競(jìng)爭(zhēng)中性原則的政策應(yīng)用

余菁

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)中性;公平;效率;國(guó)有企業(yè)

過(guò)去五六年間，競(jìng)爭(zhēng)中性（或其之前的譯法“競(jìng)爭(zhēng)中立”），成為一個(gè)關(guān)注度越來(lái)越高的研究議題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中性在學(xué)理上是一個(gè)相對(duì)中性的概念;①也有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)外推行的以競(jìng)爭(zhēng)中性原則為核心內(nèi)容的國(guó)有企業(yè)條款是制度非中性的，帶有強(qiáng)烈的歧視性。②有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)改革方向是向競(jìng)爭(zhēng)中性趨近與收斂的，③引入競(jìng)爭(zhēng)中性原則，有助于加快我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革;也有觀點(diǎn)認(rèn)為，引入競(jìng)爭(zhēng)中性原則，我國(guó)將面臨政策定位失誤而落入國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義陷阱和經(jīng)濟(jì)階段性波動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。④以上有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性的觀點(diǎn)爭(zhēng)議，其實(shí)是由競(jìng)爭(zhēng)中性的復(fù)雜的理論內(nèi)涵與制度特性所決定的。2018年，我國(guó)在中美貿(mào)易沖突的背景下，開(kāi)始考慮競(jìng)爭(zhēng)中性原則的政策應(yīng)用問(wèn)題。在將競(jìng)爭(zhēng)中性原則同我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相結(jié)合的過(guò)程中，需要審慎把握其隨時(shí)間與應(yīng)用情境變化的政策上的可塑性。

一、競(jìng)爭(zhēng)中性與競(jìng)爭(zhēng)中性原則的政策目標(biāo)

競(jìng)爭(zhēng)中性（Competitive neutrality），是一個(gè)有很強(qiáng)的理論可塑性的概念。以下將從譯法談起，闡釋這個(gè)概念作為一類政策思路或政策原則的內(nèi)涵以及其追求的政策目標(biāo)的復(fù)雜性與局限性。

（一）從“競(jìng)爭(zhēng)中立”到“競(jìng)爭(zhēng)中性”

從2012年起，國(guó)內(nèi)有關(guān)注“Competitive neutrality”的研究者，他們采用了“競(jìng)爭(zhēng)中立”的譯法。①2017年，才出現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)中性”的譯法。②2018年，我國(guó)政府官員表態(tài)中使用了“競(jìng)爭(zhēng)中性”的提法，在此之后，后一譯法變得越來(lái)越流行。

在譯法上有爭(zhēng)議的“neutrality”一詞，源自于“neutral”。不同學(xué)科對(duì)同一概念，會(huì)采用不同的譯法。在政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，習(xí)慣性地將這個(gè)詞譯作為“中立”，指對(duì)不同立場(chǎng)保持不偏不倚的態(tài)度，或者說(shuō)，在沖突情況下，選擇不站邊（not to side in a conflict）、不帶偏見(jiàn)。在體育領(lǐng)域，“中立”場(chǎng)地指的是不屬于競(jìng)技雙方中的任何一方的場(chǎng)地。相對(duì)接近于政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域的用法。在生物與化學(xué)領(lǐng)域，“neutral”通常被譯作為“中性”，意指取介于兩種相對(duì)性質(zhì)之間的性質(zhì)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“neutrality”的常見(jiàn)應(yīng)用，見(jiàn)諸于“貨幣中性”（money neutrality），意指供給量增長(zhǎng)的貨幣具有不影響實(shí)際產(chǎn)出水平的性質(zhì)。

筆者曾使用過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的譯法，當(dāng)時(shí)便感受到，這一概念在理論內(nèi)涵上具有很強(qiáng)的可塑性。③比如說(shuō)，它所約束的制度客體，到底是企業(yè)，還是企業(yè)及其背后的政府？在理論內(nèi)涵不甚明晰的情況下，將其譯作“競(jìng)爭(zhēng)中立”，或是“競(jìng)爭(zhēng)中性”，各自有合理性。如果譯作“競(jìng)爭(zhēng)中立”，從字義上講，強(qiáng)調(diào)的是以政府為中心，意指政府對(duì)不同企業(yè)主體，堅(jiān)持不偏不倚、一視同仁的政策立場(chǎng)。如果譯作“競(jìng)爭(zhēng)中性”，強(qiáng)調(diào)的是從不同企業(yè)主體的視角來(lái)看，政府政策應(yīng)該符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求而不應(yīng)該對(duì)企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)產(chǎn)生干預(yù)性或偏離性的影響。在很多文獻(xiàn)中，上述兩個(gè)方面是所討論的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的一體兩面。

本文采用了“競(jìng)爭(zhēng)中性”這一譯法。一是尊重官方表態(tài)的用法慣例。二是從政策應(yīng)用來(lái)考慮這一概念的更為恰當(dāng)?shù)膬?nèi)涵。如果我們使用“競(jìng)爭(zhēng)中立”的表達(dá)，其隱含的假設(shè)更側(cè)重于以政府為政策主體，賦予政府行為很高的能動(dòng)性。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的潛在影響是巨大的。④那種政府對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不產(chǎn)生任何影響的政策觀點(diǎn)，不過(guò)是一種空想市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在實(shí)踐中，有一類問(wèn)題是，政府的能動(dòng)性越高，越有可能造成對(duì)有效和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的背離與扭曲的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，有些深度參與市場(chǎng)活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著低效、無(wú)效，甚至是負(fù)面性的作用，這類現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。如何努力避免政府因其積極行動(dòng)而造成的消極的政策影響，這是當(dāng)前提升我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。“neutrality”有一個(gè)語(yǔ)義是：“不易引人注意的”“不活動(dòng)、停滯的狀態(tài)”。當(dāng)我們將“neutrality”一詞用于競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域時(shí)，追求的理想狀態(tài)是，政府作為政策主體，在參與市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該盡可能地做到無(wú)為而治，對(duì)于參與競(jìng)爭(zhēng)的各方企業(yè)主體均不予以任何主觀的鼓勵(lì)或幫助，對(duì)有可能擾動(dòng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的任何政策活動(dòng)，保持必要的謹(jǐn)慎與克制。因此，本文將“competitive neutrality”中的“neutrality”譯作“中性”，這接近于貨幣中性政策中的“中性”的含義，即不影響市場(chǎng)有效運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)政策。

（二）競(jìng)爭(zhēng)中性原則的政策目標(biāo)

雖然我們不難給競(jìng)爭(zhēng)中性做出定義，但要將給定的競(jìng)爭(zhēng)中性的內(nèi)涵落實(shí)到政策層面去，絕非易事這是因?yàn)?，?jìng)爭(zhēng)中性屬于問(wèn)題導(dǎo)向、應(yīng)用導(dǎo)向的政策思路或政策原則。在實(shí)踐中，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家能夠確保其政策絕對(duì)符合競(jìng)爭(zhēng)中性的要求。充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一個(gè)基本特征，是市場(chǎng)上同時(shí)存續(xù)為數(shù)眾多的高度差異化的企業(yè)。從特征各異的企業(yè)的角度來(lái)看，永遠(yuǎn)不可能存在所謂的絕對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。競(jìng)爭(zhēng)中性在政策目標(biāo)上的復(fù)雜性及其在政策應(yīng)用中的局限性決定了，在競(jìng)爭(zhēng)中性原則下，每個(gè)國(guó)家都有立足自身國(guó)情構(gòu)建相適宜的政策目標(biāo)和施予自由裁量權(quán)的必要的政策空間。

前文給出的競(jìng)爭(zhēng)中性的定義，即推行不影響市場(chǎng)有效運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)政策，對(duì)有可能擾動(dòng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的任何政策活動(dòng)，保持必要的謹(jǐn)慎與克制，通過(guò)減少政策不公平來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提升。這一表述，同時(shí)指向了兩個(gè)政策目標(biāo)，一方面，包括了對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)的考慮，另一方面，也包括了對(duì)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的考慮。有時(shí)候，追求公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)，有助于達(dá)成經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)，二者是一致的;但是有時(shí)，追求公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)，并不必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的達(dá)成。理想的競(jìng)爭(zhēng)中性原則，追求的是既體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率又體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)，這屬于一種少有爭(zhēng)議、有百利而無(wú)一弊的情形。除這種情形之外，還存在另外兩種復(fù)雜情況，它們使得有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的決策，成為富有挑戰(zhàn)性的政策議題。

一方面，是一味強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)公平的政策目標(biāo)卻不一定能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的情況。OECD在倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的政策應(yīng)用時(shí)，將政策目標(biāo)更多地放在公平競(jìng)爭(zhēng)上，主張“為所有企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。美國(guó)是倡導(dǎo)將競(jìng)爭(zhēng)中性引入國(guó)際多邊貿(mào)易規(guī)則體系的主要力量，強(qiáng)調(diào)的也是追求公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)。公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)，適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)育相對(duì)比較成熟的國(guó)家，也適用于作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大體相接近的國(guó)家之間的對(duì)等經(jīng)貿(mào)規(guī)則。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)育水平不那么高的發(fā)展中國(guó)家而言，情況復(fù)雜得多，這些國(guó)家需要考慮競(jìng)爭(zhēng)公平的政策目標(biāo)看似合理卻不一定適用的情況。對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家而言，追求競(jìng)爭(zhēng)公平，對(duì)這些國(guó)家的已經(jīng)有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)是最為有利的，但對(duì)于為數(shù)眾多的發(fā)展中國(guó)家及其相對(duì)弱小的、仍在加速成長(zhǎng)過(guò)程中的企業(yè)而言，卻很有可能是不利的。澳大利亞作為世界上擁有最完備的競(jìng)爭(zhēng)中性政策體系的國(guó)家，在20世紀(jì)90年代的競(jìng)爭(zhēng)政策改革中追求的目標(biāo)主要是經(jīng)濟(jì)效率方面的，即要“消除國(guó)有企業(yè)參與重大商業(yè)活動(dòng)時(shí)所造成的資源配置扭曲及相應(yīng)的效率損失”。澳大利亞在執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)中性政策時(shí)，以取得的改革收益大于改革成本為前提條件。本世紀(jì)以來(lái)，OECD在總結(jié)和推廣澳大利亞經(jīng)驗(yàn)時(shí)，淡化了這方面的務(wù)實(shí)做法，將側(cè)重點(diǎn)集中放在保障公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)上。對(duì)此，我們需要有清醒的認(rèn)識(shí)，應(yīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)更多地和提升經(jīng)濟(jì)效率結(jié)合起來(lái)，著力將那些已經(jīng)造成明顯效率損失與嚴(yán)重后果的領(lǐng)域，作為競(jìng)爭(zhēng)中性原則施力的重點(diǎn)與優(yōu)先環(huán)節(jié);那些經(jīng)濟(jì)效率損失不明顯或有明顯爭(zhēng)議的，可以暫做擱置處理。

另一方面，是看似違背公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)卻有可能體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)效益的情況。有些反競(jìng)爭(zhēng)中性（Reverse competitive neutrality）的政策，從內(nèi)容與形式上看，明顯違背了政策公平目標(biāo)，卻是一個(gè)國(guó)家，特別是后發(fā)展國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)或社會(huì)目標(biāo)所必須的。典型做法，比如，后發(fā)展國(guó)家推行的產(chǎn)業(yè)政策;在經(jīng)濟(jì)起飛階段，專門(mén)針對(duì)外資企業(yè)或大企業(yè)而制定的鼓勵(lì)性的投資政策;針對(duì)國(guó)有企業(yè)的一些限制性政策，像對(duì)國(guó)有企業(yè)管理自主權(quán)的限制、對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資與多元化決策的限制、對(duì)普遍服務(wù)義務(wù)的特殊要求，等等。這些政策，明顯與公平競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)不一致，提高了某些企業(yè)相對(duì)于其他所有制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的成本，卻很有可能適應(yīng)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情，有助于降低其整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本或降低履行社會(huì)福利的總體目標(biāo)的成本。在實(shí)踐中，也有一類問(wèn)題，即這類政策的初衷往往是好的，卻帶來(lái)了事與愿違的經(jīng)濟(jì)后果，這又會(huì)觸發(fā)減政放權(quán)和減少干預(yù)的政策改革。面對(duì)種種現(xiàn)實(shí)情境，我們需要對(duì)其中的錯(cuò)綜復(fù)雜的政策的利弊得失進(jìn)行綜合權(quán)衡與取舍。原則上講，政策成本高于政策收益的競(jìng)爭(zhēng)中性政策措施，不宜推行。

競(jìng)爭(zhēng)中性的政策目標(biāo)的復(fù)雜性還在于，我們需要清醒地認(rèn)識(shí)到一點(diǎn)，即使全力追求競(jìng)爭(zhēng)中性的政策目標(biāo)，僅靠競(jìng)爭(zhēng)中性政策，不足以確保市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)。確保公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，需要多方面的政策舉措的共同發(fā)力，需要經(jīng)濟(jì)因素與政治、科技、文化等其他方面因素的協(xié)同與交互作用。尤其是在涉及國(guó)有企業(yè)的有關(guān)問(wèn)題上，如果沒(méi)有國(guó)有企業(yè)改革及與之相匹配的、不斷完善的公司治理體系，大量的實(shí)踐問(wèn)題是難以真正解決好的。

二、競(jìng)爭(zhēng)中性原則的制度實(shí)踐

盡管“競(jìng)爭(zhēng)中性”一詞看似簡(jiǎn)單直白，但從競(jìng)爭(zhēng)中性原則的制度化實(shí)踐歷程看，其制度特性比較復(fù)雜，具有跨層次性和多面相性的特點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)中性原則所對(duì)應(yīng)的具體政策內(nèi)涵，隨時(shí)間與應(yīng)用情境變化而不斷變化。①

（一）作為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策組成部分的競(jìng)爭(zhēng)中性

競(jìng)爭(zhēng)中性可以作為一個(gè)國(guó)家在國(guó)內(nèi)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)制度，通常是作為從屬于中觀層次的競(jìng)爭(zhēng)政策的組成部分。競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的核心性安排。在一個(gè)國(guó)家的比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中，競(jìng)爭(zhēng)政策是其他經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，②且通常被視作與產(chǎn)業(yè)政策相區(qū)別的政策工具。在歐美市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展之初，各國(guó)政策重點(diǎn)主要放在對(duì)市場(chǎng)主體的反競(jìng)爭(zhēng)行為、即反壟斷行為的規(guī)制上，后來(lái)，逐步加大了對(duì)政府的反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制力度。③如果說(shuō)，反壟斷，屬于競(jìng)爭(zhēng)政策的第一類問(wèn)題;反政府的反競(jìng)爭(zhēng)行為，則屬于競(jìng)爭(zhēng)政策的第二類問(wèn)題。競(jìng)爭(zhēng)中性原則，主要與競(jìng)爭(zhēng)政策的第二類問(wèn)題有關(guān)，即針對(duì)政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)扭曲或不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，且主要與政府因所有權(quán)因素而對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的負(fù)面影響有關(guān)。

澳大利亞是全世界第一個(gè)也是迄今為止唯一的在其國(guó)內(nèi)系統(tǒng)推行了以競(jìng)爭(zhēng)中性政策為重要組成部分的全面性的競(jìng)爭(zhēng)政策改革的國(guó)家。其改革背景是，20世紀(jì)70年代中后期至80年代，為促進(jìn)國(guó)家生產(chǎn)率的提升，澳大利亞推行了一系列的經(jīng)濟(jì)自由化政策，但直到80年代后期，受全球性股災(zāi)的沖擊與影響，其經(jīng)濟(jì)仍處于滑坡?tīng)顟B(tài)，且國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善問(wèn)題越來(lái)越突出。1991年3月12日，連續(xù)擔(dān)任四屆總理的鮑勃·霍克（Bob Hawke）發(fā)布了“建設(shè)有競(jìng)爭(zhēng)力的澳大利亞”的聲明，除對(duì)外繼續(xù)降低關(guān)稅外，還提出了要努力消除國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)政策壁壘，將競(jìng)爭(zhēng)引入那些因受到產(chǎn)業(yè)管制或國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)而長(zhǎng)時(shí)期處在舒適區(qū)的國(guó)有部門(mén)和國(guó)有企業(yè)中去——霍克稱其為最具雄心、最復(fù)雜，同時(shí)也是最有可能取得大的進(jìn)展的改革舉措。這一改革思路的提出，與澳大利亞特殊的行政區(qū)劃的基本國(guó)情有關(guān)。澳大利亞由6個(gè)州組成，州政府有一定的立法權(quán)，而聯(lián)邦政府不能予以干預(yù)——霍克稱此運(yùn)行狀態(tài)，更像是“6個(gè)經(jīng)濟(jì)體，而非1個(gè)”。在澳大利亞特殊的行政與司法體制下，聯(lián)邦法規(guī)并不能有效約束和影響州層級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)政策，各級(jí)國(guó)有企業(yè)受到“國(guó)家免責(zé)”原則的法律保護(hù)。霍克提倡新聯(lián)邦主義（the new federalism），至上而下地對(duì)政府事務(wù)進(jìn)行整體性的改革。在1991年6月30日至31日于悉尼召開(kāi)的特別總理（Pre?miers）會(huì)議上，各州一致同意，打造國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策（National Competition Policy，NCP）。

1991年12月，霍克卸任，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)、自由派的保羅·基廷（Hon Paul Keating）接任總理，延續(xù)了霍克的政策思路。在1992年2月的聲明中，基廷將國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策，視作90年代澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的七大要素之一。同年10月4日，基廷政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整委員會(huì)下設(shè)了一個(gè)子委員會(huì)，任命弗雷德里克·希爾默（Frederick George Hilmer）為主席，系統(tǒng)審查在全國(guó)推行競(jìng)爭(zhēng)政策改革的機(jī)會(huì)。1993年8月25日，該委員會(huì)提交了《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策審查》報(bào)告，簡(jiǎn)稱“希爾默報(bào)告”（The Hilmer Report）。希爾默報(bào)告將“競(jìng)爭(zhēng)中性”作為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的六大措施①之一而提出來(lái)。1994年2月25日，澳大利亞政府決定，采納希爾默報(bào)告的大多數(shù)建議，推進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)改革。

自1995年起，澳大利亞確定了至2005年為期十年的競(jìng)爭(zhēng)政策改革計(jì)劃。照此計(jì)劃，各級(jí)政府每年將對(duì)其改革進(jìn)展進(jìn)行回顧與報(bào)告。澳大利亞聯(lián)邦政府制定了執(zhí)行改革計(jì)劃的獎(jiǎng)勵(lì)政策（the competi?tion payments），以鼓勵(lì)各州政府及地方政府按照承諾協(xié)議，在電力、天然氣、交通和水力設(shè)施等公共事業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性的政策改革。凡履行承諾、取得了令人滿意的改革進(jìn)展的地方政府，可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)金;未履行好的地方政府，將失去相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)金，以作為懲罰。在2003至2004年度的評(píng)估中，24%的獎(jiǎng)勵(lì)金沒(méi)有被支付出去，各地改革明顯提速后，獎(jiǎng)勵(lì)金才在隨后幾個(gè)月間陸續(xù)發(fā)放到位。②

從其十余年的實(shí)踐情況看，澳大利亞在競(jìng)爭(zhēng)中性政策方面的努力取得了一定的成績(jī)，但也存在一些深層次的難以解決的問(wèn)題。首先，競(jìng)爭(zhēng)中性政策無(wú)法一勞永逸解決國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題。其次，盡管重大商業(yè)活動(dòng)基本都進(jìn)入了受競(jìng)爭(zhēng)中性政策規(guī)范的范圍之內(nèi)，但其政策覆蓋面仍有待拓展，尤其是在特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)中性政策進(jìn)展較慢。再次，投訴機(jī)制與程序雖然逐步建立起來(lái)了，仍然有待改進(jìn)與完善。最后，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的投資回報(bào)率長(zhǎng)期低于商業(yè)化水平。

（二）作為國(guó)家與國(guó)家之間經(jīng)貿(mào)規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)中性

競(jìng)爭(zhēng)中性也可以被用作不同國(guó)家之間有關(guān)國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)的協(xié)定規(guī)則。2003年，澳大利亞在和新加坡簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，第一次將其國(guó)內(nèi)法中趨于成熟的競(jìng)爭(zhēng)中性條款，寫(xiě)入了跨國(guó)協(xié)議的文本內(nèi)容之中。澳大利亞和新加坡這兩個(gè)國(guó)家都有國(guó)有企業(yè)，這一規(guī)則對(duì)雙方構(gòu)成了對(duì)等的約束。2005年，美國(guó)在與澳大利亞簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，也引入了這一制度安排。按照美國(guó)的要求，澳大利亞將競(jìng)爭(zhēng)中性條款的適用范圍從本國(guó)的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，擴(kuò)展到了在澳大利亞設(shè)立的美資企業(yè)。

2008年國(guó)際金融危機(jī)是一個(gè)轉(zhuǎn)折性的時(shí)點(diǎn)。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，紛紛加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的介入與干預(yù)。美國(guó)在自身經(jīng)濟(jì)霸權(quán)出現(xiàn)衰弱跡象的情況下，開(kāi)始對(duì)以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)貿(mào)交往中日趨占優(yōu)的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及其國(guó)有企業(yè)不斷提高的影響力予以警惕。首當(dāng)其沖的是對(duì)金融危機(jī)前后浮現(xiàn)出來(lái)的眾多財(cái)力雄厚的國(guó)家主權(quán)基金的批評(píng)。③

2011年，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性而言，是一個(gè)有轉(zhuǎn)折意義的年份。這一年5月3日，美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、能源和農(nóng)業(yè)事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert Hormats）在華盛頓召開(kāi)的美中年度對(duì)話（AmCham-Chi?na's Annual DC Dialogue）上，以競(jìng)爭(zhēng)中性為主題發(fā)言。④霍馬茨將全球經(jīng)濟(jì)中對(duì)美國(guó)企業(yè)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)威脅的力量，指向了與西方的自由模式截然不同的國(guó)家資本主義（state capitalism），他認(rèn)為，法國(guó)、日本、韓國(guó)都曾經(jīng)在歷史上奉行過(guò)國(guó)家資本主義，而中國(guó)是國(guó)家資本主義的“當(dāng)下最成功的踐行者”。霍馬茨指出，在國(guó)家資本主義模式中，受?chē)?guó)家支持的企業(yè)（包括國(guó)有企業(yè)），相對(duì)那些沒(méi)有國(guó)家支持的跨國(guó)公司而言，開(kāi)展的是不公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，霍馬茨首次代表美國(guó)官方，明確將“競(jìng)爭(zhēng)中性”作為應(yīng)對(duì)國(guó)家資本主義挑戰(zhàn)的新的理論與政策工具，主張將針對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)范性條款納入國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系，以確保美國(guó)企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力?；赳R茨表示，正在與OECD合作構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)中性框架指引，用作解決國(guó)家資本主義所帶來(lái)的各種問(wèn)題。據(jù)霍馬茨所說(shuō)，OECD形成競(jìng)爭(zhēng)中性框架之后，美國(guó)將說(shuō)服新興的和發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體采納它。

霍馬茨的言論，在隨后幾年間被貫徹實(shí)施。美國(guó)在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（Trans-Pacific Part?nership Agreement，TPP）等雙邊或多邊貿(mào)易安排中不遺余力地推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則的國(guó)際法化，①視其為“面向21世紀(jì)”的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則之一。②2012年，在歐盟和美國(guó)《關(guān)于國(guó)際投資共同原則的聲明》中，競(jìng)爭(zhēng)中性被導(dǎo)入了雙方正在商議的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（Transatlantic Trade and Investment Part?nership，TTIP）。在美國(guó)的強(qiáng)力推動(dòng)下，競(jìng)爭(zhēng)中性逐步實(shí)現(xiàn)了從少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之間適用的貿(mào)易規(guī)則，向更加廣泛的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則中的標(biāo)準(zhǔn)性的制度配置轉(zhuǎn)變。

（三）作為國(guó)有企業(yè)公司治理原則的競(jìng)爭(zhēng)中性

競(jìng)爭(zhēng)中性還可以作為微觀層次國(guó)有企業(yè)的公司治理原則，用于規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)，也可以拓展為對(duì)政府與國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系的規(guī)制。OECD在為競(jìng)爭(zhēng)中性原則與國(guó)有企業(yè)公司治理這二者牽線搭橋方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。早在20世紀(jì)末，OECD就同時(shí)關(guān)注著兩個(gè)方面的研究議題：一是國(guó)有企業(yè)公司治理問(wèn)題;二是競(jìng)爭(zhēng)政策問(wèn)題。之前，歐盟國(guó)家遵守的歐共體條約（EC Treaty）中有關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策的專門(mén)規(guī)定，但這些規(guī)定并不特別關(guān)注企業(yè)的所有權(quán)因素。因此，OECD對(duì)兩個(gè)議題的研究，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，是分別進(jìn)行的。2004年6月，OECD競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)召集討論了有關(guān)公共部門(mén)或國(guó)家實(shí)體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的監(jiān)管問(wèn)題，第一次將研究視角鎖定在國(guó)有企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)政策兩個(gè)議題的交集上，討論了在公共部門(mén)領(lǐng)域國(guó)家所有權(quán)介入商業(yè)活動(dòng)而造成的競(jìng)爭(zhēng)扭曲的實(shí)踐問(wèn)題。③在應(yīng)對(duì)有關(guān)的實(shí)踐問(wèn)題時(shí)，荷蘭、瑞典等歐洲國(guó)家，并沒(méi)有使用競(jìng)爭(zhēng)中性這個(gè)概念，而是各自在本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法制度框架內(nèi)，尋找解決方案。2005年，OECD發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)公司治理指引》?？梢?jiàn)，在面對(duì)不同的研究側(cè)重點(diǎn)的選擇時(shí)，OECD將工作重點(diǎn)暫時(shí)放在了國(guó)有企業(yè)公司治理的議題上。

直到2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，OECD的研究立場(chǎng)才伴隨著形勢(shì)變化而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。隨著以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家與以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)沖突的焦點(diǎn)越來(lái)越聚焦在以國(guó)家力量為支撐的國(guó)有企業(yè)群體上，OECD的研究側(cè)重點(diǎn)，逐步從不那么關(guān)注企業(yè)所有制特性的競(jìng)爭(zhēng)政策，轉(zhuǎn)向了日益突出國(guó)有企業(yè)的所有制特殊性的公司治理問(wèn)題。2009年2月，OECD召開(kāi)了全球競(jìng)爭(zhēng)論壇，討論國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策如何培育和偏護(hù)國(guó)家冠軍企業(yè)，又如何與競(jìng)爭(zhēng)政策相沖突。④同年10月，OECD競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)發(fā)布報(bào)告，明確地將競(jìng)爭(zhēng)中性原則與國(guó)有企業(yè)問(wèn)題關(guān)聯(lián)在一起。這份報(bào)告里使用的是“競(jìng)爭(zhēng)中性原則”，而不是“競(jìng)爭(zhēng)中性政策”。⑤OECD的觀點(diǎn)是，有鑒于反壟斷等競(jìng)爭(zhēng)政策手段在保障國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)方面獨(dú)木難支的狀況，同意將“競(jìng)爭(zhēng)中性”這個(gè)概念原則性地運(yùn)用于對(duì)各國(guó)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制，即除少數(shù)例外情況外，原則上應(yīng)該使競(jìng)爭(zhēng)政策同等適用于國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)。當(dāng)然，OCED的研究者非常清楚，在現(xiàn)實(shí)中，真要做到圍繞競(jìng)爭(zhēng)中性原則，形成一個(gè)完整的政策體系，這對(duì)一國(guó)政府而言是巨大的挑戰(zhàn)。

與霍馬茨的發(fā)言相呼應(yīng)，2011年5月，OECD迎來(lái)了50周年紀(jì)念日，在其主席的大會(huì)致辭中，強(qiáng)調(diào)了所有企業(yè)信守競(jìng)爭(zhēng)中性原則的必要性。①也就在這個(gè)月，OECD發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)中性與國(guó)有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》，明確將競(jìng)爭(zhēng)中性引入國(guó)有企業(yè)實(shí)踐的立場(chǎng)，這份報(bào)告指出，遵守OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引，對(duì)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性大有助益。②2012年發(fā)布的《競(jìng)爭(zhēng)中性：確保國(guó)營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》，詳細(xì)闡述了有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性的八項(xiàng)要求?；赳R茨的發(fā)言，明確提及了八項(xiàng)要求中的稅收中性、債務(wù)中性、監(jiān)管中性、商業(yè)回報(bào)率、真實(shí)成本定價(jià)這五項(xiàng)，他反復(fù)提到的政府對(duì)于企業(yè)的扭曲競(jìng)爭(zhēng)的支持涵蓋了有關(guān)補(bǔ)貼和政府采購(gòu)的內(nèi)容，這些也涵蓋在八項(xiàng)要求之中。八項(xiàng)要求還包括對(duì)國(guó)有企業(yè)組織形式合理化及對(duì)公共服務(wù)義務(wù)的核算這兩個(gè)方面。這既是澳大利亞在其政策改革實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，也是OECD倡導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)治理原則中的內(nèi)容。

（二）競(jìng)爭(zhēng)中性原則與國(guó)有企業(yè)改革

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)量大面廣，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮舉足輕重的作用。這種國(guó)情決定了，盡管人們普遍認(rèn)同于競(jìng)爭(zhēng)中性原則之于我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的潛在的積極意義，但對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則到底應(yīng)該如何具體運(yùn)用于國(guó)有企業(yè)改革的有關(guān)問(wèn)題，仍然是需要審慎研究的。

首先，是政策立場(chǎng)問(wèn)題。一方面，競(jìng)爭(zhēng)中性原則，同我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革方向有相一致的地方，有其政策應(yīng)用的合理性一面。例如，競(jìng)爭(zhēng)中性原則可以進(jìn)一步硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。②另一方面，我們反對(duì)以美國(guó)為代表的歐美國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有制歧視，強(qiáng)調(diào)歐美國(guó)家不要戴有色眼鏡看待國(guó)有企業(yè)。出于對(duì)美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則上不公平與不對(duì)等的霸凌行為的顧慮，我們不愿意冒然承諾以其主張的規(guī)則，來(lái)改革國(guó)有企業(yè)。到底是將競(jìng)爭(zhēng)中性主要作為在國(guó)內(nèi)推行的競(jìng)爭(zhēng)政策原則來(lái)運(yùn)用，還是將競(jìng)爭(zhēng)中性作為國(guó)家與國(guó)家之間的貿(mào)易規(guī)則，再或者是作為主要針對(duì)國(guó)有企業(yè)的非競(jìng)爭(zhēng)性行為的約束規(guī)范來(lái)接受，這一基本性的政策立場(chǎng)問(wèn)題，屬于從決策層面上需要予以明確的問(wèn)題。

其次，是理論層面的問(wèn)題。將競(jìng)爭(zhēng)中性原則和我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革關(guān)聯(lián)在一起，需要解決好如何正確理解“競(jìng)爭(zhēng)中性”與“所有制中立”的關(guān)系的問(wèn)題。自2018年底提出以來(lái)，“所有制中立”這個(gè)概念已經(jīng)在我國(guó)理論界引起了爭(zhēng)議。如果說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)中性是一個(gè)已經(jīng)有相當(dāng)?shù)难芯炕A(chǔ)的概念和政策原則，那么，“所有制中立”則是“一個(gè)模糊不清的概念”。③繼“所有制中立”這個(gè)模糊不清的概念之后，又出現(xiàn)了“所有制中性”這個(gè)更加模糊的概念，甚至上升為“所有制中性論”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“中性”原則可以進(jìn)一步延展到“所有制中性”，而“競(jìng)爭(zhēng)中性”和“所有制中性”這兩個(gè)“中性”原則的內(nèi)核，同我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵以及“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的要求是一致的，強(qiáng)調(diào)的都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，即各種市場(chǎng)主體的所有制成分在政策環(huán)境、法律保障、要素供給等方面，俱應(yīng)平等競(jìng)爭(zhēng)、一視同仁。④對(duì)此，也有觀點(diǎn)指出，“所有制中性論”試圖糅合“所有制中立”和“競(jìng)爭(zhēng)中性”這兩個(gè)概念，但混淆和淡化了企業(yè)的所有制屬性。⑤更有觀點(diǎn)直指，“所有制中立”是行不通的，從根本上違反了馬克思主義。⑥

本文理解，“所有制中立”一詞的出現(xiàn)，其實(shí)際目的在于用以抵制和化解國(guó)外強(qiáng)加于我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中性改革中的不恰當(dāng)?shù)闹贫葔毫?，其用意是好的。如果忽略掉這一層實(shí)用主義的考慮，將“所有制中立”這樣一個(gè)為實(shí)用主義目的而造的概念，簡(jiǎn)單地引入理論爭(zhēng)論或試圖將它用于平抑理論爭(zhēng)執(zhí)，這種處理方式欠妥當(dāng)。如果“所有制中性”和“競(jìng)爭(zhēng)中性”一致，就不需要另提“所有制中性”了;如果“所有制中性”或“所有制中立”，和“競(jìng)爭(zhēng)中性”有不相一致的理論內(nèi)涵，那就應(yīng)該將有關(guān)概念的理論研究工作做得更加扎實(shí)。無(wú)論采取哪一種研究的出發(fā)點(diǎn)，是主張“所有制中立”，還是批判“所有制中立論”，我們都應(yīng)該堅(jiān)持有利于解決當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題的基本立場(chǎng)，力求發(fā)揮出競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)助力我國(guó)深化改革的積極意義，以避免我們?cè)居幸馔七M(jìn)的與競(jìng)爭(zhēng)中性原則相一致的促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的改革任務(wù)，遭受理論紛爭(zhēng)的不必要的困擾。

最后，是政策實(shí)施在技術(shù)層面的問(wèn)題。OECD的報(bào)告曾指出，在世界范圍內(nèi)，爭(zhēng)取對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的支持，這是一件相對(duì)容易辦成的事，但將競(jìng)爭(zhēng)中性原則付諸實(shí)踐，卻是一件要難得多的事。①舉一例而言，如確保商業(yè)回報(bào)率這項(xiàng)要求，無(wú)論它在理論上多么雄辯和有說(shuō)服力，但在各國(guó)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，普遍表現(xiàn)蒼白和較難以經(jīng)得起長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn)。至于其他方面的要求，正如前文已經(jīng)闡述的，我們的國(guó)情決定了貫徹實(shí)施有關(guān)政策的難度不容小覷。過(guò)去十年，OECD力推競(jìng)爭(zhēng)中性原則，多數(shù)OECD國(guó)家表示，愿意在其綜合競(jìng)爭(zhēng)政策體系或競(jìng)爭(zhēng)法中融入競(jìng)爭(zhēng)中性原則。這些國(guó)家都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比低，不存在像澳大利亞那樣推進(jìn)系統(tǒng)性改革的情況。對(duì)像中國(guó)這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍然處于完善過(guò)程中的大國(guó)而言，將競(jìng)爭(zhēng)中性原則系統(tǒng)性地運(yùn)用到競(jìng)爭(zhēng)政策改革以及國(guó)有企業(yè)改革中去，必將涉及對(duì)整個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)、政府補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、稅收、行業(yè)監(jiān)管、國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理、會(huì)計(jì)核算等各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)政策的重新調(diào)整與一致化。

綜上所述，我們不宜孤立地思考競(jìng)爭(zhēng)中性原則，而應(yīng)該積極穩(wěn)妥地對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)中性原則與國(guó)有企業(yè)改革及其他領(lǐng)域改革的關(guān)聯(lián)性。否則，對(duì)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、提升經(jīng)濟(jì)效率和提高國(guó)有企業(yè)績(jī)效水平的多重政策目標(biāo)而言，競(jìng)爭(zhēng)中性原則只是一項(xiàng)效用比較有限的政策工具。