新時代中國特色農(nóng)村土地制度改革邏輯與治理路徑研究

劉元勝

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度;城鄉(xiāng)中國;人地關(guān)系

引言

在一個國家的農(nóng)村制度體系里，土地制度是最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。①新中國成立以來，經(jīng)過多次的農(nóng)村土地制度變革，我國農(nóng)村生產(chǎn)力獲得了解放和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅提升，農(nóng)民收入水平明顯增加，農(nóng)村繁榮穩(wěn)定有效推進。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村正經(jīng)歷著廣泛而深刻的歷史性變革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村進一步發(fā)展面臨的突出矛盾和挑戰(zhàn)發(fā)生了深刻的歷史性變化;解決好這些矛盾和問題，根本要靠深化改革?！拔覈r(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的。新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！雹跒榇?，立足國情農(nóng)情民情，構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村土地制度，是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵一步;通過釋放顯著的制度優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)強起來、農(nóng)村美起來和農(nóng)民富起來?！稗r(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進?！雹倩诖耍⒆阈聲r代我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村進一步發(fā)展面臨的主要矛盾的新變化，正確理解中國特色農(nóng)村土地制度的內(nèi)涵，客觀剖析當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度的問題表征，論證中國農(nóng)村土地制度改革的實踐訴求，系統(tǒng)闡釋中國特色農(nóng)村土地制度的改革邏輯，提出彰顯中國特色農(nóng)村土地制度顯著優(yōu)勢的治理路徑，對高質(zhì)量深化農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、強化制度供給、全面推進農(nóng)村改革、開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面具有重要意義。

一、中國特色農(nóng)村土地制度的內(nèi)涵闡釋

中國特色農(nóng)村土地制度是一個具有整體性特征的范疇，在這個范疇體系里，中國特色是邏輯起點、農(nóng)村是空間場所、土地是物質(zhì)基礎(chǔ)、制度是關(guān)系物化，依次闡釋這些構(gòu)成要素的本質(zhì)特征，是理解中國特色農(nóng)村土地制度內(nèi)涵應(yīng)遵循的理路。

（一）中國特色：邏輯起點

習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義，既堅持了科學(xué)社會主義基本原則，又根據(jù)時代條件賦予其鮮明的中國特色?！雹谧鳛橹袊厣鐣髁x基本經(jīng)濟制度在農(nóng)村的實現(xiàn)形式，中國特色農(nóng)村土地制度始終立足國情農(nóng)情民情，堅持集體所有制不動搖，依據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動不斷細分權(quán)利、塑造權(quán)利束，構(gòu)建了以集體所有制為根基的使用權(quán)不斷細分的制度體系。與時俱進地根據(jù)社會生產(chǎn)力水平總體躍升給農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系帶來的調(diào)整，對家庭承包經(jīng)營權(quán)進行細分，在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上形成了“三權(quán)分置”的制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了“變”與“不變”的辯證統(tǒng)一，彰顯了農(nóng)村土地制度的中國特色。這說明，中國特色農(nóng)村土地制度，以中國為空間主體，遵循社會主義制度的根本要求，在堅持集體所有制不變的前提下，圍繞“分”與“統(tǒng)”，在土地經(jīng)營權(quán)改革上下功夫，通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，探索農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，釋放制度優(yōu)勢。③這種制度安排，既滿足了新時代農(nóng)村生產(chǎn)力水平躍升產(chǎn)生的規(guī)模化經(jīng)營訴求，又堅持了大國小農(nóng)條件下家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位不動搖，還打通了農(nóng)民“走出去”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“進得來”的通道，從而為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民增加收益和農(nóng)村繁榮穩(wěn)定夯實了制度基礎(chǔ)，也為新時代重塑城鄉(xiāng)關(guān)系提供了制度保障。由此，作為邏輯起點，中國特色彰顯了我國農(nóng)村土地制度直面中國問題、解決中國難題和形成中國方案的特征，讓這個制度安排立足中國處理好人地關(guān)系和重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，體現(xiàn)了歷史邏輯和實踐邏輯的有機統(tǒng)一。

（二）農(nóng)村：空間場所

在馬克思主義看來，“一個民族的生產(chǎn)力發(fā)展的水平，最明顯地表現(xiàn)于該民族分工的發(fā)展程度。一個民族內(nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動與農(nóng)業(yè)勞動的分離，從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立”。④由此，生產(chǎn)力發(fā)展水平成為一個國家城鄉(xiāng)關(guān)系演進的根本動力。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的不斷提升，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)同一—城鄉(xiāng)分離—城鄉(xiāng)對立—城鄉(xiāng)融合”的演進特征。⑤改革開放以來，我國農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)之間的差距依舊十分顯著，農(nóng)村仍是全面建成小康社會的短板。正如習(xí)近平總書記所指出的，“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的突出矛盾……城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)”。①中國特色農(nóng)村土地制度，始終將農(nóng)村作為空間場所，圍繞發(fā)展農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村，通過農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的適應(yīng)性調(diào)整更好地促進農(nóng)村生產(chǎn)力水平的躍升，顯著解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民更加富裕和農(nóng)村繁榮富強。同時，中國特色農(nóng)村土地制度立足農(nóng)村但又不局限農(nóng)村，注重把握好城鄉(xiāng)發(fā)展運動規(guī)律，在重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的過程中縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村與城市相互促進、共生共存，從而切實解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分的突出矛盾?？梢?，以農(nóng)村作為空間場所但又考量城鄉(xiāng)關(guān)系，彰顯了中國特色農(nóng)村土地制度的開放性和整體性優(yōu)勢，有助于將農(nóng)村這個短板轉(zhuǎn)變成潛力板，為中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了制度保障。

（三）土地：物質(zhì)基礎(chǔ)

在人類進行物質(zhì)資料再生產(chǎn)的過程中，“土地（在經(jīng)濟學(xué)上也包括水）最初以食物，現(xiàn)成的生活資料供給人類”。②從而土地是“他（勞動者——引者）的原始的食物倉和原始的勞動資料庫”。③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就“以土地的植物性產(chǎn)品或動物性產(chǎn)品的形式或以漁業(yè)產(chǎn)品等形式，提供出必要的生活資料”。④由此，土地與勞動力一起成為財富形成的兩個原始要素，是一切經(jīng)濟活動不可或缺的元素、原動力和空間載體。無論是在農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會還是生態(tài)社會，土地在社會再生產(chǎn)過程中都發(fā)揮著不可替代的作用，土地關(guān)系是最基本的生產(chǎn)關(guān)系。中國特色農(nóng)村土地制度，始終把土地作為物質(zhì)基礎(chǔ)，將認(rèn)識土地、配置土地和釋放土地功能作為彰顯自身品質(zhì)的物質(zhì)載體，并以此處理好人地關(guān)系和重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。通過辯證地審視土地作為生產(chǎn)資料和生活資料的雙重特征以及土地由此釋放的生產(chǎn)功能和保障功能，中國特色農(nóng)村土地制度自始至終地把土地視為農(nóng)民的命根子、農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料和農(nóng)村繁榮發(fā)展的穩(wěn)定器，從而將土地問題作為關(guān)系農(nóng)民生存發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升和農(nóng)村和諧穩(wěn)定的首要問題。正是基于對土地這個物質(zhì)基礎(chǔ)的辯證審視、多維認(rèn)知和整體看待，中國特色農(nóng)村土地制度呈現(xiàn)出集經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會屬性于一體的鮮明特征，從而為穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民權(quán)益、推動農(nóng)村穩(wěn)定和加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展筑牢了制度根基。

（四）制度：關(guān)系物化

馬克思主義認(rèn)為，理解制度的內(nèi)涵需要從人與人的社會經(jīng)濟關(guān)系入手。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，作為“一切社會關(guān)系總和”的人，面臨著“活動和產(chǎn)品的普遍交換”而形成了異己的、獨立的以“物”為基礎(chǔ)的相互聯(lián)系，從而“人的社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為物的社會關(guān)系，人的能力轉(zhuǎn)化為物的能力”。⑤進而“物”成為人與人之間的交換關(guān)系和社會關(guān)系的中介。為此，“社會上占統(tǒng)治地位的那部分人的利益，總是要把現(xiàn)狀作為法律加以神圣化，并且要把現(xiàn)狀的由習(xí)慣和傳統(tǒng)造成的各種限制，用法律固定下來”。⑥這種固化的習(xí)慣和傳統(tǒng)就演變成了規(guī)則和秩序，成為“一種生產(chǎn)方式的社會固定的形式”的制度，即，制度就是“由經(jīng)濟關(guān)系本身決定的，一種反映著經(jīng)濟關(guān)系的意志關(guān)系”。⑦中國特色農(nóng)村土地制度，在把土地作為物質(zhì)基礎(chǔ)的前提下，將土地作為反映人與人之間以及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會關(guān)系不可或缺的“物”;同時，依據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展水平進行適應(yīng)性調(diào)整，通過制度的演進階段性地物化經(jīng)濟關(guān)系，從而重塑人與人之間和城鄉(xiāng)之間由于土地關(guān)系物化而形成的利益格局。這充分表明，中國特色農(nóng)村土地制度，始終根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平及其引起的經(jīng)濟社會關(guān)系的適應(yīng)性變化，圍繞處理好物化了的土地關(guān)系形成的利益關(guān)系，進行與時俱進的改革，合理塑造關(guān)系物化了的利益格局，搞對人與人之間和城鄉(xiāng)之間的激勵束;從而增強了制度的包容性、和諧性，減少了制度的分利性、沖突性。

二、中國農(nóng)村土地制度的問題表征

中國農(nóng)村土地制度在實踐中表現(xiàn)出的問題，是以改革的途徑構(gòu)建具有中國特色農(nóng)村土地制度的實踐訴求，對問題的認(rèn)知越是客觀、精準(zhǔn)，則改革的方向就越正確，方案就越可行，從而制度優(yōu)勢就越能厚植，治理效能就越能釋放。

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展指向不強

人地關(guān)系的矛盾歷來是我國土地制度變遷的重要前提，以土地占有和分配關(guān)系為主的土地制度變遷成為其他經(jīng)濟制度變遷的基礎(chǔ)。①隨著我國由“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的分化和代際更替，帶來了農(nóng)民與土地及村莊關(guān)系的松動，由此形成了互動性更強、分工結(jié)構(gòu)更合理、文明共融共生的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。②城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性重塑，使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為新時代農(nóng)村土地制度遵循的大邏輯。然而，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度仍停留在城鄉(xiāng)二元化階段，缺乏城鄉(xiāng)融合發(fā)展指向，具體表現(xiàn)在：一是忽視農(nóng)民的分化性轉(zhuǎn)變，在城鄉(xiāng)中國階段，農(nóng)民不再是一個同質(zhì)化的群體性概念，而是一群異質(zhì)化農(nóng)民的泛化表述。但是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度仍然把農(nóng)民視作同質(zhì)化范疇，僅注重農(nóng)民成員權(quán)資格表達的政治屬性，而沒有重視農(nóng)民作為理性經(jīng)濟主體的經(jīng)濟屬性，這就導(dǎo)致該制度對主體認(rèn)知缺乏精準(zhǔn)性，從而制度運行效率不高，制度功能釋放受阻。這種主體認(rèn)知的模糊性判斷，使得以農(nóng)民主體性名義推進的土地制度變革帶來了農(nóng)民的他者地位。二是忽視城鄉(xiāng)的互動性轉(zhuǎn)變，在城鄉(xiāng)互動發(fā)展的新階段，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度仍表現(xiàn)出固守農(nóng)村的封閉性、阻礙生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)互流的禁錮性和強化農(nóng)民落戶城市的高難性特征，對農(nóng)村功能的階段性特質(zhì)、城市生產(chǎn)要素融入農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢狈v史性與辯證性的研判，形成了農(nóng)村與城市的二元割裂狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村走向衰敗和城市病加劇的并存，造成城鎮(zhèn)化沒有成為解決好城鄉(xiāng)互動發(fā)展的有效途徑，既抑制了土地的城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置，又遮蔽了農(nóng)民的全面自由發(fā)展，還惡化了公平與效率關(guān)系的跨期性相容。

（二）土地利用沖突多維呈現(xiàn)

我國處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“并聯(lián)式”的發(fā)展過程，這使得我國農(nóng)村土地制度不得不面對疊加發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，從而制度嵌入能力和程度成為影響土地利用成效的關(guān)鍵因素。然而，面對諸多政策目標(biāo)，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度造成了土地利用沖突現(xiàn)象的頻發(fā)。一是分割型沖突，對同類型土地的城鄉(xiāng)二元化權(quán)利配置，造成農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的土地權(quán)利資本化收益，利益相關(guān)者圍繞土地增值收益展開了激烈的博弈，從而使得土地利用秩序呈現(xiàn)一定的混亂特征。盡管，新修改的《中華人民共和國土地管理法》準(zhǔn)許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，但以什么樣的方式、怎樣的途徑、哪種分配方案入市，還缺乏細化的法律條文，成效有待觀察。二是功能型沖突，依照土地用途管制原則，要堅持農(nóng)地農(nóng)用的底線思維，堅守18億畝耕地紅線。然而，面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實施、工業(yè)化的深度推進，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度無法有效滿足產(chǎn)業(yè)振興帶來的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，尚難以處理好耕地、設(shè)施用地的配置結(jié)構(gòu)，異化了土地增減掛鉤政策，既不能高質(zhì)量保護好耕地，又不能合理配置建設(shè)用地。三是生態(tài)型沖突，按照保護環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，處理好生態(tài)環(huán)境保護與土地資源有效利用的關(guān)系較為重要。但是，囿于環(huán)境保護政策實施中的一刀切，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度不能解決好環(huán)境保護中的土地資源高效配置，從而造成環(huán)境保護指向下的土地資源的低效率配置。如何實現(xiàn)環(huán)境保護與土地資源最優(yōu)化配置的有機統(tǒng)一，促進生態(tài)型沖突和解，是未來農(nóng)村土地制度改革應(yīng)解決的課題。

（三）法治赤字需要加快破解

農(nóng)村土地制度是權(quán)利束的系統(tǒng)化表達，將法治貫穿于制度體系的每個環(huán)節(jié)，能有效彰顯制度優(yōu)勢和釋放制度治理效能。但是，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的法治化質(zhì)量不高、法治赤字顯著，從而加快完善法治化、實現(xiàn)良法善治，是農(nóng)村土地制度改革的方向。一是制定層面的法治赤字，法律法規(guī)體系不健全?，F(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，尚不能適應(yīng)實踐需求，導(dǎo)致土地承包關(guān)系長久不變和確權(quán)登記頒證的實現(xiàn)等缺乏法律化表達，使得落實好黨中央關(guān)于土地制度的頂層設(shè)計缺乏健全的法治化支撐和保障。二是實施層面的法治赤字，法律法規(guī)運行不到位。盡管在實踐中對部分土地的利用突破了既有的法律法規(guī)的約束，但是職能部門對違法現(xiàn)象的處置不到位，要么置之不理，要么輕處置，造成土地利用缺乏法的約束。比如，一直存在的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，就說明延遲了的嚴(yán)格執(zhí)法會提高法律運行成本。三是價值層面的法治赤字，法律法規(guī)品格還需提高。圍繞土地及其利用制定的法律法規(guī)，質(zhì)量如何，是否滿足實踐需要，能否處理好利益相關(guān)者的土地權(quán)益，關(guān)系到法律法規(guī)能否被認(rèn)可、接受和運行。實踐表明，現(xiàn)行的部分土地管理法律法規(guī)，在保障農(nóng)民權(quán)益、實現(xiàn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定、促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和重塑城鄉(xiāng)關(guān)系等方面，價值目標(biāo)出現(xiàn)了偏離。這就在客觀上擠壓了法律法規(guī)的運行空間，造成了制度的軟化和空轉(zhuǎn)。

三、中國特色農(nóng)村土地制度的改革邏輯

當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度存在的問題，為推進制度改革提供了現(xiàn)實客觀依據(jù)，應(yīng)當(dāng)立足國情農(nóng)情民情，以改革為途徑，從制度端發(fā)力，解決好新時代農(nóng)村土地問題，構(gòu)建符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展要求的農(nóng)村土地制度體系。但改革并不是盲目推開，而是穩(wěn)步且有序推進，不是否定現(xiàn)行和以往的中國農(nóng)村土地制度，而是使該制度更好，為此應(yīng)該遵循如下邏輯。

（一）立足中國實際

新時代中國特色農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)當(dāng)立足中國實際，以解決好中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的突出矛盾，特別是土地問題為目標(biāo)，不能離開國情農(nóng)情民情，照搬其他國家的經(jīng)驗做法，一味地強調(diào)制度的普適性或移植性。立足中國實際，既要著眼現(xiàn)實中的突出矛盾，又要回溯歷史中的主要矛盾，還要預(yù)判未來可能出現(xiàn)的突出矛盾。堅持歷史邏輯，從歷史中汲取經(jīng)驗，立足現(xiàn)實，從現(xiàn)實中尋找突破，展望未來，從未來中進行研判，構(gòu)建符合歷史演進規(guī)律、能解決當(dāng)下矛盾和對未來發(fā)展具有前瞻性的農(nóng)村土地制度體系。同時，立足中國實際的改革，要堅持正確的方向、把握好“改”與“不改”的辯證關(guān)系。就如同習(xí)近平總書記強調(diào)的，“問題的實質(zhì)是改什么、不改什么，有些不能改的，再過多長時間也是不改。”①對我國而言，農(nóng)村土地制度改革的最大實際就是堅持“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”。②牢固樹立底線思維，做到“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。③以農(nóng)民集體所有這個根為制度內(nèi)核構(gòu)建能夠解放、發(fā)展和保護我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的農(nóng)村土地制度體系，在這個根本性問題上，絕對不能犯顛覆性錯誤。

（二）以人民為中心

新時代中國特色農(nóng)村土地制度改革，必須堅持以人民為中心的根本立場，要堅持農(nóng)民利益不受損，改什么、怎么改、成果怎么分配，都要由農(nóng)民說了算，也就是，“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”。①積極構(gòu)建凸顯農(nóng)民主體地位的農(nóng)村土地制度體系，為廣大農(nóng)民謀取更多土地財產(chǎn)權(quán)收益，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活，維護農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民和富裕農(nóng)民，把人民滿意作為農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點、落腳點和衡量農(nóng)村土地制度改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，就是立足大國小農(nóng)的基本國情，理順農(nóng)民和土地的關(guān)系，在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)，積極探索農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的多種實現(xiàn)形式。不通過人為壘大戶剝奪農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和分享土地資本化收益的權(quán)利，讓農(nóng)民成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的參與者、受益者，而不是局外者、受損者。實踐證明，越是尊重農(nóng)民的創(chuàng)造精神、維護農(nóng)民的土地權(quán)益，農(nóng)民就越認(rèn)同農(nóng)村土地制度，從而制度執(zhí)行力就越強勁、功能釋放就越充分、成效彰顯就越顯著。

（三）堅持法治化

習(xí)近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！雹凇胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進改革。”③為此，必須堅持法治化改革，在改革中完善法治，讓法治成為深化改革的助力，讓改革成為完善法治的推力，實現(xiàn)改革與法治的攜手并進、相得益彰。新時代中國特色農(nóng)村土地制度改革，必須以《中華人民共和國憲法》為引領(lǐng)，在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的要求下，以法治化方式有序推進，做到有法可依。同時，以實踐中碰到的難題尋找改革的突破點，通過全國人大常委會授權(quán)先行試點，根據(jù)試點成效總結(jié)經(jīng)驗，為相關(guān)法律法規(guī)修改完善提供現(xiàn)實支撐。此外，還要高度重視非正式制度對法治化改革的約束，所制定的法律法規(guī)需要得到經(jīng)濟主體，特別是廣大農(nóng)民的認(rèn)同和支持，實現(xiàn)合法、合情、合理的有機統(tǒng)一，避免法律法規(guī)的空轉(zhuǎn)和不落地生效。由此，中國特色農(nóng)村土地制度改革，既是全過程、全環(huán)節(jié)的法治化，又是與非正式制度相容的法治化，更是治理的法治化，最終實現(xiàn)良法善治。

（四）尋找最大公約數(shù)

中國特色農(nóng)村土地制度改革勢必將帶來利益格局深刻調(diào)整，能否凝聚共識、尋找到最大公約數(shù)，關(guān)系到農(nóng)村土地制度改革的成敗。推進農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)該清楚每個利益相關(guān)者的利益訴求在哪里，做到利益相關(guān)者關(guān)心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推進什么，實現(xiàn)利益的“平衡點”，在“關(guān)鍵點”上達成最大共識，確保每個利益相關(guān)者都能在改革過程中享有獲得感，形成農(nóng)村土地制度改革的最大公約數(shù)。為此，新時代中國特色農(nóng)村土地制度改革，必須樹立正確的改革觀，統(tǒng)籌兼顧利益相關(guān)者的利益關(guān)系，敢于打破固化的利益分配格局，通過改革產(chǎn)生紅利、做大蛋糕，在公開、公平、公正中分配好蛋糕。讓農(nóng)村土地制度改革成為構(gòu)建利益相關(guān)者和諧關(guān)系的推動力，讓改革紅利成為利益相關(guān)者和諧相處的潤滑劑。

四、彰顯中國特色農(nóng)村土地制度顯著優(yōu)勢的治理路徑

新時代要彰顯中國特色農(nóng)村土地制度顯著優(yōu)勢，必須在治理上下功夫，既要堅持好、鞏固好經(jīng)過長期實踐檢驗的“三農(nóng)”治理經(jīng)驗，又要完善好、發(fā)展好新時代“三農(nóng)”治理體系，不斷把我國特色農(nóng)村土地制度顯著優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為“三農(nóng)”治理效能，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)，具體路徑如下。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨總攬全局

習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，具有統(tǒng)領(lǐng)地位。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！雹賹嵺`充分表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革取得舉世矚目成就的根本經(jīng)驗和制勝法寶，新時代彰顯中國特色農(nóng)村土地制度顯著優(yōu)勢，要堅決維護黨中央權(quán)威，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的根本要求。一是全面完整、準(zhǔn)確領(lǐng)會黨中央深化農(nóng)村改革的意圖，正確理解習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，做到在制度認(rèn)知、執(zhí)行上不走樣、不變形，向以習(xí)近平總書記為核心的黨中央看齊。二是充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，為中國特色農(nóng)村土地制度改革和治理把握好方向，成為維護制度權(quán)威和實現(xiàn)制度落地生效的領(lǐng)導(dǎo)核心。三是加強農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)，切實提高農(nóng)村基層干部駕馭中國特色農(nóng)村土地制度的能力和素質(zhì)，打造一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的農(nóng)村基層干部隊伍。

（二）做好改革頂層設(shè)計，注重協(xié)調(diào)推進

中國特色農(nóng)村土地制度改革，牽涉利益廣泛而復(fù)雜，牽一發(fā)而動全局。為此，必須充分重視改革的戰(zhàn)略性、全局性，做好頂層設(shè)計;關(guān)注整體性、系統(tǒng)性，注重協(xié)調(diào)推進。一是站在全面建成小康社會的戰(zhàn)略高度上，從堅持和鞏固、完善和發(fā)展社會主義基本經(jīng)濟制度入手，以拉長農(nóng)業(yè)短腿、補齊農(nóng)村短板和提高農(nóng)民收入為目標(biāo)，做好中國特色農(nóng)村土地制度的頂層設(shè)計，確定哪些該改，哪些絕不能改，哪些當(dāng)下必須改，哪些待條件成熟后再改，部署改革的時間表、路線圖，明確改革的方式、依靠的主體和成果的分配，為解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力和保護農(nóng)村生產(chǎn)力注入改革動力、提供制度保障。二是注重整體性、系統(tǒng)性，明確中國特色農(nóng)村土地制度改革在國家全面深化改革大局中的地位，確保農(nóng)村土地制度改革與其他各項改革無縫對接、協(xié)同推進、形成合力，為推進中國特色農(nóng)村土地制度改革贏得共識、拓展空間、減輕阻礙、增強助力。科學(xué)評估農(nóng)村土地制度改革帶來的深刻影響，以下好“一盤棋”的思想精準(zhǔn)研判改革涉及議題的輕重緩急，遵循協(xié)調(diào)推進的大邏輯對農(nóng)村土地制度改革的步驟合理排序。

（三）發(fā)揮農(nóng)民主體作用，鼓勵基層探索

推進中國特色農(nóng)村土地制度改革，既要踐行以人民為中心的根本立場，充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、調(diào)動農(nóng)民積極性，又要注重地區(qū)的差異性，因地制宜、鼓勵基層探索，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。一是充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，總結(jié)農(nóng)民推進農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗，讓農(nóng)民有話語權(quán)、成為主人翁。新時代推進中國特色農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)以滿足農(nóng)民對美好生活向往為價值指向，讓農(nóng)民說了算、做了主，只有這樣才能實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好農(nóng)民的根本利益，確保中國特色農(nóng)村土地制度改革不出偏差、不犯錯誤。二是重視基層探索實踐，鼓勵和允許不同地方進行差異化探索，確保農(nóng)村土地制度改革能解決不同地區(qū)面臨的突出矛盾和挑戰(zhàn)，不搞整齊劃一。為此，應(yīng)該在中央統(tǒng)一部署的前提下，重視問題的地區(qū)異質(zhì)性，以問題為導(dǎo)向推進農(nóng)村土地制度改革，形成不同的農(nóng)村土地制度改革模式。當(dāng)然，鼓勵基層探索和實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革實現(xiàn)形式的地區(qū)差異化，離不開中央的頂層設(shè)計，應(yīng)該根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，樹立底線思維，在根本改革原則上向中央看齊、不搞變通，在實現(xiàn)途徑上鼓勵基層創(chuàng)新、考量地區(qū)差異。

（四）確保制度落地生效，強化制度執(zhí)行

習(xí)近平總書記強調(diào)，“制度的生命力在于執(zhí)行。必須強化制度執(zhí)行力，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督”。②要彰顯中國特色農(nóng)村土地制度的顯著優(yōu)勢，需要在制度落地生效上下功夫，強化制度執(zhí)行，提高制度執(zhí)行力。一是強化制度意識、維護制度權(quán)威，在制度執(zhí)行上不做選擇、不搞變通、不打折扣。務(wù)必提高政治站位，抓住農(nóng)民集體所有這個“根”和家庭承包經(jīng)營這個“魂”，切實發(fā)揮農(nóng)村土地制度指引農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、規(guī)范經(jīng)濟主體行為的功能。所以，各級政府職能部門、農(nóng)民及其他微觀經(jīng)濟主體，都必須遵照制度要求約束自身行為，決不能在堅持農(nóng)民集體所有和穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營上打主意、有想法，而是以此為前提探索多樣化的實現(xiàn)形式。二是切實提高制度執(zhí)行力，構(gòu)建確保制度時時生威、處處有效的能力支撐體系。具體就是，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大農(nóng)民對中國特色農(nóng)村土地制度的認(rèn)知能力和研判水平，做到依據(jù)制度行使權(quán)力、規(guī)范行為和提高效率。構(gòu)建制度執(zhí)行全過程監(jiān)督機制，實現(xiàn)不留死角、不留空白，以嚴(yán)格的監(jiān)督增強制度的威嚴(yán)和強化制度的執(zhí)行。實現(xiàn)法治化治理，確保中國特色農(nóng)村土地制度在法治化的軌道上落地生效，并以實踐中出現(xiàn)的新問題倒逼法律法規(guī)的修改和完善。

結(jié)語

中國特色農(nóng)村土地制度是農(nóng)村的最大制度，是走好具有中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路的根本制度，符合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，能保持中國農(nóng)業(yè)社會主義本色，能為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村繁榮富強和農(nóng)民安居樂業(yè)提供根本制度保障。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的根本安排，中國特色農(nóng)村土地制度并不是一成不變的，而是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動進行動態(tài)調(diào)整，以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更好地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的整體躍升。推進農(nóng)村土地制度改革，要把握好變與不變的辯證關(guān)系，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢，立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實際，體現(xiàn)中國特色，構(gòu)建一整套完備、穩(wěn)定、管用的農(nóng)村土地制度體系。中國特色農(nóng)村土地制度的顯著優(yōu)勢在于遵守和執(zhí)行，應(yīng)在制度落地生效上下功夫，避免制度軟化和空轉(zhuǎn)，不斷加強制度治理的力度、廣度和深度，加快將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，為農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美和農(nóng)民富增強制度動能，切實增強制度自信，為人類更好探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村根本制度提供中國方案和貢獻中國智慧，為全球農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度治理注入中國力量。