國土規(guī)劃要兼顧保護(hù)與發(fā)展

李鐵

2019年5月中共中央、國務(wù)院提出，到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，基本完成市縣以上國土空間總體規(guī)劃編制。

四個月后，自然資源部又透露，正在牽頭組織編制中國第一部“多規(guī)合一”的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2020-2035年）》（下稱《綱要》）。

由此可見，2020年是“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃落地的關(guān)鍵一年，關(guān)系到未來是否能跳出傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃的框框，實現(xiàn)思路上大的突破。

未來的《綱要》需要吸取新的理念，特別是針對現(xiàn)實中發(fā)展的問題，跳出傳統(tǒng)以保護(hù)為主導(dǎo)的思維模式，引進(jìn)區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化等有關(guān)內(nèi)容，并使得當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系得以緊密結(jié)合。

我認(rèn)為，未來的國土空間規(guī)劃，應(yīng)該在幾個方面有所側(cè)重。

一是突破部門局限，不能仍遵循以資源保護(hù)為重點的規(guī)劃思路。

二是突破專業(yè)局限，不能仍以規(guī)劃專家和國土資源地理領(lǐng)域的專家為主導(dǎo)，否則可能會在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面存在巨大的專業(yè)缺陷。

三是避免偏重于管理而忽視了市場的重要作用，以至于調(diào)控手段仍然局限于傳統(tǒng)管理模式。

四是打破部門界限，更多地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會的綜合協(xié)調(diào)能力。

要認(rèn)清人與自然資源的關(guān)系

對于正在編制中的《綱要》，應(yīng)該調(diào)整傳統(tǒng)思路，站在人與自然資源關(guān)系的角度，確定開發(fā)和保護(hù)，以及合理利用資源的基本思路，并明確底線原則。這樣既體現(xiàn)了保護(hù)，同時又有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，并通過市場機(jī)制，集約利用空間，但是底線不能突破。

雖然按照這種思路，可能對于各方面的接受程度是個挑戰(zhàn)，但是有利于實現(xiàn)“多規(guī)合一”和改革的思路，更有利于地方的貫徹和落實，同時也調(diào)動了各個經(jīng)濟(jì)主體的積極性。

從傳統(tǒng)的規(guī)劃編制思路來看，一直的重點是強(qiáng)調(diào)自然資源方面的治理，而缺乏對于人與自然資源之間的關(guān)系的思考，這是一個方向性的問題。

我認(rèn)為，所謂國土空間規(guī)劃，前提是人的需求導(dǎo)致人與自然和資源發(fā)生了關(guān)系。而未來規(guī)劃的重點也是根據(jù)人的需求來調(diào)整人與自然和資源之間的關(guān)系。所有圍繞著人的活動都會影響到自然資源和環(huán)境的變化，如果沒有就業(yè)和收入的增長，沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，那么國土空間規(guī)劃的問題也就無從談起。

而人類活動的變化，特別是在一個國度里，14億人口的存在、發(fā)展和空間變動，直接影響到自然資源的空間格局，涉及到自然資源、生態(tài)資源的開發(fā)利用和保護(hù)間的關(guān)系。因此我們要把認(rèn)識人與自然的關(guān)系作為最重要的前提，才可以厘清后續(xù)的保護(hù)和利用之間的關(guān)系問題。

在中國現(xiàn)存的發(fā)展階段，我們無法回避人類的活動，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素聚集，還是城市化問題以及區(qū)域發(fā)展的問題，都會對中國自然資源的空間配置產(chǎn)生深刻的影響。

如何根據(jù)人類活動規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及人口空間分布的趨勢，來確定國土空間規(guī)劃的基本原則和底線思維，正是基于以上思路而展開的。

因此，規(guī)劃的重點是要對中國國土空間的主體——人類的活動以及未來可能的需求進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步確定中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展如何影響到國土空間內(nèi)自然資源的分配格局。

需要注意的是，不能假定自然資源是靜態(tài)不變的，而要認(rèn)識到它是隨著人類活動而發(fā)生變化的動態(tài)格局。這種變化的前提就是要判斷未來一段時間內(nèi)，14億人口對資源的內(nèi)部性需求和外部性需求，來確定如何對自然資源進(jìn)行有效利用。

同時，為了確保永續(xù)的發(fā)展預(yù)期，建立底線思維，實現(xiàn)最大限度的集約利用，并嚴(yán)格確定保護(hù)的剛性界限，進(jìn)而為開發(fā)和合理利用界定邊界。

發(fā)展是保護(hù)和利用的基礎(chǔ)

對于自然資源的開發(fā)和保護(hù)，以及合理利用，一定是建立在區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，一定要與城市化發(fā)展進(jìn)程相結(jié)合，也一定要通過市場的作用提高資源利用效率，如何按照政策的引導(dǎo)，防止市場逐利化行為，并防止利益導(dǎo)向引發(fā)的資源過度利用和粗放型發(fā)展。

要確定自然資源的利用邊界，尊重自然和生態(tài)的規(guī)律，考慮如何實現(xiàn)保護(hù)和開發(fā)，以及合理利用的結(jié)合。規(guī)劃的編制重點是要考慮到規(guī)劃和政策的引導(dǎo)，而且便于各級政府機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實中按照這種方針操作，而不是空洞地強(qiáng)調(diào)所謂的概念和理念。

更重要的是，要在政策上給地方發(fā)展的空間留白，而不是把未來發(fā)展空間堵死。畢竟，每個地方政府都管理著大量人口，這些人口有發(fā)展的需求，在國土空間規(guī)劃的底線思維基礎(chǔ)上，如何制定可供發(fā)展的政策空間，而不是讓他們維持在最低生活狀態(tài)下，為了所謂的保護(hù)而得不到發(fā)展，甚至擴(kuò)大了和其他地區(qū)發(fā)展的差距。

可以說，如果轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)劃編制思路，涉及到的職責(zé)已經(jīng)超出了某一個部門的管理權(quán)限。如果繼續(xù)按照部門職能去編制規(guī)劃，就會遇到部門力量的瓶頸，在地方政府層面，更是難貫徹落實。

例如，交通資源的配置和國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系。

保護(hù)、開發(fā)和合理利用，直接會與交通資源配置發(fā)生關(guān)系。如果大的交通架構(gòu)延伸到了哪個地區(qū)，哪個地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度就會增加，交通綜合網(wǎng)絡(luò)在什么地方增加了密度，那么這些地方的開發(fā)水平就會大幅度提高。

此外，國土空間規(guī)劃一定會與空間上的行政區(qū)劃發(fā)生關(guān)系，如果利用行政區(qū)劃調(diào)整，發(fā)揮中心城市的帶動作用，引導(dǎo)人口向都市圈和城市群集中，可能就會在一定層面上減輕自然資源保護(hù)的壓力。甚至通過另一種形式的生態(tài)利用，還有利于在保護(hù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理開發(fā)利用。

例如，旅游業(yè)會起到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展帶動的作用，而且更有可能會通過自然資源開發(fā)利用的收益來提高保護(hù)水平等。

類似這些問題，就需要超脫于某一個部門的站位，發(fā)揮國土空間規(guī)劃對國土空間全局的引導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

利用規(guī)劃撬動體制改革

規(guī)劃的編制也要考慮，未來通過什么方式會加大存量閑置資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少資源的濫用。我們現(xiàn)在面臨的最大問題是對土地資源的過度濫占，原因是體制問題而不是規(guī)劃問題。因此可以通過改革現(xiàn)行管理體制實現(xiàn)最好的國土空間規(guī)劃管理，而且實現(xiàn)集約式的利用。

比如，城市化導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)，但是無法定居;農(nóng)村的集體土地資源不可以與城市生活的資本進(jìn)行交換，看起來是保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)民的利益，其實是任由農(nóng)村繼續(xù)浪費(fèi)和低效使用有限的土地資源;由于城市可以按照計劃指標(biāo)獲取征地資源，但政府行為也會導(dǎo)致土地的低效利用。

從未來改革的角度破解這些難題，看起來不應(yīng)該是規(guī)劃編制要解決的問題，但實際上仍然可以做很多文章。

例如在政策上留有空間，可以通過改革實現(xiàn)存量資源的再利用和提高利用效率，可以壓縮征地空間，更好地利用集體建設(shè)用地資源的大量閑置空間，甚至可以鼓勵未來的有償置換。即使現(xiàn)在不能完全解決政策限制難以突破的瓶頸，可是政策留白也會使地方能按照國土空間規(guī)劃確定的空間進(jìn)行現(xiàn)實的操作。因為在這里的底線思維不是停留在暫時的政策限制上，而是在什么樣的基礎(chǔ)上最大限度地保護(hù)土地資源并實現(xiàn)有效利用，更不是保護(hù)所謂誰的利益，因為這種利益與國土空間規(guī)劃的原則是相悖的。當(dāng)然，這種規(guī)劃編制也超出了部門的限制。

我們不希望未來規(guī)劃編制的結(jié)果就是一次技術(shù)性的過程，最后由于各種體制和利益結(jié)構(gòu)的約束沒有打破慣性思維，從而導(dǎo)致規(guī)劃流于形式。

按照新思路來編制規(guī)劃，既有“多規(guī)合一”的要求，也有深化改革的要求，同時也要大膽探索，在“以人為本”和“兩山原則”下進(jìn)行再思考。

可以想見，這樣的動作會比較大，也可能遭受到一些延續(xù)傳統(tǒng)規(guī)劃模式和固定思維模式者的反對。但是在增長過程中對于中華民族復(fù)興的渴望，我們無法回避現(xiàn)實發(fā)展動力的迫切問題。更是要處理好保護(hù)、開發(fā)和合理利用，并通過國內(nèi)外資源的置換來解決國內(nèi)資源不足的問題。

因此，需要更好地從實際出發(fā)，真正地實現(xiàn)上下一心的規(guī)劃編制以及貫徹落實的全過程。

（編輯：朱弢）