“十四五”規(guī)劃應(yīng)把握的方向與重點(diǎn)

劉立峰

“自古不謀萬世者，不足謀一時(shí);不謀全局者，不足謀一域”?！懊髡咭驎r(shí)而變，知者隨事而制”。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前中國處于近代以來最好的發(fā)展時(shí)期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩”。“十四五”時(shí)期，我國處在大變局的小階段中，社會(huì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動(dòng)能、比較優(yōu)勢、約束條件都不一樣，必須準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，必須因勢而謀，應(yīng)勢而動(dòng)，順勢而為。

一、發(fā)展目標(biāo)要符合高質(zhì)量發(fā)展要求

從全國和各地區(qū)“十三五”規(guī)劃完成進(jìn)展情況看，總體符合規(guī)劃預(yù)期，少量指標(biāo)滯后任務(wù)要求?！笆濉币?guī)劃前三年，無論是約束性指標(biāo)還是預(yù)期性指標(biāo)，完成率都比較高。2018年，7大主要目標(biāo)和25 項(xiàng)量化指標(biāo)有6項(xiàng)提前完成，15項(xiàng)進(jìn)展良好，新增建設(shè)用地規(guī)模、單位GDP能源消耗降低和劣Ⅴ類水體比例三項(xiàng)指標(biāo)完成規(guī)劃目標(biāo)的壓力較大，只有服務(wù)業(yè)增加值比重和研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度完不成任務(wù)。各地區(qū)的情況與全國有相似之處，大多數(shù)指標(biāo)均能夠完成任務(wù)，只有少量指標(biāo)完成情況低于預(yù)期，像研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度大多數(shù)地區(qū)均無法完成計(jì)劃。另外，北方一些地區(qū)在“十三五”后期遇到經(jīng)濟(jì)增長急劇下滑的情況，導(dǎo)致目標(biāo)無法完成。

根據(jù)規(guī)劃完成情況以及新形勢、新要求的變化，可以看出“十三五”規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置存在缺陷。一是各地對(duì)剛性約束過強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長類指標(biāo)更加重視，在一定程度上限制了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和質(zhì)量提升指標(biāo)的完成。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指標(biāo)主要反映的是過程和表象，并不能表明發(fā)展質(zhì)量的提升。如“服務(wù)業(yè)增加值比重”從“十一五”規(guī)劃開始就一直作為重要結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，但是，其上升既可能源自于服務(wù)業(yè)價(jià)格的提升，也可能是因?yàn)橹圃鞓I(yè)的過快衰落和產(chǎn)業(yè)升級(jí)受挫。三是現(xiàn)有的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)指標(biāo)更多強(qiáng)調(diào)的是創(chuàng)新的數(shù)量，難以準(zhǔn)確反映國家的真實(shí)創(chuàng)新能力?！翱萍歼M(jìn)步貢獻(xiàn)率”這一指標(biāo)的測算主觀因素影響較大，“互聯(lián)網(wǎng)普及率”反映的是一項(xiàng)公共服務(wù)，與創(chuàng)新能力關(guān)系不密切。四是民生福祉指標(biāo)存在缺陷且不夠全面，難以反映新階段人民群眾對(duì)于美好生活的需要，例如缺乏反映住房質(zhì)量、所享受的公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)指標(biāo)。五是現(xiàn)有規(guī)劃指標(biāo)體系缺乏反映社會(huì)差距變化的定量指標(biāo)，無法體現(xiàn)社會(huì)主要矛盾變化對(duì)發(fā)展提出的新要求。

“十四五”時(shí)期，應(yīng)對(duì)發(fā)展目標(biāo)及其指標(biāo)體系進(jìn)行比較大的調(diào)整與優(yōu)化。要從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展的要求，第一，轉(zhuǎn)型升級(jí)取得成效，增加新經(jīng)濟(jì)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例、增量資本產(chǎn)出比、單位地區(qū)生產(chǎn)總值知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)收入等指標(biāo);第二，經(jīng)濟(jì)效率明顯提升，增加萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量下降、每平方公里建設(shè)用地產(chǎn)出;第三，發(fā)展的穩(wěn)定性增強(qiáng)，增加人均地區(qū)生產(chǎn)總值、政府負(fù)債率、社會(huì)保障和就業(yè)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比例等指標(biāo);第四，生態(tài)建設(shè)取得新突破，增加空氣質(zhì)量指數(shù)達(dá)到優(yōu)良天數(shù)占比、地表水質(zhì)達(dá)到或好于Ⅲ類比例、工業(yè)固體廢物綜合利用率等指標(biāo);第五，基礎(chǔ)設(shè)施保障能力增強(qiáng)，增加水利工程設(shè)計(jì)供水能力、城鄉(xiāng)居民天然氣覆蓋率、第五代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)城鄉(xiāng)覆蓋率等指標(biāo);第六，社會(huì)和諧度上升，增加城鄉(xiāng)收入比、房價(jià)收入比、高中入學(xué)率、中等收入人群比例等指標(biāo)。

二、提升全要素生產(chǎn)率是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵

按照2018年世界銀行12055美元的高收入國家標(biāo)準(zhǔn)，“十四五”期間，如果經(jīng)濟(jì)保持5%的年均增長率，到2023年左右，中國人均GDP可望達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)之上。無論如何，“十四五”時(shí)期都是中國經(jīng)濟(jì)邁向高收入國家的沖刺階段。但是，從要素保障的角度看，“十四五”時(shí)期決定經(jīng)濟(jì)增長的變量提升空間和潛力卻越來越小。

人口紅利逐步減少甚至消失。農(nóng)民工進(jìn)城是中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的基礎(chǔ)動(dòng)力。到目前為止，農(nóng)民能夠進(jìn)城的基本都進(jìn)城了，靠從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移人口以提升生產(chǎn)率的空間已經(jīng)不大。我國勞動(dòng)年齡人口已經(jīng)持續(xù)多年下降。2011年末，全國勞動(dòng)年齡人口（16—69歲）為9.4億人，2019年末勞動(dòng)年齡人口降低為8.96億人，持續(xù)減少了4400萬人。2018年，全國就業(yè)人員77586萬人，相比2017年末的77640萬人有所下降，這是1961年以來的首次下降。2017年，全年出生人口1723萬人，2018年1523萬人，2019年1465萬人，是改革以來的最低水平。勞動(dòng)年齡人口、就業(yè)人口、出生人口下降，意味著市場供給的勞動(dòng)力減少，勞動(dòng)力成本會(huì)繼續(xù)快速提升，這將削弱產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

投資效率下降成為不爭事實(shí)。邊際效率遞減是經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，目前，我國增加投資雖然仍有空間，但其效率卻遠(yuǎn)不如之前。從增量資本產(chǎn)出率看，即每單位產(chǎn)出所需的資本投資額從2007—2011年的3.37升至2012—2019年的5.92。這表明，生產(chǎn)同樣的每單位產(chǎn)出的資本投資明顯增加了。資金融通和使用效率也趨于下降，2007年亞洲金融危機(jī)的時(shí)候，我國社會(huì)融資規(guī)模/GDP的比率只有119%，到2019年已經(jīng)高達(dá)253.5%，比率持續(xù)上升。再從GDP/M2看，2014—2019年分別為51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%、49.8%，而美國2018年的比例為150%，我國與之相差3倍。這說明我國的金融與貨幣投入量大，創(chuàng)造價(jià)值少，資金周轉(zhuǎn)使用效率相對(duì)較低。

經(jīng)濟(jì)減速主要源于TFP增長放緩。使用生產(chǎn)函數(shù)分析中國潛在增長率的變化及資本、勞動(dòng)力和全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。麥肯錫全球研究院（MGI）研究報(bào)告認(rèn)為，2000—2010年間，中國全要素生產(chǎn)率年均增長4.2%，而2011—2014年間則下降至2.4%，全要素生產(chǎn)率差距解釋了兩個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)增速差距的72%，經(jīng)濟(jì)減速主要源于TFP增長放緩。按照國家信息中心的研究結(jié)果，與2001—2007年相比，2008—2014年資本投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)能力提高了0.62個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)則提高了19.2%。勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)能力相應(yīng)降低了0.14個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)則降低0.9%。與2001—2007年相比，全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)能力在2008—2014年間下滑了2.48個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)則由43.3%下滑至25%。

今后的五年決定未來三十年。綜合考慮我國要素投入和全要素生產(chǎn)率的變動(dòng)趨勢，未來五年我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率大概率會(huì)落入5%左右。從生產(chǎn)和供求的角度，中國生產(chǎn)要素的投入和生產(chǎn)率潛力都已進(jìn)入一個(gè)瓶頸期，如果依然沿用前40年的增長方式，沒有深層次、大力度的改革舉措，生產(chǎn)和供給的能力必然趨緩。如果中國要逐步擺脫依賴資源和資本投入，同時(shí)又要維持中高速增長，那么重新提升全要素生產(chǎn)率是關(guān)鍵。提高全要素生產(chǎn)率實(shí)際上就是要通過技術(shù)進(jìn)步、人力資本提升、結(jié)構(gòu)性改革、擴(kuò)大開放等等，來提高生產(chǎn)率。這取決于第四次科技革命成果能否迅速用于提高社會(huì)生產(chǎn)力，也取決于新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換和接續(xù)的程度。

三、全面推進(jìn)深度工業(yè)化建設(shè)新征程

中國社科院工經(jīng)所利用人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例、制造業(yè)增加值占總商品增加值比例、人口城市化率、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占總體就業(yè)比重等五個(gè)指標(biāo)構(gòu)造了工業(yè)化綜合指數(shù)。依照工業(yè)化綜合指數(shù)可以判斷出，到“十一五”末的2010年，中國進(jìn)入工業(yè)化后期前半階段，到“十二五”末的2015年，進(jìn)入了工業(yè)化后期后半階段，到2020年將基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，2020—2030年，從基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化向全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化推進(jìn)，在2030年前后全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。2030年以后，我國的人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制造業(yè)占比、人口城鎮(zhèn)化率、非農(nóng)就業(yè)占比等指標(biāo)都會(huì)處于后工業(yè)化階段。

“十四五”時(shí)期，我國重化工業(yè)快速增長進(jìn)入尾聲。人均粗鋼消費(fèi)量是工業(yè)化程度的直接反映。第一次重工業(yè)化階段（1958—1979年），我國粗鋼生產(chǎn)強(qiáng)度在0.6—1萬噸/億元高位振蕩;進(jìn)入改革開放后的輕工業(yè)化補(bǔ)課階段（1980—1999年），我國粗鋼生產(chǎn)強(qiáng)度開啟了長達(dá)20年的下跌時(shí)期;2000—2013年，我國進(jìn)入快速工業(yè)化階段，城市化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是房地產(chǎn)，同時(shí)也有鋼鐵、造船等重化工業(yè)的發(fā)展，粗鋼生產(chǎn)強(qiáng)度快速提高到1萬噸/億元以上;2013年以來，受到政府債務(wù)可持續(xù)性、房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)增大、主力置業(yè)人群見頂和城市環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提升等因素的制約，基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)以及汽車需求擴(kuò)張進(jìn)入階段性拐點(diǎn)，引起重化工業(yè)的全面產(chǎn)能過剩，粗鋼生產(chǎn)強(qiáng)度也開啟下跌趨勢。

在逐漸擺脫房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施依賴后，需要尋求深度工業(yè)化的支柱——制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。2000年，中國制造業(yè)增加值僅占全球6.6%，2018年，中國的制造業(yè)增加值高達(dá)4萬多億美元，占世界的30%，接近美、日、德三國的總和。中國制造物美價(jià)廉，受到各國的歡迎，但是整體上看，中國制造業(yè)處于大而不強(qiáng)的階段。中國制造業(yè)的利潤率僅占全球的2.6%，而美國占12.2%。目前，美國、日本、德國、韓國是全球制造業(yè)的第一梯隊(duì)，美國在微電子、計(jì)算機(jī)、激光、生物工程、核能利用和新材料等方面居領(lǐng)先地位，德國在精密機(jī)械制造、汽車、電氣設(shè)備、機(jī)床等領(lǐng)域優(yōu)勢突出，而日本側(cè)重光學(xué)、電子、電器、汽車等領(lǐng)域，韓國在電子產(chǎn)業(yè)、半導(dǎo)體、造船、汽車、動(dòng)力電池等領(lǐng)域，具有很強(qiáng)競爭力。

全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，首先是促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。向全面工業(yè)化階段邁進(jìn)有兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)：一是高科技產(chǎn)業(yè)在全世界領(lǐng)先，二是制造業(yè)在全球價(jià)值鏈高端?，F(xiàn)在，發(fā)達(dá)國家都在重新聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，紛紛實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略，加強(qiáng)針對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的前瞻性布局，謀求占領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)競爭的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。要依靠創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈提升和價(jià)值鏈升級(jí)，走高技術(shù)含量、高質(zhì)量發(fā)展之路。其次是實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化與信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，加強(qiáng)制造與服務(wù)的融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。再次是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，將綠色發(fā)展作為新型工業(yè)化的核心內(nèi)容之一，對(duì)原有產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行綠色化或生態(tài)化改造，發(fā)展能源資源節(jié)約型、生態(tài)環(huán)境友好型的綠色產(chǎn)業(yè)，以綠色制造業(yè)為先導(dǎo)推進(jìn)可持續(xù)工業(yè)化。

四、推進(jìn)城市群和都市圈引領(lǐng)的城市化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化速度的持續(xù)放緩期。我國人口城鎮(zhèn)化率增長正在逐步放慢，年均增速由“十一五”的3.05%，下降到“十二五”的2.35%，再下降到“十三五”前四年的1.95%。新增城鎮(zhèn)人口由2010年的2400萬人下降到2019年的1700萬人。衛(wèi)生健康委調(diào)查的流動(dòng)人口出現(xiàn)連續(xù)三年下降，從2014年的2.53億人下降到2017年的2.44億人。 “十四五”末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65.6%。大多數(shù)的先發(fā)國家城鎮(zhèn)化率在60%—65%區(qū)間開始明顯持續(xù)放緩，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化速度放緩跡象明顯，“十四五”將繼續(xù)保持放緩趨勢。

城市格局的加速分化期。過去一段時(shí)期，我國副省級(jí)以上城市的“頭部效應(yīng)”進(jìn)一步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)總量排前20位的城市的人口和GDP占全國比重均明顯上升。地級(jí)城市發(fā)展呈現(xiàn)持續(xù)分化態(tài)勢，表現(xiàn)較好的城市包括沿?，F(xiàn)代制造業(yè)發(fā)達(dá)城市以及新興人口大市，同時(shí)，一些地級(jí)市則出現(xiàn)明顯衰退跡象?？h城的發(fā)展有所放緩，“十三五”前三年，縣城人口、建成區(qū)面積年均增速均顯著低于“十二五”時(shí)期。就人口首位度的地域分布來看，人口高度集中在省會(huì)的地區(qū)，要么是內(nèi)地，要么是東北，發(fā)達(dá)省區(qū)內(nèi)部發(fā)展更加均衡。

城市群和都市圈的時(shí)代。長三角、珠三角、京津冀等12個(gè)城市群依靠不到五分之一的國土面積，聚集了我國人口總量的六成，貢獻(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)總量的八成。承載人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的主要載體——城市群將成為中國城市化發(fā)展的新路徑，為經(jīng)濟(jì)增長激發(fā)新動(dòng)力。人口則出現(xiàn)顯著的都市圈化，向核聚集的同時(shí)，也向外層的圈層聚集，而且外層的圈層聚集速度更快。2010—2017年，上海城區(qū)人口的增長大體是60多萬，但是，周邊的圈層擴(kuò)散是其兩倍，出現(xiàn)就業(yè)通勤的都市圈化。城市的溢出效應(yīng)，加之中心城市生活成本越來越高，人們常常選擇職住分離的生活方式，生活在成本相對(duì)便宜的另一個(gè)行政區(qū)域，跨行政區(qū)的通勤成為趨勢。

由于人口和產(chǎn)業(yè)向城市群和都市圈的更大規(guī)模的集聚，“十四五”城市化的發(fā)展路徑應(yīng)該是，第一，不斷優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，探索以大城市圈層為單元進(jìn)行生產(chǎn)分工、資源配置，與此同時(shí)，引導(dǎo)中小城市發(fā)揮生態(tài)、土地、人文等優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)差別化、個(gè)性化、創(chuàng)新性發(fā)展。第二，不斷完善城市功能，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，著力提升城市生態(tài)功能，擴(kuò)大公共開敞空間，“讓工業(yè)銹帶變?yōu)樯钚銕А?，“讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁”。第三，不斷豐富城市形態(tài)，以城市群作為主體形態(tài)，重視中小城市在產(chǎn)業(yè)配套和功能疏解等方面的重要性，對(duì)資源枯竭、人口流失的收縮型城市要瘦身強(qiáng)體，嚴(yán)控增量、盤活存量。

五、持續(xù)加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐

長期以來，我國產(chǎn)業(yè)低端化、同質(zhì)化及其供給過剩問題嚴(yán)重，綠色、安全、提供更好消費(fèi)體驗(yàn)的高端供給嚴(yán)重不足，巨額消費(fèi)能力流失海外。在前端研發(fā)、設(shè)計(jì)和后端營銷、服務(wù)等價(jià)值鏈較高增值環(huán)節(jié)上普遍缺失或不足。關(guān)鍵裝備、原材料、核心零部件嚴(yán)重依賴進(jìn)口，不僅進(jìn)口成本高昂，而且面臨斷供風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國家和跨國公司實(shí)施再工業(yè)化并吸引制造回流，東南亞等國家憑借低成本優(yōu)勢分散了傳統(tǒng)加工業(yè)的市場份額，供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。養(yǎng)老、育幼等生活服務(wù)供給缺口明顯，優(yōu)質(zhì)服務(wù)稀缺，與此同時(shí)，社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的意愿不足。

產(chǎn)品的關(guān)鍵技術(shù)明顯受制于人。中國工程院對(duì)國內(nèi)核心產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行了安全評(píng)估，指出了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈存在的幾大短板：基礎(chǔ)零部件/元器件，包括高端芯片和傳感器，關(guān)鍵基礎(chǔ)材料，基礎(chǔ)檢測檢驗(yàn)設(shè)備和平臺(tái)，關(guān)鍵制造工業(yè)和裝備，基礎(chǔ)工業(yè)軟件。差距較大的領(lǐng)域有：通信裝備產(chǎn)業(yè)的高端芯片，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的光刻機(jī)，高檔數(shù)控機(jī)床與基礎(chǔ)制造裝備，軌道交通產(chǎn)業(yè)的軸承，飛機(jī)、機(jī)載設(shè)備與系統(tǒng)，航空發(fā)動(dòng)機(jī)等。這嚴(yán)重威脅到中國的產(chǎn)業(yè)安全。

“十四五”時(shí)期，提高自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)和方向需要考慮以下標(biāo)準(zhǔn)：一是影響力標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)系國計(jì)民生和產(chǎn)業(yè)安全的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性領(lǐng)域，對(duì)提升綜合國力、保障國家安全具有重大影響力;二是需求性標(biāo)準(zhǔn)。符合消費(fèi)需求更加個(gè)性、高端、多樣等趨勢，或直接面向人類可持續(xù)發(fā)展所迫切需要解決的生命健康等重大需求;三是前瞻性標(biāo)準(zhǔn)。要在未來競爭中能夠占據(jù)制高點(diǎn)，必須要有前瞻性眼光，確定優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略選項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)無中生有，有中生新;四是約束性標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)品供應(yīng)鏈容易受到其他國家的控制和貿(mào)易制裁，成為政治和軍事要挾的工具，對(duì)我國的產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要在新的國際形勢下重新界定關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

六、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為共識(shí)

我國生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大成就。2000—2017年，全球新增綠化面積中，約1/4來自中國，居全球首位，其中的貢獻(xiàn)主要來自于中國巨大的人工造林面積。2018年，中國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低45.8%，提前完成2020年降低40%—45%的目標(biāo)。2018年，全國固體廢物進(jìn)口總量2263萬噸，較上年減少46.5%。但是，我們也存在明顯的生態(tài)“短板”。2018年，中國大陸PM2.5濃度41.2毫克/立方米，在全球高居第12位，僅比孟加拉國、印度、蒙古等國好。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的數(shù)據(jù)，2018年，全球二氧化碳排放量達(dá)到330億噸，中國排放占比高達(dá)28.7%。

生態(tài)文明建設(shè)成為基本國策。2005年8月，習(xí)近平同志在安吉縣余村考察時(shí)首次提出“兩山論”。2012年，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。2017年，黨的十九大報(bào)告提出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策。2016年1月，總書記在重慶強(qiáng)調(diào)，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。2019年9月，總書記在鄭州強(qiáng)調(diào)，治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。堅(jiān)持以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束。

構(gòu)建協(xié)同一體的空間格局。“十四五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)要規(guī)劃先行，建立多規(guī)合一、城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管控制度，堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施。強(qiáng)化以“三區(qū)三線”劃定及管控為核心的全域空間管控，根據(jù)不同類型空間確定的開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、生產(chǎn)活動(dòng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局方面的明確要求。細(xì)化和落實(shí)生態(tài)保護(hù)部門“三線一單”管控要求，通過“劃框子”“定規(guī)則”，把生態(tài)保護(hù)的規(guī)矩立在前面。探索推進(jìn)城市增長邊界的劃定工作，促進(jìn)城市集約發(fā)展。

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約。“十四五”時(shí)期要抓好生態(tài)環(huán)境綜合治理，強(qiáng)化重點(diǎn)河流污染治理，推動(dòng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，積極開展土壤污染防治，減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染。加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)與治理，嚴(yán)格保護(hù)天然水源涵養(yǎng)林，實(shí)施封山育林育草，加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)河湖生態(tài)系統(tǒng)治理，強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)。加大災(zāi)害防治和生態(tài)修復(fù)力度，推進(jìn)水土流失和荒漠化、石漠化綜合防治。促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損。推進(jìn)能源革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。

建立生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是“十四五”時(shí)期生態(tài)文明制度建設(shè)的重中之重，各地區(qū)要借鑒先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠砟Ｊ剑瑢?shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，促進(jìn)共建共治共享。近年來，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)取得成功，同時(shí)，九洲江、汀江—韓江、東江、灤河、渭河流域等河流的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)也已開展。多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還包括建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配和交易制度，創(chuàng)新建立政策補(bǔ)償、異地開發(fā)式空間補(bǔ)償、智力支持等多元化的補(bǔ)償方式，加快發(fā)展綠色債券、綠色信貸，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)PPP項(xiàng)目，發(fā)行環(huán)保彩票等。

七、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患集中碰頭

收入和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加。2020年，我國要實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧，但是，農(nóng)村脫貧人群“防返貧”任務(wù)仍十分艱巨，如果缺乏造血機(jī)能，這些人群一遇變故很容易返貧。由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)導(dǎo)致的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)開始出現(xiàn)，隨著勞動(dòng)力成本不斷上升，不少地方開始實(shí)施機(jī)器人換人戰(zhàn)略，對(duì)部分就業(yè)崗位產(chǎn)生擠出效應(yīng)，尤其是中等技能崗位可能會(huì)不斷消失。產(chǎn)業(yè)升級(jí)、淘汰落后產(chǎn)能等對(duì)就業(yè)崗位的擠出效應(yīng)更加明顯。特殊群體的結(jié)構(gòu)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)逐步增加，“十四五”時(shí)期，新增勞動(dòng)力中受過高中或高等教育比例達(dá)到95%，高校畢業(yè)生每年還將有900萬人以上，其就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：競爭壓力大、實(shí)際收入少、個(gè)人期望高、情緒波動(dòng)大等。

社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)沖突。農(nóng)村留守問題嚴(yán)峻，原來的家庭處于離散狀態(tài)，隔代家庭、分離家庭比重上升，形成大量留守兒童、留守婦女和留守老人?；鶎又卫砻媾R諸多困難，例如，處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件、化解矛盾糾紛、維護(hù)村莊治安等力不從心。就業(yè)歧視、同工不同酬、隨遷子女教育難、農(nóng)民工家庭老年成員托養(yǎng)照護(hù)等問題普遍存在，轉(zhuǎn)移人口與本地戶籍人口之間的矛盾沖突將變得更加直接。社會(huì)階層僵化固化增加，嚴(yán)重影響社會(huì)向上流動(dòng)，造成社會(huì)心理失衡，造成政府與居民之間、富裕階層與工新階層、群體與弱勢群體的非理性傾向。階層和群體的沖突增加，勞資糾紛將更加多發(fā)，群眾工作越來越難做，干群沖突發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致更大風(fēng)險(xiǎn)。2008年我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿率為157%，到2019年三季度，杠桿率上升到251.1%。其中，居民部門杠桿率由18.2%上升到56.3%，企業(yè)杠桿率由98%上升到155.6%。企業(yè)債券違約事件頻發(fā)，截至2019年末，有210支債券違約，大多數(shù)主體為民營企業(yè)。政府債務(wù)仍在加速膨脹，截至2019年三季度末，地方政府債券總規(guī)模為21.1萬億元，同期地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大約在30萬億—50萬億元左右。地方政府每年的利息負(fù)擔(dān)就有3萬億—4.7萬億元。經(jīng)濟(jì)下行期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步累積，無原則放寬項(xiàng)目投融資的商業(yè)準(zhǔn)入原則和標(biāo)準(zhǔn)，可能增加銀行的壞帳;與此同時(shí)，各級(jí)預(yù)算收緊可能導(dǎo)致對(duì)民營企業(yè)支付困難，融資政策渠道過度收緊可能導(dǎo)致融資平臺(tái)舉借高成本債務(wù)。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資所）