高等學(xué)校專項資金管理中的問題及對策

鄒秀華

摘 要：各類專項資金是高等教育投入的重要組成部分，近年來，隨著國家“雙一流”建設(shè)的推進，地方財政也加大了對地方高校學(xué)科內(nèi)涵建設(shè)的投入力度，高等學(xué)校如何增強自身的資金管理能力，實現(xiàn)專項資金的績效目標是一個值得探討的課題。以上海地方高水平大學(xué)建設(shè)為例，從工作實踐出發(fā)，提出目前高校專項資金預(yù)算執(zhí)行中普遍存在的問題以及解決的對策。

關(guān)鍵詞：高校;專項資金管理問題;保障措施

中圖分類號：F810.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0118-02

隨著高等教育投入機制改革的不斷深入，以及國家“雙一流”建設(shè)的推進，對接上海科創(chuàng)中心建設(shè)，上海市地方財政也加大了對學(xué)科內(nèi)涵的培育力度，從高層次人才引進、協(xié)同創(chuàng)新建設(shè)、一流本科教育等多維度加大對地方高校的專項投入，對地方高校學(xué)科上水平、上臺階提供了資金保障。作為高校的財務(wù)管理部門如何在政府職能轉(zhuǎn)變，加大“放、管、服”力度的大背景下，管好、用好各類專項資金，使有限的財政資源實現(xiàn)績效目標的最大化，是我們必須思考的課題。本文以上海地方高水平大學(xué)建設(shè)專項資金的申報、執(zhí)行等方面的管理為例，對高等學(xué)校專項資金管理進行探討。

一、高等學(xué)校專項經(jīng)費的內(nèi)涵

高校的專項資金是指各級財政部門下達的除人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等經(jīng)常性經(jīng)費以外的，用于高校建設(shè)和發(fā)展的資金。相對而言，專項資金通常資金規(guī)模大、政策性強，有明確的建設(shè)目標，社會關(guān)注度也較高。對于上海市地方高校而言，專項經(jīng)費通常涵蓋市級統(tǒng)籌引導(dǎo)實施的教育項目、中央支持地方共建專項項目、內(nèi)涵建設(shè)項目、重大科研項目等。本文重點以上海地方高水平大學(xué)建設(shè)項目為例，分析探討項目管理中存在的問題及對策。

二、高等學(xué)校項目管理存在的問題

當前高等學(xué)校的項目管理存在一些共性的問題，面對這些問題我們也在實踐，不斷探索解決的方案。

1.專項預(yù)算的執(zhí)行進度不均衡，存在前慢后快的問題。當前，預(yù)算執(zhí)行特別是項目預(yù)算經(jīng)費的執(zhí)行普遍存在上半年進度較慢、下半年時間緊張的問題。主要原因在于，設(shè)備或工程的招投標流程較長，招標文件根據(jù)教學(xué)、科研的實際需求不斷修改，合同簽訂需要走內(nèi)部審核流程，進口設(shè)備及信息化項目需要專業(yè)論證等。針對這些客觀原因，學(xué)校管理層以及財務(wù)部門都在每年的下半年把推進預(yù)算執(zhí)行率作為一項重點工作，把一些工作環(huán)節(jié)前置化，或者同步運行。例如，在等待政府采購批復(fù)的同時，與項目負責人溝通，把招標文件準備好，合同審簽環(huán)節(jié)通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機制設(shè)定時間節(jié)點，確保每一個環(huán)節(jié)把審核時間壓縮到最小化。

2.各二級項目執(zhí)行的協(xié)同機制需要進一步健全。地方高水平大學(xué)建設(shè)是一個綜合性的項目，包含了人才引進、設(shè)備采購、人才培養(yǎng)、工程維修等方方面面，有些二級項目或者三級明細內(nèi)容之間有著緊密聯(lián)系，這些子項目又分別由不同的校內(nèi)部門負責具體實施，有時會出現(xiàn)大型科研儀器設(shè)備已經(jīng)到位，配套設(shè)施卻沒有跟進，影響了設(shè)備的正常驗收等。這就需要在全校層面建立一個協(xié)同機制，強化職能監(jiān)督，杜絕“重申報、輕管理”的現(xiàn)象產(chǎn)生。學(xué)校的財務(wù)管理部門在項目執(zhí)行的過程中處于重要的地位，可以實時通過賬面反映出各二級項目執(zhí)行進度的偏差，通過各部門協(xié)同機制的不斷健全，解決項目執(zhí)行過慢的一些瓶頸問題。

3.學(xué)校內(nèi)部的績效評價體系尚未健全，要進一步建立以績效目標為導(dǎo)向的自評價機制。根據(jù)中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，各級地方政府逐漸構(gòu)建了全方位的預(yù)算績效管理格局，但是全過程績效管理鏈條的末端在實施項目的具體單位，很多高校的內(nèi)部績效評價機制并未完全建立，指標體系也不夠細化，基層的項目負責人績效管理的意識薄弱，以大型科研儀器的采購為例，采購人未必會從全局的角度思考設(shè)備的使用率、開機率等問題。這些都需要我們從頂層設(shè)計的層面構(gòu)建內(nèi)部的績效評價指標體系，作為校內(nèi)各歸口部門進行績效評價的行動指南。

三、專項資金管理的保障措施

針對預(yù)算編制及執(zhí)行過程中存在的問題，上海理工大學(xué)從以下幾個方面為切入點，為專項資金的管理提供了保障。

1.加強頂層設(shè)計，以學(xué)?？傮w辦學(xué)目標為導(dǎo)向，合理設(shè)計地方高水平大學(xué)專項資金的項目總體構(gòu)架。上海理工大學(xué)是一所上海市屬重點建設(shè)的應(yīng)用研究型大學(xué)，學(xué)校辦學(xué)的目標定位在建設(shè)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)進步的一流理工科大學(xué)。在這個目標引領(lǐng)下，校領(lǐng)導(dǎo)高度重視地方高水平大學(xué)建設(shè)為學(xué)校帶來的發(fā)展契機，在頂層設(shè)計上精心謀劃，運籌帷幄，設(shè)計了“3+1”的項目框架，即以三個國際實驗室和一個特色平臺為載體，建設(shè)五大一流學(xué)科。在這個總體框架下，所有項目申報的又分別從平臺建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、國際化、運行保障等幾個方面展開，每個方面都緊緊圍繞一流學(xué)科的建設(shè)。在這個總體框架下思考每一個子項目的建設(shè)意義、項目現(xiàn)狀和建設(shè)目標，明確建設(shè)內(nèi)容，科學(xué)合理地確定項目實施的進度和資金使用計劃，并且明確各子項目的績效目標。財務(wù)部門全程參與項目申報評審的全過程，在預(yù)算填報過程中給予專業(yè)的指導(dǎo)，大型科研儀器設(shè)備也在項目申報、填報預(yù)算的環(huán)節(jié)同時做好進口論證和三方比價等前期工作，既為評審的順利通過提供了依據(jù)，也為后續(xù)的項目執(zhí)行墊定了良好的基礎(chǔ)。由此可見，一個重大專項的順利推進離不開高等學(xué)校的頂層設(shè)計和頂層推進，才能使項目的各個組成部分成為一個有機的整體，增強子項目之間的協(xié)同性和系統(tǒng)性。

2.加強內(nèi)部控制體系建設(shè)，為項目資金的使用提供制度保障。上海理工大學(xué)對照《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革》及《上海市深化高校改革建設(shè)高水平地方試點高校試點》逐條進行梳理，進一步健全完善學(xué)校財務(wù)制度體系，系統(tǒng)地完善財務(wù)規(guī)章制度。在此基礎(chǔ)上，聘請專業(yè)的風險咨詢服務(wù)機構(gòu)在學(xué)校的單位層面和業(yè)務(wù)層面上，從預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、科研經(jīng)費管理和校辦企業(yè)管理等八個方面進行風險識別與評估，識別經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動中的風險事項，分析風險成因，評估風險要素，建立經(jīng)濟活動風險數(shù)據(jù)庫，并編制風險評估報告和內(nèi)部控制手冊。通過一系列的內(nèi)控體系的建設(shè)工作，使大學(xué)的內(nèi)部治理能力和資源管理能力顯著提升。特別是在學(xué)校自主權(quán)限范圍內(nèi)的內(nèi)控機制責任主體進一步落實，用好辦學(xué)自主權(quán)，在完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理的基礎(chǔ)上，進一步清晰權(quán)責界限、劃分部門間事務(wù)，注重事先控制、事前防患，加強每一項業(yè)務(wù)在各個環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，從根本上提升了學(xué)校內(nèi)部管理水平。

3.項目預(yù)算編制和執(zhí)行的主體責任層層落實，加強校內(nèi)各部門的協(xié)同機制建設(shè)。在項目申報和預(yù)算編制環(huán)節(jié)，就層層落實主體責任。從項目總體目標到項目分解后的二級子項目，甚至到三級明細內(nèi)容中的每一臺設(shè)備，都落實到具體的負責人，每一位負責人都要非常明確自己的需求和目標，確保項目評審?fù)ㄟ^后預(yù)算執(zhí)行過程中各職能部門能找到對接的聯(lián)系人，在設(shè)備或工程的招投標、訂立合同、采購付款、驗收等各個環(huán)節(jié)給予專門的指導(dǎo)和幫助。一個重點項目的整體運行，一定離不開各部門的協(xié)調(diào)配合。項目的執(zhí)行涉及到校內(nèi)多個部門，工作環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，既要明確職責分工又要缺位互補，不能出現(xiàn)管理的盲區(qū)，杜絕管理職能缺失。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，隨著引進人才工作的不斷推進，學(xué)科發(fā)展方向不斷出現(xiàn)新的亮點，體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行上也會隨著客觀條件的改變出現(xiàn)變化，作為歸口管理部門，及時做好項目儲備，及時做好預(yù)算調(diào)整工作，確保項目的總目標和階段性目標與具體的預(yù)算內(nèi)容緊密結(jié)合。

4.預(yù)算執(zhí)行全過程跟蹤，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到項目跟蹤檢查，財務(wù)部門全過程參與。傳統(tǒng)的財務(wù)僅是經(jīng)濟業(yè)務(wù)的事后反映，具有滯后性，地方高水平大學(xué)建設(shè)專項從立項開始，財務(wù)部門就予以跟進，從預(yù)算的編制環(huán)節(jié)開始，將各種報銷標準，例如國內(nèi)外差旅費的報銷標準等告知項目負責人，指導(dǎo)預(yù)算編制的精細化、標準化、可執(zhí)行化，各類設(shè)備的采購以及各類基建項目需要履行怎樣的招投標程序，在預(yù)算編制階段就予以確定。在項目執(zhí)行階段，對已經(jīng)評審?fù)ㄟ^的項目簡化撥款手續(xù)，提高內(nèi)部效率，財務(wù)部門也不僅僅充當核算的角色，而是在預(yù)算分配、啟動論證、設(shè)備采購等各個環(huán)節(jié)全過程參與，實時了解各子項目的進展情況，在項目整體框架內(nèi)動態(tài)調(diào)整預(yù)算資金的分配，既確保項目整體運行不受影響，又要保障項目的執(zhí)行率。項目執(zhí)行過程中，對于執(zhí)行率與時間進度匹配相對較低的二級項目負責人，專門召開專題推進會，協(xié)調(diào)解決項目執(zhí)行過程中遇到的問題和障礙，個別采用訪談的形式，了解招投標的進展情況，確保整體項目執(zhí)行在財務(wù)管理部門的可控范圍內(nèi)。在中期檢查以及績效跟蹤評價環(huán)節(jié)，財務(wù)部門也積極參與，借助第三方的力量把握項目的執(zhí)行情況，為跨年度項目的動態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。

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