及張江管理體制模式比較

通過(guò)實(shí)地考察和比較，可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)自創(chuàng)區(qū)行政管理體制模式存在不同之處。本研究基于政府行政審批權(quán)限下放程度的不同，賦予東湖“管委會(huì)自主型”、張江“管委會(huì)主導(dǎo)型”、中關(guān)村“管委會(huì)—政府合作型”管理體制模式。

第一，東湖“管委會(huì)自主型”管理體制模式。東湖自創(chuàng)區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，擁有合法的法律地位和一級(jí)財(cái)政權(quán)限，可以對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)行使行政管理權(quán)；此外，還承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會(huì)性服務(wù)工作，且下設(shè)檢察院和法院等行政機(jī)構(gòu)，完全兼具了經(jīng)濟(jì)功能和地方人民政府功能這兩種角色。基于東湖管委會(huì)擁有了所有經(jīng)濟(jì)功能和非經(jīng)濟(jì)功能這種特性，本研究將其稱為“管委會(huì)自主型”管理體制模式。這種模式可以充分依靠行政權(quán)威，協(xié)調(diào)成本低，但由于管委會(huì)同時(shí)執(zhí)行了非經(jīng)濟(jì)功能，體制的靈活性可能易于被削弱。endprint

第二，張江“管委會(huì)主導(dǎo)型”管理體制模式：張江自創(chuàng)區(qū)管委會(huì)同樣作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，其法律地位尚未明確，但擬立法工作正在調(diào)研中，目前正在開(kāi)展部分行政審批權(quán)限下放至各分園的工作。從管理專業(yè)化角度來(lái)看，將自創(chuàng)區(qū)內(nèi)企業(yè)的審批權(quán)限從所在行政服務(wù)中心分離出來(lái)，下放至分園管委會(huì)，使分園管委會(huì)擁有了相應(yīng)的行政審批權(quán)利，有利于企業(yè)辦事效率的提高。從趨勢(shì)上看，張江自創(chuàng)區(qū)的行政審批權(quán)限呈現(xiàn)出逐步下放的趨勢(shì)，但并非傳統(tǒng)意義上的體制回歸。鑒于張江管委會(huì)擁有經(jīng)濟(jì)功能和部分非經(jīng)濟(jì)功能、且行政審批權(quán)逐步下放至各分園這種特性，本研究將其稱為“管委會(huì)主導(dǎo)型”管理體制模式。

第三，中關(guān)村“管委會(huì)—政府合作型”管理體制模式：中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)管委會(huì)及各分園管委會(huì)雖然也作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，但尚未明確其法律地位，既接受上級(jí)“中關(guān)村創(chuàng)新平臺(tái)”的指揮，又在非經(jīng)濟(jì)功能方面接受所在行政區(qū)的協(xié)助。由于實(shí)施“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以區(qū)縣為主的領(lǐng)導(dǎo)體制”，行政審批權(quán)限下放較少，更多的行政審批權(quán)限依托所在行政區(qū)，公共服務(wù)性權(quán)限則完全交由所在行政區(qū)負(fù)責(zé)。鑒于中關(guān)村管委會(huì)主要行使經(jīng)濟(jì)功能而將非經(jīng)濟(jì)功能交由所在行政區(qū)負(fù)責(zé)這種特性，本研究將其稱為“管委會(huì)—政府合作型”管理體制模式。這種模式的突出優(yōu)勢(shì)在于可節(jié)省行政編制和人力成本。

三、國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制未來(lái)創(chuàng)新取向

借鑒國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制建設(shè)成果，并通過(guò)深度調(diào)查與比較中關(guān)村、東湖、張江三個(gè) “一區(qū)多園”國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制形成脈絡(luò)，以及在財(cái)權(quán)事權(quán)管理體制方面呈現(xiàn)的不同特性，本研究特提出國(guó)家自創(chuàng)區(qū)管理體制未來(lái)創(chuàng)新取向。

一是應(yīng)與自創(chuàng)區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)和功能定位相匹配。不同的戰(zhàn)略目標(biāo)和功能定位要求構(gòu)建不同的管理體制模式：縱觀三個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的管理體制，東湖自創(chuàng)區(qū)行使的政府行政審批權(quán)限、市級(jí)一級(jí)財(cái)政權(quán)限、經(jīng)濟(jì)功能及各種社會(huì)服務(wù)功能，順利地保障了東湖自創(chuàng)區(qū)建設(shè)“產(chǎn)學(xué)研居服多功能創(chuàng)新型科技新城”這種功能定位；而中關(guān)村和張江自創(chuàng)區(qū)由于空間分布更為分散，由此管委會(huì)主要行使經(jīng)濟(jì)功能和部分行政審批功能，社會(huì)服務(wù)性功能則交由所在區(qū)縣的相關(guān)行政部門(mén)負(fù)責(zé)，使資源在自創(chuàng)區(qū)與所在行政區(qū)之間進(jìn)行了合理配置，較好地支撐了各自創(chuàng)區(qū)功能定位要求。

二是應(yīng)考慮納入自創(chuàng)區(qū)前已有功能區(qū)管理體制的變遷。鑒于國(guó)家自創(chuàng)區(qū)屬于跨多個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、多個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)區(qū)和多個(gè)區(qū)縣行政區(qū)于一體的集合體，這些單一的功能區(qū)在納入自創(chuàng)區(qū)之前已有運(yùn)行良好的管理體制，其形成有著一定的合理性，因此，自創(chuàng)區(qū)管理體制構(gòu)建既應(yīng)考慮到已有功能區(qū)管理體制的演變，保留其合理的部分，又應(yīng)在服務(wù)自創(chuàng)區(qū)總體戰(zhàn)略和功能定位基礎(chǔ)上，將其整合至自創(chuàng)區(qū)新的管理體系中。

三是應(yīng)成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的省市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。鑒于國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，體現(xiàn)著頂層設(shè)計(jì)理念，唯有依靠行政力量才能推動(dòng)，因此，應(yīng)成立由省、市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)成員應(yīng)由相關(guān)省、市、區(qū)（縣）職能機(jī)構(gòu)、自創(chuàng)區(qū)管理委員會(huì)、各分園及相關(guān)機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，并配備專職人員，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決策的推動(dòng)和落實(shí)。由此組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)才可以依靠行政權(quán)威去推動(dòng)先行先試的機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)，因而成為國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的重要組織保障。

四是應(yīng)由高層管理機(jī)構(gòu)或管委會(huì)牽頭構(gòu)建跨部門(mén)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。鑒于國(guó)家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)企業(yè)的招商引資、資金募集、項(xiàng)目建設(shè)等涉及到多個(gè)部門(mén)，由此，由管委會(huì)牽頭構(gòu)建跨部門(mén)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制也是非常必要的。協(xié)調(diào)工作機(jī)制的核心在于明確相關(guān)部門(mén)對(duì)自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的主體責(zé)任、職責(zé)范圍、部門(mén)之間溝通的界面，規(guī)定對(duì)重要事項(xiàng)的協(xié)調(diào)方式等，其目標(biāo)在于協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)支持和落實(shí)自創(chuàng)區(qū)先行先試政策，因而成為推動(dòng)自創(chuàng)區(qū)核心園和各區(qū)縣分園建設(shè)的重要組織保障。

五是應(yīng)由高層管理機(jī)構(gòu)牽頭構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。鑒于自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的目的之一就是通過(guò)先行先試起到引領(lǐng)、示范和輻射作用，而輻射的關(guān)鍵是對(duì)跨區(qū)域資源的協(xié)調(diào)配置，因而必須由自創(chuàng)區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)依靠行政權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)。可以在以下三個(gè)層面構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)同發(fā)展機(jī)制：第一，同一自創(chuàng)區(qū)內(nèi)各分園之間可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)配套、聯(lián)合創(chuàng)新、共享招商資源等方式，實(shí)現(xiàn)跨分園的聯(lián)動(dòng)。第二，自創(chuàng)區(qū)內(nèi)各分園與地方各科技園、科研機(jī)構(gòu)及高校之間可以圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，建立跨區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新合作和轉(zhuǎn)化機(jī)制，以推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。第三，不同的自創(chuàng)區(qū)之間也可以建立跨區(qū)域的交流機(jī)制，以吸收其它自創(chuàng)區(qū)管理體制機(jī)制建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，或者承接其他自創(chuàng)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的跨區(qū)域延伸，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新要素的跨區(qū)域整合。

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