舟山市無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀分析

□倪云林

根據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》），無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。相較于有居民海島而言，無居民海島沒有村莊，沒有街道，沒有住址門牌號，沒有郵政編碼，沒有常住戶口的登記。但無居民海島并不等于無人島，不排除人在無居民海島上從事必要的生產(chǎn)、生活活動。

舟山市無居民海島數(shù)量眾多，據(jù)統(tǒng)計，全市有1160 個面積大于500m2的無居民海島。這些無居民海島擁有良好的自然環(huán)境和自然資源，部分已進(jìn)行了不同程度、不同類型的開發(fā)利用。為了全面了解舟山市無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀，本文通過整理、復(fù)核、分析《舟山市無居民海島使用情況調(diào)查工作說明》和《海島地名普查》等資料，對舟山市各縣區(qū)500m2以上無居民海島的使用情況和權(quán)屬情況進(jìn)行了分類統(tǒng)計，并從行政管理、法前用島權(quán)證、習(xí)慣海島使用權(quán)等方面分析了無居民海島開發(fā)利用中的歷史遺留問題。

|無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀統(tǒng)計

（一）無居民海島的數(shù)量和面積

舟山市轄區(qū)內(nèi)高于平均大潮高潮線且面積大于500m2的海島1300個，其中無居民海島1160 個，占全市海島總數(shù)的89.2%。無居民海島面積較小，絕大部分海島面積在1公頃以下，數(shù)量達(dá)813 個，面積1～10 公頃的無居民海島284 個，面積10～100 公頃的無居民海島只有63個（表1）。

表1 舟山市無居民海島面積分類統(tǒng)計

（二）無居民海島開發(fā)利用分類統(tǒng)計

按照國家海洋局《關(guān)于編制省級海島保護(hù)規(guī)劃的若干意見》提出的海島分類保護(hù)體系，無居民海島可以分為特殊保護(hù)類、一般保護(hù)類和適度利用類。其中，特殊保護(hù)類可進(jìn)一步分為領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島、國防用途海島、海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)海島等3 種類型；一般保護(hù)類可進(jìn)一步分為保留類等1 種類型；適度利用類可進(jìn)一步分為旅游娛樂用島、交通運(yùn)輸用島、工業(yè)用島、倉儲用島、漁業(yè)用島、農(nóng)林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島、公共服務(wù)用島等9種類型。

經(jīng)統(tǒng)計，全市共有469 個面積大于500m2無居民海島進(jìn)行了開發(fā)利用，利用類型較為豐富，且一島多用的現(xiàn)象較為普遍。但總體開發(fā)利用的程度不高，離大陸和大島（如舟山島、岱山島、六橫島、金塘島等）較近的島嶼，開發(fā)利用程度相對較高，而離大陸和大島較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)小島則以設(shè)置燈塔、燈樁等較為簡單的開發(fā)利用為主，大多數(shù)仍保持相對原生態(tài)的狀態(tài)。而位于有居民海島周邊的無居民海島林權(quán)證的發(fā)放比較普遍，成為舟山市無居民海島使用最普通和常見的一種形式。

定海區(qū)有74 個，涉及11 個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），其中，農(nóng)林牧業(yè)用島數(shù)量最多，主要為經(jīng)營森林、林木和林地；共有59 個無居民海島擁有林權(quán)證，確權(quán)面積共計2664.75 畝；有4 個無居民海島擁有土地使用權(quán)證，確權(quán)面積總計18666m2；有2 個無居民海島擁有土地房產(chǎn)所有權(quán)證，確權(quán)面積共計0.55畝。

普陀區(qū)有195 個，涉及9 個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），其中，農(nóng)林牧業(yè)用島數(shù)量最多，主要為經(jīng)營森林、林木和林地以及放養(yǎng)山羊；共有109 個無居民海島擁有林權(quán)證，確權(quán)面積共計6495.24畝。

岱山縣有120 個，涉及7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，公共服務(wù)用島數(shù)量最多，主要為燈塔、電線桿、水泥路、警示牌、海堤、標(biāo)識點(diǎn)等簡易設(shè)施；共有54 個無居民海島擁有林權(quán)證，確權(quán)面積共計5148畝。

嵊泗縣有80 個，涉及7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，公共服務(wù)用島數(shù)量最多，主要為燈塔、電線桿、水泥路、警示牌、海堤、標(biāo)識點(diǎn)等簡易設(shè)施；共有10 個無居民海島擁有林權(quán)證，確權(quán)面積共計1833 畝；有1 個無居民海島擁有土地使用權(quán)證，確權(quán)面積為194741.20m2。

|無居民海島開發(fā)利用歷史遺留問題分析

（一）行政管理的問題

在《海島保護(hù)法》實(shí)施以前，無居民海島使用的行政管理是陸地或有居民海島管理職能的延伸，當(dāng)時的海洋、國土、規(guī)劃、林業(yè)等行政管理部門以及沿海地方政府都會依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)賦予的職責(zé)，各司其職，管理無居民海島的開發(fā)建設(shè)。例如，2010年，浙江省人民政府同意開發(fā)利用牛軛山等13 個無居民海島，用于實(shí)施舟山市普陀區(qū)蝦峙黃石深水岸線整治圍涂工程和寧波舟山港佛渡深水岸線整治工程；2007 年，浙江省海洋與漁業(yè)局批準(zhǔn)實(shí)施團(tuán)雞山生活垃圾填埋場改擴(kuò)建工程，批準(zhǔn)用島面積141400m2，用島時間為2007 年3 月1日至2017 年6 月18 日；2001 年，舟山市土地管理局依法批準(zhǔn)舟山市電力公司以劃撥方式取得定海區(qū)金塘鎮(zhèn)大黃蟒島的土地使用權(quán)，用于市政公用設(shè)施建設(shè)，使用權(quán)面積10527m2；2008年，嵊泗澤成洋山船舶修造有限公司以出讓方式取得大貼餅島的土地使用權(quán)證（嵊國用2008 字第15號），土地用途為工業(yè)用地，土地使用權(quán)面積194741.20m2，終止日期至2058 年3 月7 日；2007 年，舟山市農(nóng)林局完成了臨城街道18 個無居民海島森林、林木、林地的確認(rèn)和登記造冊工作，確權(quán)面積總計536.15 畝。甚至在上世紀(jì)90 年代初，岱山縣大衢鎮(zhèn)的橋梁山島被當(dāng)?shù)卮逦瘯悦磕?000 元的價格將石料開采權(quán)承包給溫嶺人，采石活動持續(xù)至2006 年才停止，使得1/4～1/5 的山體被挖空。可以看出，法前無居民海島的管理主要呈現(xiàn)為以部門行業(yè)管理為主要特征的分散型，尚未建立無居民海島政府綜合管理體系。

《海島保護(hù)法》出臺后，明確了“國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)全國無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的管理工作，沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用管理的有關(guān)工作”。因此，在實(shí)踐過程中，海洋主管部門（現(xiàn)為自然資源主管部門）在無居民海島保護(hù)和開發(fā)建設(shè)管理的重要節(jié)點(diǎn)上（如規(guī)劃符合性審查、用島方案審查、竣工驗收等環(huán)節(jié)）要起到主導(dǎo)作用，并加強(qiáng)與規(guī)劃、發(fā)改、建設(shè)等部門的協(xié)調(diào)。具體要處理好三個方面的問題：

第一，強(qiáng)化無居民海島的綜合管理。要理清政府各部門在無居民海島上的管理邊界與層次關(guān)系，強(qiáng)化海洋主管部門在無居民海島的綜合管理主體地位，避免部門之間的推諉扯皮。

第二，實(shí)現(xiàn)無居民海島相關(guān)規(guī)劃的無縫對接。目前，海洋部門在無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃方面已經(jīng)建立了一套包括全國、省級、市級、縣（區(qū)）級海島保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域用島規(guī)劃以及單島規(guī)劃在內(nèi)的相對完善的規(guī)劃體系，并出臺了一系列的配套政策和規(guī)劃編制技術(shù)要求。這些規(guī)劃應(yīng)與相應(yīng)的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第三，明確權(quán)屬管理的統(tǒng)一。無居民海島權(quán)屬管理是現(xiàn)行無居民海島使用管理制度體系的重要組成部分，通過頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證書，用島單位或個人可以擁有海島空間的使用權(quán)，同時海洋管理部門對用島范圍、島上建筑物和設(shè)施進(jìn)行登記。要避免無居民海島使用權(quán)與林權(quán)、土地使用權(quán)等不同權(quán)利類型的不動產(chǎn)權(quán)證的重復(fù)發(fā)放。

（二）法前用島的權(quán)證問題

舟山市法前無居民海島上的權(quán)證類型主要是林權(quán)證。根據(jù)調(diào)查，舟山市共核發(fā)林權(quán)證261 個，核發(fā)總面積16140.99 畝，涉及232 個無居民海島。其中，舟山市農(nóng)林局核發(fā)林權(quán)證18 個，總面積536.15 畝，涉及18 個無居民海島；定海區(qū)農(nóng)林局核發(fā)林權(quán)證39 個，總面積2128.6 畝，涉及41 個無居民海島；普陀區(qū)農(nóng)林局核發(fā)林權(quán)證143 個，總面積6495.24 畝，涉及109個無居民海島；岱山縣農(nóng)林局核發(fā)林權(quán)證51 個，總面積5148 畝，涉及54個無居民海島；嵊泗縣農(nóng)林水利局核發(fā)林權(quán)證10 個，總面積1833 畝，涉及10 個無居民海島。這些林權(quán)證絕大多數(shù)于2007 年發(fā)放，其林地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)利人、森林或樹木所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)利人基本全為村級經(jīng)濟(jì)合作社，使用期限為永久使用。

此外，舟山市無居民海島還核發(fā)了5 本土地使用權(quán)證和2 本土地房產(chǎn)所有權(quán)證。

從法理上講，林權(quán)證、土地證是國家根據(jù)《憲法》《土地管理法》《森林法》等相關(guān)法律對無居民海島的土地、林地、森林、林木等所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)，理應(yīng)得到保護(hù)。但部分權(quán)屬與《海島保護(hù)法》中無居民海島屬于國家所有的規(guī)定相矛盾，同時，按照《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》：“旅游、娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性用島的無居民海島使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得；單位和個人開發(fā)利用無居民海島，應(yīng)當(dāng)依法繳納無居民海島使用金；無居民海島使用權(quán)人需要辦理無居民海島使用權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)向縣（市、區(qū)）不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提出申請?！币虼?，當(dāng)這些存在林權(quán)證的無居民海島遇到開發(fā)需求需要辦理無居民海島使用權(quán)證時，就會不可避免地發(fā)生與現(xiàn)有權(quán)證相沖突的情況。對此，政府需要對法前無居民海島的權(quán)證問題進(jìn)行合理的產(chǎn)權(quán)變更處置，統(tǒng)一無居民海島的權(quán)屬管理，以保障無居民海島開發(fā)活動的順利進(jìn)行。

（三）習(xí)慣海島使用權(quán)問題

在《海島保護(hù)法》實(shí)施之前，沿海村民就對周邊的無居民海島進(jìn)行了不同類型和不同程度的開發(fā)利用，甚至不少村民認(rèn)為位于本村附近的無居民海島屬于本村所有，長期以來遵循“先占先得、無償使用”的原則，從事生活生產(chǎn)活動。這類活動大致包括以下幾種類型：一是民風(fēng)民俗用島，沿海村民在附近無居民海島上建造自用墳?zāi)够蚬腔野仓锰糜靡约漓胪鲮`，例如普陀區(qū)小螞蟻島上已建造上百座墳?zāi)购凸腔野仓锰?；二是宗教用島，以修建寺廟供奉佛神為主，例如，擔(dān)峙島上的土地廟和圣姑礁嶼上的圣姑廟；三是漁業(yè)用島，漁民在多個無居民海島上建設(shè)了養(yǎng)殖塘、捕魚設(shè)施及其他配套設(shè)施，開展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖和捕撈作業(yè)；四是工業(yè)用島，在周家園山、對面圓山島、擔(dān)峙島、小葫蘆島南嶼、川江南山島、鸞凰山嶼、大竹嶼島、竹山島、小梅子島等無居民海島上存在采石場、礦山或鹽田，但大多都已經(jīng)廢棄；五是農(nóng)林牧業(yè)用島，村民在附近的無居民海島上放養(yǎng)山羊，種植蔬菜，開墾水田、旱地和林地；六是交通運(yùn)輸用島，主要是服務(wù)于上述各類生活生產(chǎn)活動的簡易碼頭。

隨著《海島保護(hù)法》的施行和《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的出臺，沿海村民的習(xí)慣海島使用權(quán)與國家所有權(quán)之間產(chǎn)生了沖突，習(xí)慣性的無償使用與無居民海島有償使用制度之間也產(chǎn)生了沖突，在現(xiàn)有的法律制度框架下，習(xí)慣海島使用權(quán)當(dāng)屬違法。盡管如此，從尊重歷史、實(shí)事求是、保護(hù)弱勢群體、維護(hù)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，正當(dāng)合理的行為應(yīng)當(dāng)受到保障。因此，無居民海島習(xí)慣使用權(quán)的正當(dāng)性和合法性之間的問題將成為無居民海島統(tǒng)一管理或開發(fā)利用所面臨的制約因素之一，需要采用合理的政策予以解決。

|結(jié)論

舟山市無居民海島數(shù)量眾多，資源豐富，在《海島保護(hù)法》出臺之前，人們已經(jīng)進(jìn)行了不同程度、不同類型的開發(fā)利用，林權(quán)證是無居民海島使用最主要的權(quán)證類型。而隨著《海島保護(hù)法》的施行，應(yīng)妥善處理各類歷史遺留問題，既要盡快建立以自然資源主管部門為主導(dǎo)、多部門共同參與的無居民海島綜合管理模式，又要盡快做好法前無居民海島使用行為的管理，解決法前用島和產(chǎn)權(quán)問題和習(xí)慣性海島使用權(quán)問題。