突出問題導向 堅持系統(tǒng)思維構建貧困農(nóng)村牧區(qū)脫貧與發(fā)展長效機制

高志明

摘? 要：當前內(nèi)蒙古國家級貧困旗縣已全部“摘帽”，繼續(xù)完成剩余貧困人口的脫貧問題、確保已脫貧人口不再返貧，必須突出問題導向，堅持系統(tǒng)思維，從物質(zhì)脫貧與精神脫貧、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興、基礎設施建設與市場主體培育、做強支柱產(chǎn)業(yè)與扶持富民產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設保護、加強基層組織建設與增強貧困群眾內(nèi)生動力等方面系統(tǒng)謀劃，加快構建脫貧與發(fā)展長效機制，統(tǒng)籌推進農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定脫貧和高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：脫貧攻堅? 農(nóng)村牧區(qū)? 系統(tǒng)思維? 長效機制

2020年是脫貧攻堅的決戰(zhàn)決勝之年，脫貧攻堅將取得全面勝利。但是，解決了絕對貧困并不意味著貧困從此徹底消除，還必須建立常態(tài)化的貧困識別、精準救助機制，把貧困治理納入制度化、法治化軌道，這既是鞏固脫貧攻堅成果，銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是提高農(nóng)村牧區(qū)低收入群體收入水平，釋放社會總體消費需求，促進區(qū)域經(jīng)濟增長的現(xiàn)實途徑，還是適應社會主要矛盾變化，堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民群眾對美好生活新期待的迫切需要。

一、內(nèi)蒙古貧困人口致貧、返貧的深層次原因

建立扶貧濟困長效機制，需要突出問題導向，深入分析貧困機理，搞清楚貧困人口致貧返貧的深層次原因。習近平總書記指出，“當前脫貧攻堅既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況和新挑戰(zhàn)?！睂@些深層次矛盾和問題，總書記在多個場合都有深刻分析和重要論述。學習理解習近平總書記的重要論述，結合內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展情況，本文認為除了通常所說的因病、因殘、因災、因學等表層化的致貧原因外，制約內(nèi)蒙古貧困地區(qū)貧困人口穩(wěn)定脫貧達小康的深層次原因還有以下幾個方面。

一是內(nèi)蒙古自然地理、經(jīng)濟社會、民族宗教、國防安全等因素疊加，脫貧攻堅難度加大。內(nèi)蒙古部分貧困旗縣集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，57個國貧和區(qū)貧旗縣中，有49個屬革命老區(qū)旗縣，有22個少數(shù)民族人口占比較多，有10個與蒙古國、俄羅斯毗鄰。這些“老少邊”地區(qū)在新中國成立之前曾做出巨大奉獻、新中國成立之后又承擔著重大使命，經(jīng)濟社會發(fā)展基礎薄弱、步伐緩慢，后來在改革開放大潮中盡管也有所發(fā)展，但相對而言與其他地區(qū)差距越拉越大，尤其是一些抵邊居住的嘎查和牧戶因為擔負著守邊固防的重要責任，生產(chǎn)生活條件十分落后，可又不能簡單采取易地移民搬遷措施，發(fā)展步伐受到很大影響，長期徘徊在溫飽線上下。

二是內(nèi)蒙古基礎設施建設成本高、施工難度大，社會基本公共服務覆蓋不夠。內(nèi)蒙古地域遼闊，東西南北自然條件差異很大，交通、水利、電力、通信等基礎設施和教育、醫(yī)療、科技、文化等公共服務水平，總體上與全國平均水平有著不小差距，尤其一些地域偏僻、人口稀少的貧困旗縣差距更大。這些短期內(nèi)難以彌補的“短板”，嚴重影響著貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活條件的改善。

三是內(nèi)蒙古社會發(fā)育滯后、文明程度較低，脫貧內(nèi)生動力嚴重不足。一些少數(shù)民族聚集地區(qū)特別是“三少民族”地區(qū)，盡管在新中國成立后實現(xiàn)了社會制度的重大跨越，但社會文明程度依然較低。這些地方的老年貧困人口漢語交流困難，對外交往受到很大局限;有的地方的貧困群眾文明法治意識淡薄、陳規(guī)陋習積重難改，一度不顧自身條件盲目講排場、搞攀比，“一賭五年債”“一婚十年窮”的情況不是少數(shù)。

四是內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)，穩(wěn)定脫貧的不確定性因素很多。內(nèi)蒙古大部分貧困地區(qū)，同時又是重要生態(tài)功能區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)保護、耕地草原保護的矛盾十分突出。絕大部分地方處在干旱半干旱地帶，一度曾“十年一大災、五年一中災、年年有小災、不是白災就是黑災、白災黑災都沒有就來黃災”。這樣的自然條件，使得那些避災能力較弱的地區(qū)總是在脫貧和返貧中搖擺。

五是內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結構重型化特征明顯，富民產(chǎn)業(yè)薄弱，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對脫貧致富的帶動性較差。內(nèi)蒙古主導產(chǎn)業(yè)以煤炭、電力、化工、有色金屬、裝備制造為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低，而且許多項目屬于投資和技術密集項目，主要由央企或區(qū)外大集團投資建設，對當?shù)鼐蜆I(yè)增收和配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用不足，更談不上對貧困戶的直接拉動。即便是引以為豪的種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，龍頭企業(yè)不多、組織化程度較低，企業(yè)社會責任意識不強，對貧困人口扶持方式、幫扶力度也很不理想。加之，一些貧困嘎查村集體經(jīng)濟十分薄弱，集體收入沒有穩(wěn)定來源，連應有的公益投入都捉襟見肘。

六是內(nèi)蒙古一些基層組織薄弱、基層社會治理能力低下。一些基層干部觀念陳舊、作風不實，應對脫貧攻堅新挑戰(zhàn)的本領嚴重不足。許多貧困嘎查村本身就是基層組織建設的后進村，有的甚至連一個合格的村支書、村主任都選不出來，近幾年脫貧攻堅、社會治理等工作主要依靠選派下去的第一書記、駐村工作隊發(fā)揮作用;一大部分貧困嘎查村沒有形成有效的鄉(xiāng)村治理體系，村級組織社會管理主體缺位、方式單一，村民參與村級事務的熱情不高，行政執(zhí)法沒有打通“最后一公里”，土地草牧場征收、房屋拆遷等領域的矛盾糾紛引發(fā)的群訪、越級訪居高不下。

二、系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定脫貧和高質(zhì)量發(fā)展

貧困問題，既是經(jīng)濟問題、社會問題，也是政治問題。建立扶貧濟困長效機制，更需要堅持系統(tǒng)思維，把解決貧困問題置于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體格局之中，多角度思考、多維度謀劃、多舉措推進。

一是要把物質(zhì)脫貧與精神脫貧系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。習近平總書記深刻指出，“擺脫貧困首要并不是擺脫物質(zhì)的貧困，而是擺脫意識和思路的貧困。扶貧必扶智，治貧先治愚。貧窮并不可怕，怕的是智力不足、頭腦空空，怕的是知識匱乏、精神委頓。脫貧致富不僅要注意‘富口袋，更要注意‘富腦袋?！笔聦嵄砻鳎L期的物質(zhì)貧困，會加劇精神貧困;而各種表現(xiàn)的精神貧困，反過來也會增加脫貧難度。這幾年攻堅下來，內(nèi)蒙古絕大部分農(nóng)村牧區(qū)已基本實現(xiàn)了物質(zhì)脫貧，但一些地方精神貧困的問題還沒得到很好的解決，一些貧困群眾“等靠要”表現(xiàn)還較為突出，一些沒有建檔立卡的“邊緣戶”思想認識還不到位。因此，我們在集中力量推動發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善設施、增加收入、改善生活，解決物質(zhì)貧困的同時，還必須高度重視抓好扶志與扶智的工作，進一步加強對貧困地區(qū)各族群眾的思想教育、技能培訓，讓廣大貧困群眾既有熱情和激情投入到脫貧攻堅中來，又有辦法和本領在經(jīng)濟社會發(fā)展中體現(xiàn)自己的作為。

二是要把脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。習近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作總抓手，打好脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務。目前，內(nèi)蒙古脫貧攻堅戰(zhàn)已進入決戰(zhàn)決勝的關鍵階段，我們在集中力量做好脫貧攻堅收尾工作，保證剩余貧困人口如期脫貧，防止已脫貧人口返貧、防止邊緣人口致貧的同時，還應當統(tǒng)籌考慮脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快形成務實高效的政策體系、工作機制，切實把脫貧攻堅中形成的產(chǎn)業(yè)基礎、生態(tài)成果、精神財富、治理模式、生活需求轉化為鄉(xiāng)村振興的重要依托，全力推動貧困人口持續(xù)增收、貧困村莊環(huán)境整體改善，進而促進廣大農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人的全面發(fā)展，在農(nóng)業(yè)牧業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)代化道路上邁出堅實步伐。

三是要把基礎設施建設與市場主體培育系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。良好的基礎設施是發(fā)展條件，活躍的市場主體是發(fā)展力量。受自然、歷史等多方面因素影響，近幾年內(nèi)蒙古貧困地區(qū)在改善基礎設施、培育市場主體方面有舉措，也有成效，但相對于先進發(fā)達地區(qū)仍有不小差距?；A設施方面，比如錫林郭勒盟幾個邊境旗縣的一些偏遠嘎查村，至今還沒通常電、沒通水泥路油路、沒有穩(wěn)定水源，也沒有移動信號，這樣的條件不要說發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖、發(fā)展電子商務，就連群眾的基本生活也得不到很好的保障。市場主體方面，相關統(tǒng)計資料顯示，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)營主體普遍總體規(guī)模小、龍頭企業(yè)少，除了伊利、蒙牛，真正在全國打得響的大型現(xiàn)代化企業(yè)鳳毛麟角，不論是脫貧攻堅，還是鄉(xiāng)村振興，都缺乏一支強有力的帶動力量。彌補這兩方面的“短板”，需要堅持系統(tǒng)思維，運用改革力量，統(tǒng)籌起來解決，偏廢一方，勢必會形成單打一局面，造成生產(chǎn)要素和人力資本的浪費。前些年內(nèi)蒙古大力度推進農(nóng)村牧區(qū)“十個全覆蓋”，迅速改善了農(nóng)村牧區(qū)的面貌，但在培育龍頭企業(yè)、扶持專業(yè)合作社、培育新型經(jīng)營主體等方面有效舉措不多，因此在一些地方群眾過的還是“住著新房，端著破碗”的尷尬生活。

四是要把做強支柱產(chǎn)業(yè)與扶持富民產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。實體經(jīng)濟是區(qū)域發(fā)展的根基，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)是區(qū)域競爭的依托?，F(xiàn)在大家一提起產(chǎn)業(yè)扶貧，說的多的是種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有時也會提到電商、物流等服務業(yè)，但基本不會涉及其他產(chǎn)業(yè)。事實上，內(nèi)蒙古經(jīng)濟能有今天的地位，依靠的并不是養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、種土豆、種玉米，而是煤電、化工、冶金、建材、裝備制造等主導產(chǎn)業(yè)支撐了內(nèi)蒙古新世紀以來的快速發(fā)展。進入經(jīng)濟新常態(tài)，我們在強調(diào)扶貧產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)的同時，一定不能忽視強縣固本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。今后的發(fā)展中，要堅持按照黨的十九大作出的“貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的戰(zhàn)略部署和習近平總書記提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的發(fā)展導向，以供給側結構性改革為主線，因地制宜、借勢發(fā)力，堅定不移地推動內(nèi)蒙古優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的轉型升級，進一步夯實內(nèi)蒙古經(jīng)濟現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)基礎，不斷增強全區(qū)綜合經(jīng)濟實力。

五是要把經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設保護系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。內(nèi)蒙古作為我國北方最重要的生態(tài)功能區(qū)，承擔著生態(tài)文明建設的國家使命。浙江安吉、福建寧德等地的經(jīng)驗表明，綠水青山與金山銀山并不沖突，關鍵在于我們的干部群眾是否能把習近平總書記的“兩山”理念和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”重要指示理解透、貫徹好。近兩年，山西省提出在一個戰(zhàn)場打好兩場戰(zhàn)役的思路值得借鑒：該省的呂梁市全面實施“三個全部”工程，即：2018-2020年，330萬畝宜林荒山荒坡全部綠起來;230萬畝25度以上陡坡耕地全部退耕還林還草;“一方水土養(yǎng)不好一方人”的深度貧困自然村全部從山莊窩鋪搬出來。在實施過程中，他們探索購買式造林、合作社造林等模式，推動造林綠化規(guī)?；?、項目化、工程化，吸納貧困人口以多種方式參與，既富了群眾又綠了山川，得到了習近平總書記的充分肯定。反觀內(nèi)蒙古，在生態(tài)扶貧方面，只是一些地方有聘請貧困戶做護林員等“小動作”，不論生態(tài)效益，還是經(jīng)濟效益、社會效益都十分有限。

六是要把加強基層組織建設與增強貧困群眾內(nèi)生動力系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，就黨委、政府各層級來講，市縣是主體;從黨政、社會、群眾各方面來講，貧困人口是主體。從各級黨政這個維度看，目前自治區(qū)、盟市、旗縣這幾個層級認識到位、思想統(tǒng)一、行動有力，應該說責任落實是到位的，但是在蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村兩級仍然存在作風不實、辦法不多、落實不力的情況;從黨政、社會、群眾這個體系看，內(nèi)蒙古各級黨委政府應當說使出了“洪荒之力”，社會各界也伸出了“友愛之手”，但貧困群眾的內(nèi)生動力發(fā)掘得還不夠。激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)生動力，上級重視很重要，黨的基層組織和鄉(xiāng)、村兩級干部抓落實更重要。我們要用好“不忘初心、牢記使命”主題教育契機，認真貫徹落實中辦、國辦《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，通過主題教育切實增強樹牢“四個意識”、踐行“兩個維護”的自覺，不斷提高廣大黨員干部的政治站位，通過加強和改進鄉(xiāng)村治理不斷提高基層組織的社會治理能力，教育引導貧困群眾轉變落后觀念、摒棄陳規(guī)陋習，弘揚知恩感恩、自立自強的良好傳統(tǒng)和風氣，以主人翁的姿態(tài)在脫貧攻堅這場硬仗中發(fā)揮應有作用。

內(nèi)蒙古貧困人口總量不大、占比不高、貧困程度不深，能不能高質(zhì)量完成脫貧任務，脫貧之后能不能可持續(xù)發(fā)展，關系著內(nèi)蒙古能不能在推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的新征程中繼續(xù)走在西部地區(qū)前列，呵護好“模范自治區(qū)”的崇高榮譽。我們有理由相信，只要全區(qū)各級黨委、政府在盡銳出擊、集中攻堅，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，加快建立解決相對貧困的長效機制，全面實現(xiàn)減貧戰(zhàn)略和工作體系的平穩(wěn)轉型，全區(qū)各族貧困群眾就一定能夠徹底告別貧窮落后，全方位融入現(xiàn)代文明。

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（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)民族和宗教委員會主任）

責任編輯：康偉