英國鄰里規(guī)劃實踐對我國社區(qū)治理的啟示

[摘要] 英國鄰里規(guī)劃賦予社區(qū)規(guī)劃的法律效力，并成為規(guī)劃系統(tǒng)的一個層級。鄰里規(guī)劃主體的規(guī)劃能力也因此成為挑戰(zhàn)。除了其自身規(guī)劃能力外，地方規(guī)劃部門、咨詢公司和指導(dǎo)文件構(gòu)成了多渠道的支持。同時由于外部環(huán)境的影響，規(guī)劃效果也表現(xiàn)出較大的差異性。當前中國亦可對社區(qū)規(guī)劃賦權(quán)，以提高其效用和民眾熱情，同時加強規(guī)劃能力輸入渠道的多樣性，以提高社區(qū)規(guī)劃能力，最后還應(yīng)給予社區(qū)一定自主性和靈活性，以適應(yīng)其外部環(huán)境的差異。

[關(guān)鍵詞] 鄰里規(guī)劃 社區(qū)規(guī)劃 英國規(guī)劃

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0020-05

[作者簡介] 喻歆植（1986 — ），重慶開州人，重慶交通大學建筑與城市規(guī)劃學院講師，博士，研究方向：社區(qū)規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展評估。

一、鄰里規(guī)劃相關(guān)背景

鄰里規(guī)劃（Neighbourhood Planning）是英格蘭地區(qū)在2011年頒布《地方主義法案》（Localism Act）之后建立的一種自下而上的規(guī)劃形式，并于2012年開始正式實施。它賦予了住在同一鄰里社區(qū)內(nèi)的居民自行申請編制規(guī)劃的權(quán)利。

鄰里規(guī)劃之前，英國一直沿用2004年的《規(guī)劃與強制收購法》，包含國家戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)（Planning Policy Statements），區(qū)域空間戰(zhàn)略（Regional Spatial Strategies），以及地方發(fā)展框架（Local Development Framework）三級體系。2011年地方化法案將權(quán)力下放，移除了區(qū)域空間戰(zhàn)略規(guī)劃（除大倫敦地區(qū)），并引入鄰里規(guī)劃作為新的規(guī)劃層級。隨后2012國家規(guī)劃政策框架（National Planning Policy Framework）取代之前的一系列國家規(guī)劃政策文件，大幅度精簡了頂層政策。

隨著區(qū)域規(guī)劃被取消，規(guī)劃權(quán)力被分配給了地方政府。地方政府可根據(jù)自身情況，比如住房需求、土地供應(yīng)量、房地產(chǎn)市場價格波動等因素擬定本地住房供應(yīng)目標，而不再進行區(qū)域分配。同時，鄰里規(guī)劃將空間規(guī)劃體系延伸到了更低的社區(qū)規(guī)劃層面（圖1）。這一轉(zhuǎn)變實際上是卡梅隆政府將國家管治模式從“大政府”（強調(diào)政府層面的戰(zhàn)略調(diào)控）轉(zhuǎn)向“大社會”（強調(diào)權(quán)力下放至地方政府和社區(qū)以進行高效的資源配置）在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的體現(xiàn)。

二、鄰里規(guī)劃案例研究

英國目前鄰里規(guī)劃，有超過2000多個申請案例，但是大部分還處于比較初級的階段。截至2016年底，只有126個鄰里規(guī)劃方案通過并實施。本研究從中選取了15個最早完成的鄰里規(guī)劃案例進行實證研究。

本研究主要運用的研究方法包括文獻資料研究和采訪訪談，參考15個案例的鄰里發(fā)展規(guī)劃和獨立審核報告共30個文件，作為主要的文獻研究來源。其次，對15個案例的鄰里規(guī)劃相關(guān)政策制定人員發(fā)出了采訪請求，最后有9個接受了面對面采訪。

三、 英國鄰里規(guī)劃成效及現(xiàn)狀探討

目前對英國鄰里規(guī)劃運動的結(jié)果進行評價為時尚早，但就已經(jīng)完成的部分案例來看，已取得的成效主要包括三個方面。首先，賦予鄰里規(guī)劃法律地位，從根本上改變了之前社區(qū)規(guī)劃有編制欠實施的尷尬處境。這也是鄰里規(guī)劃在英國如此火熱的原因，大量的地方社區(qū)申請了鄰里規(guī)劃，并涌現(xiàn)出很多優(yōu)秀的案例。其次，允許和鼓勵多種渠道參與鄰里規(guī)劃，從一定程度上緩解了社區(qū)規(guī)劃能力不足的問題。研究案例中大部分參與者都認為自己的規(guī)劃能力得到了提高。最后，由于各個鄰里區(qū)域的外部差異性很大，政府給予了鄰里規(guī)劃一定的自由裁量權(quán)。各社區(qū)可以根據(jù)自己的條件選擇感興趣的問題編制鄰里規(guī)劃，在一定情況下降低了鄰里規(guī)劃的門檻，使社區(qū)居民可以將規(guī)劃資源集中在關(guān)鍵性問題上。

1. 鄰里規(guī)劃層級的法律效力

鄰里規(guī)劃之前，英國已經(jīng)具有悠久的社區(qū)規(guī)劃傳統(tǒng)，如村鎮(zhèn)規(guī)劃和教區(qū)規(guī)劃。但是之前的社區(qū)規(guī)劃形式都缺乏法律效應(yīng)。社區(qū)居民自發(fā)制定的社區(qū)規(guī)劃項目往往不能被納入地方規(guī)劃系統(tǒng)。沒有法律效應(yīng)的社區(qū)規(guī)劃由于其執(zhí)行的不確定性，極大地損害了居民自發(fā)組織規(guī)劃的積極性，很多社區(qū)居民認為編制社區(qū)規(guī)劃并沒有想象的那樣具有實際意義。而鄰里規(guī)劃只要通過公民投票就具有了法律效力從而成為地方規(guī)劃文件的一部分，這在很大程度上提升了社區(qū)居民的積極性，當他們意識到自己的意見有可能會真正被采納的時候便更加傾向于去表達自己的意見。

另一方面，鄰里規(guī)劃保留了社區(qū)規(guī)劃的自愿原則。并不是所有的社區(qū)都需要鄰里規(guī)劃，鄰里規(guī)劃本質(zhì)上來說還是問題驅(qū)動的社區(qū)規(guī)劃形式，即當?shù)鼐用褚庾R到社區(qū)規(guī)劃存在問題而該問題被地方規(guī)劃忽略或者沒有恰當解決的時候，鄰里規(guī)劃才能發(fā)揮作用。而且鄰里規(guī)劃尚不能擺脫地方規(guī)劃的控制。地方規(guī)劃層級往往分配了住房建設(shè)和開發(fā)任務(wù)，鄰里規(guī)劃在制定過程中必須要滿足地方規(guī)劃的定額要求，因為政府擔心社區(qū)規(guī)劃天然的保守主義影響區(qū)域發(fā)展。

2. 鄰里規(guī)劃的規(guī)劃能力

作為由社區(qū)居民主導(dǎo)的規(guī)劃形式，鄰里規(guī)劃的核心問題是規(guī)劃能力的問題。鄰里規(guī)劃執(zhí)行小組是需求規(guī)劃能力的主體，團隊成員的規(guī)劃能力直接影響社區(qū)規(guī)劃的最終結(jié)果。另外作為輔助手段，地方規(guī)劃部門被強制要求提供規(guī)劃指導(dǎo)。其次，引入規(guī)劃咨詢機構(gòu)也是非常有用的途徑之一。同時，詳細合理的鄰里規(guī)劃指導(dǎo)文件通過間接影響和指導(dǎo)各個規(guī)劃參與者，也在一定程度上彌補規(guī)劃不足的問題。

無論如何，鄰里規(guī)劃的主體還是其規(guī)劃小組，地方政府和咨詢機構(gòu)只能作為輔助而不能取代規(guī)劃小組的領(lǐng)導(dǎo)地位。而規(guī)劃小組的規(guī)劃能力直接取決于其成員的相關(guān)技能。各個鄰里規(guī)劃小組的組成不一樣，導(dǎo)致其規(guī)劃能力出現(xiàn)較大的差異性。雖然鄰里規(guī)劃可以在一定程度上對普通居民進行規(guī)劃指導(dǎo)。特別是在程序性問題上具有一定的指導(dǎo)意義，但是在涉及到具體規(guī)劃問題的時候，往往需要專業(yè)的知識和技能支持，僅僅依靠指導(dǎo)并不足夠。

地方規(guī)劃部門對鄰里規(guī)劃的規(guī)劃指導(dǎo)和支持是強制性的，但事實上，地方參與在不同社區(qū)表現(xiàn)出很大的差異性。鄰里規(guī)劃小組和地方政府之間的關(guān)系會微妙地影響其合作模式。在這些案例中地方規(guī)劃部門并不能指導(dǎo)鄰里規(guī)劃，有時候反而會發(fā)生反作用。endprint

選取的15個案例中有5個案例引入了咨詢公司，另外10個案例由規(guī)劃小組成員自行編制。規(guī)劃咨詢公司的介入是非常復(fù)雜的。在實證案例中，咨詢公司的介入要么很有限，要么取代了規(guī)劃小組。最好的方式是將咨詢公司當作“關(guān)鍵性朋友”，在規(guī)劃過程中對小組成員進行引導(dǎo)，但規(guī)劃小組仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

3.鄰里規(guī)劃外部環(huán)境差異性

在不同社區(qū)，鄰里規(guī)劃的實際應(yīng)用差別極大，可能呈現(xiàn)出完全不同的狀態(tài)，新的問題和矛盾不斷涌現(xiàn)，很多是之前從來沒有預(yù)計到的。鄰里面積的大小、人口數(shù)量、城鄉(xiāng)區(qū)別以及經(jīng)濟狀況都是影響鄰里規(guī)劃的主要外部元素。

首先，面積過大的鄰里區(qū)域往往會需求更多的資源，地區(qū)復(fù)雜程度也會相應(yīng)增加。收集基本數(shù)據(jù)的時候會比較困難，而有些地區(qū)由于包含了一些自然保護區(qū)或者可能造成污染的工廠而需要強制性包含一份環(huán)境評估報告，那么該鄰里規(guī)劃將需要花費更多的人力和財力。鄰里范圍的劃分也是一個大問題。雖然大部分地區(qū)沿用了之前的村鎮(zhèn)或教區(qū)邊界，但是有些跨地區(qū)的問題可能需要聯(lián)合兩個或更多地區(qū)才能得以解決，這對地區(qū)之間的協(xié)作要求上提出了更高的要求。人口因素影響也非常突出。主要表現(xiàn)在，人口基數(shù)較大的地方需要更多的資源去準備鄰里規(guī)劃。鄰里規(guī)劃需要鄰里居民的廣泛參與，人口較大的地方無論是宣傳、組織或是協(xié)作，都要耗費更多的資源和時間。鄰里規(guī)劃本身可能也會面臨更加復(fù)雜的問題，更多的意見將如何統(tǒng)一，人員如何調(diào)度都會反映在鄰里規(guī)劃的結(jié)果里面。

鄰里規(guī)劃在城市和鄉(xiāng)村地區(qū)所表現(xiàn)出來的情況存在較大差異。鄉(xiāng)村地區(qū)由于其歷史原因，擁有村鎮(zhèn)、教區(qū)等行政劃分單位，并設(shè)立議會。鄰里規(guī)劃的區(qū)域劃分基本上沿用之前的村鎮(zhèn)、教區(qū)邊界，同時由其議員擔任鄰里規(guī)劃委員會主要成員。而在城市地區(qū)，需要重新組織一個鄰里論壇組織去領(lǐng)導(dǎo)其規(guī)劃。由于需要重新劃分新的鄰里邊界和建立新的組織機構(gòu)，導(dǎo)致城市地區(qū)的鄰里規(guī)劃面臨更大的復(fù)雜性。事實上，有學者提出由議會主導(dǎo)鄰里規(guī)劃和由鄰里論壇組織主導(dǎo)鄰里規(guī)劃是兩個完全不同的概念。

地方經(jīng)濟基礎(chǔ)對鄰里規(guī)劃的影響也較為突出。最開始的一批鄰里規(guī)劃項目都得到了國家政府的資金支持，同時大多數(shù)案例也得到地方政府的財政補貼。面對可能的花費，貧困地區(qū)幾乎沒有能力參與到鄰里規(guī)劃的熱潮之中。除了資金支撐不足的問題，貧困地區(qū)的社區(qū)認同感相對較弱，人們并不愿意花費額外的時間和精力去自愿勞動，或是為了社區(qū)的發(fā)展貢獻自己的力量。而且大多數(shù)貧困地區(qū)的居民本身的精力和時間都非常有限。因為受教育程度的問題，貧困社區(qū)的規(guī)劃和組織能力也很有限，同時由于資金短缺而沒有辦法聘請規(guī)劃咨詢公司，所以只好放棄鄰里規(guī)劃。

四、對中國的借鑒意義

“以人為本”、“精細化規(guī)劃”和“城市修補”等概念的提出，標志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)開始進入新的階段。傳統(tǒng)自上而下的規(guī)劃體系中，規(guī)劃師和政策制定者在頂層制定規(guī)劃框架，但是由于缺乏對每個具體規(guī)劃環(huán)境的精確認知而無法良好介入社區(qū)層面的規(guī)劃過程中。要精細化規(guī)劃，要對城市問題進行修補就必須依靠社區(qū)層面的自我完善。將這一龐大而繁瑣的工作從規(guī)劃師手中解放，讓無數(shù)個社區(qū)自己去解決自己的問題，可能將是未來規(guī)劃中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，因為只有這樣才能切實的在每個精細的規(guī)劃問題上得到最優(yōu)解。而且社區(qū)規(guī)劃是最貼合“以人為本”這一主題的規(guī)劃形式。社區(qū)規(guī)劃的直接受益者或者受害者都是社區(qū)居民，對于他們而言，每一個規(guī)劃決定都直接影響今后的生活質(zhì)量。

中國一些地方對于公眾參與和引導(dǎo)的社區(qū)規(guī)劃還沒有足夠重視。英國鄰里規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)驗在很多方面值得借鑒。

首先，在可控框架內(nèi)對社區(qū)規(guī)劃逐漸放權(quán)，給予社區(qū)規(guī)劃一定的法律效力，同時將其納入整個規(guī)劃體系。要推行社區(qū)規(guī)劃，首先是要給予社區(qū)民眾真正的發(fā)言權(quán)，可以學習英國的做法，逐漸放權(quán)，讓社區(qū)規(guī)劃具備一定的法律效力，以增加民眾的熱情和信心。但同時必須意識到自下而上的規(guī)劃具有先天的盲目性，每個人基于自己的利益作出碎片化的決定，而欠缺整體性和綜合性。社區(qū)規(guī)劃不可能擔當規(guī)劃的主體，但是可以作為良好的輔助規(guī)劃方式。中國亦可將社區(qū)規(guī)劃控制在地方規(guī)劃的框架之內(nèi)，從而確保其在大方向上一致，有效避免社區(qū)規(guī)劃先天不足。

其次，相信社區(qū)規(guī)劃能力。中國社區(qū)規(guī)劃一直由規(guī)劃師主導(dǎo)，而社區(qū)居民的權(quán)力僅限于提出意見和想法。造成該局面的主要問題在于，一方面，由于現(xiàn)有規(guī)劃體制的問題，很難實現(xiàn)居民主導(dǎo)規(guī)劃。另一方面，政府和規(guī)劃師對于社區(qū)規(guī)劃能力沒有足夠的信心，并不認為社區(qū)有能力主導(dǎo)自己的規(guī)劃。而英國一直都有公眾參與規(guī)劃的傳統(tǒng)，社區(qū)層面的規(guī)劃也進行了多年的試驗和實踐?？梢哉f英國比較高的公眾參與度是不斷練習和提高的結(jié)果，也是政府對于民眾參與規(guī)劃能力信任的體現(xiàn)。公眾參與的規(guī)劃實際上是一個逐漸成熟和升級的過程，一開始必然會出現(xiàn)一系列問題，但是隨著經(jīng)驗的積累，公眾的規(guī)劃能力就會得到提升。先打開一個自下而上的缺口，讓公民的規(guī)劃能力逐漸得到練習，公民參與將形成一個固定的風氣。英國如今更是在分權(quán)和地方化的思想下給予社區(qū)極大的自主權(quán)。中國也需要先實踐起來，給予社區(qū)試點的機會。

再次，保持多種渠道提供規(guī)劃能力支持。雖然英國已經(jīng)具備多年的公眾參與規(guī)劃的文化土壤，但其鄰里規(guī)劃也存在規(guī)劃能力不足的問題，并不是每個社區(qū)都有相關(guān)的規(guī)劃從業(yè)者，很多社區(qū)的的鄰里規(guī)劃都由普通背景的自愿者制定。中國社區(qū)規(guī)劃面臨更大的規(guī)劃能力不足的困難，英國的經(jīng)驗就是增加規(guī)劃能力的輸入渠道，如地方規(guī)劃部門必須對于鄰里規(guī)劃提供必要的規(guī)劃能力和專業(yè)性支持，或者合理引入規(guī)劃咨詢公司。中國在社區(qū)規(guī)劃的過程中，更需要具有多種渠道提供規(guī)劃支持的能力。同時，大量編寫鄰里規(guī)劃指導(dǎo)性文件，從宏觀上對各個參與主體進行指導(dǎo)，使規(guī)劃過程有循可依。在英國鄰里規(guī)劃案例調(diào)查中，一些沒有雇傭規(guī)劃咨詢公司的案例可以根據(jù)這些指導(dǎo)性文件自行編制鄰里規(guī)劃，并取得了良好的效果。當然，這些支持也在一定程度上對資金和公民的規(guī)劃掌控權(quán)提出了挑戰(zhàn)。英國政府希望鄰里規(guī)劃仍然由社區(qū)居民主導(dǎo)，而參與規(guī)劃的其他組織或機構(gòu)成為良好的指導(dǎo)者，但是大多數(shù)社區(qū)似乎很難保持好這一平衡。endprint

最后，社區(qū)外部環(huán)境往往對社區(qū)規(guī)劃效果造成影響。英國鄰里規(guī)劃雖然具有一定的靈活性，但是實施效果在不同的區(qū)域之間差異十分明顯。社區(qū)的面積、人口、經(jīng)濟、城鄉(xiāng)地位都影響其規(guī)劃的最終效果?？梢哉f在外部環(huán)境差異較大的地區(qū)，其社區(qū)規(guī)劃需要的資源，規(guī)劃過程的復(fù)雜程度和最終成果的實施難度可能完全不在一個等級。鄰里規(guī)劃還出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致的鄰里論壇組織和村鎮(zhèn)議會兩個不同的規(guī)劃主體，以及經(jīng)濟差異導(dǎo)致的欠發(fā)達地區(qū)參與積極性不高等問題。中國社區(qū)規(guī)劃中也需要注意不同社區(qū)外部環(huán)境的影響，給予不同地區(qū)一定的自由裁量權(quán)。中國相對英國具有更大的體量和人口基數(shù)，同時經(jīng)濟基礎(chǔ)、地理環(huán)境和文化習俗也是千差萬別。在社區(qū)規(guī)劃過程中更應(yīng)該尊重其所處的外部環(huán)境。

[參考文獻]

[1]DCLG. The Neighbourhood Planning （General） Regulations 2012[R]. London：DCLG，2012.

[2]DCLG， Localism Bill. neighbourhood plans and community right to build- Impact assessment. 2011[R]， London： DCLG，2011.

[3]Cameron， D. Building a Big Society[N].2010 [cited 2014 08]； Available from： http：//sharethefacts.conservatives.com.

[4]DCLG. The National Planning Policy Framework[R].London：DCLG，2012.

[5]DCLG. Notes on Neighbourhood Planning 2016[R].London：DCLG，2016.

[6]CPRE. How to shape where you live： a guide to neighbourhood planning[R].London：DCLG，2012

[7]Locality. Neighbourhood Plans Roadmap Guide[R]. London：DCLG，2012.

[8]Colenutt， B.，‘Neighbourhood plans - who will benefit？'[J]. Town and Country Planning， 2012. 81（3）： p. 116-117.

[9]Turley. Neighbourhood Planning： Plan and Deliver？ [R]. London：Turley，2014.

[10]Lynn， T. and G. Parker， Localism and growth？ Neighbourhood planning and new housing[J]. Town and Country Planning， 2012. 83（1）： p. 15-19.

[11]Bailey， N. and M. Pill， The potential for neighbourhood regeneration in a period of austerity： Changing forms of neighbourhood governmence in two cities[J]. Journal of Urban Regeneration and Renewal， 2014. 7（2）（Special Issue）： p. 150-163.

[12]Parker， G.， Neighbourhood planning： precursors， lessons and prospects[R].Oxford： Oxford Joint Planning Conference，2012.

[13]朱介鳴. 西方規(guī)劃理論與中國規(guī)劃實踐之間的隔閡——以公眾參與和社區(qū)規(guī)劃為例[J]. 城市規(guī)劃學刊，2012，（01）：9-16.

[14]錢征寒，?；鄱? 社區(qū)規(guī)劃——理論、實踐及其在我國的推廣建議[J]. 城市規(guī)劃學刊，2007，（04）：74-78.endprint