論突發(fā)公共事件審計本質(zhì)

鄭石橋

【編者按】審計是突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中的重要成員，從2003年“非典”事件開始，我國對突發(fā)公共事件審計已經(jīng)有一定的探索，并取得了較大的成績，但總體來說，我國突發(fā)公共事件審計還有很大的完善潛力，對于突發(fā)公共事件審計的基本問題尚缺乏深入和系統(tǒng)的研究。突發(fā)公共事件審計基本理論研究的這種狀況在一定程度上影響了突發(fā)公共事件審計制度的優(yōu)化?；诖耍究瘜⑦B續(xù)刊發(fā)突發(fā)公共事件審計基本理論研究系列論文，以期部分彌補缺憾。

【摘要】對突發(fā)公共事件審計本質(zhì)的探究可從內(nèi)涵、外延、特征、相關(guān)概念辨析四個角度展開。從內(nèi)涵來說，突發(fā)公共事件審計是以系統(tǒng)方法，從行為、信息和制度三個維度對突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行中的代理問題和次優(yōu)問題實施的獨立鑒證，并將審計結(jié)果傳遞給利益相關(guān)者的制度安排，屬于突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的組成部分;從外延來說，突發(fā)公共事件審計是一個由眾多成員組成的體系，該體系中的成員既有共性本質(zhì)，也有個性本質(zhì);從特征來說，突發(fā)公共事件審計具有公共性、突發(fā)性和及時性三個特征;從相關(guān)概念辨析來說，有些是突發(fā)公共事件審計的不同表述，有些是其屬概念及屬概念的屬概念。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共事件;審計本質(zhì);審計體系;審計職能

【中圖分類號】 F239.44 ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）09-0085-4

突發(fā)公共事件會給經(jīng)濟社會及公眾帶來災(zāi)難性的后果，因此各級政府都會建立突發(fā)公共事件應(yīng)對體系，審計是這個應(yīng)對體系中的成員，被稱為突發(fā)公共事件審計。那么，究竟什么是突發(fā)公共事件審計？這就涉及突發(fā)公共事件審計的本質(zhì)。正確地認知突發(fā)公共事件審計本質(zhì)是科學(xué)建構(gòu)突發(fā)公共事件審計制度并有效實施突發(fā)公共事件審計行為的基礎(chǔ)?？傮w來說，目前關(guān)于突發(fā)公共事件審計本質(zhì)尚缺乏一個系統(tǒng)化的理論框架。本文從內(nèi)涵、外延、特征、相關(guān)概念辨析四個角度分析突發(fā)公共事件審計本質(zhì)，提出突發(fā)公共事件審計本質(zhì)的理論框架。

一、文獻綜述

關(guān)于突發(fā)公共事件審計本質(zhì)，歸納起來主要有監(jiān)督觀、監(jiān)督評價觀和監(jiān)督追責(zé)觀三類觀點。

監(jiān)督觀強調(diào)審計的監(jiān)督功能。例如：楊德明、夏敏[1] 認為，突發(fā)公共事件審計是對突發(fā)公共事件的“代理人（政府或國有企業(yè)以及政府各級官員）的行為進行監(jiān)督”;彭蘭香、梅杰兒[2] 認為，突發(fā)公共事件審計是對相關(guān)活動的“合法性、真實性、規(guī)范性進行審計監(jiān)督的活動”。

監(jiān)督評價觀強調(diào)審計的監(jiān)督功能和評價功能。例如：褚孟宇[3] 認為，突發(fā)公共事件審計是對被審計單位公共危機管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性所進行的獨立、客觀的監(jiān)督、評價活動;張棟[4] 認為，突發(fā)公共事件審計是對公共危機管理預(yù)警、反應(yīng)和恢復(fù)等各個階段工作分別進行獨立、客觀的監(jiān)督檢查和評價建議，對被審計單位的公共受托責(zé)任履行情況出具審計報告的系統(tǒng)過程;曲偉強[5] 認為，突發(fā)公共事件審計是審計機構(gòu)在危機發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后各個階段，都要開展的獨立、客觀且針對性強的檢查、監(jiān)督和評價活動;吳茜[6] 認為，突發(fā)公共事件審計是對政府相關(guān)部門實施的公共危機管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性等內(nèi)容進行獨立、客觀監(jiān)督評價的審計活動。

監(jiān)督追責(zé)觀強調(diào)審計的監(jiān)督功能和追責(zé)功能，認為突發(fā)公共事件審計是針對應(yīng)急資金和應(yīng)急物資使用的真實性、合法性和效益性開展的審查、監(jiān)督和追責(zé)的行為[7] 。

此外，還有一些與本文研究主題相關(guān)的文獻涉及突發(fā)公共事件審計的特征。例如，張林軍、劉西林[8] 認為，社會危機事件中的緊急項目審計有以下特征：組織機構(gòu)臨時成立，審計內(nèi)容具有針對性，實行跟蹤審計，審計結(jié)果需要及時反饋。劉銀星[9] 認為，審計對象復(fù)雜、審計時效性強、審計風(fēng)險較大、審計結(jié)果影響廣泛是突發(fā)公共事件審計的特征。褚孟宇[3] 認為，公共危機審計的主要特征有四個方面：審計對象是公共危機管理財政支出與社會捐助并重，審計模式是財務(wù)審計與績效審計相結(jié)合，審計范圍是全過程跟蹤，審計程序相對靈活。趙軍鋒、金太軍[7] 認為，應(yīng)急審計的介入時點一般在事中或者事后，忽略了事前的預(yù)防性審計，致使國家應(yīng)急審計工作具有被動性、臨時性和滯后性的特征。

二、理論框架

1. 突發(fā)公共事件審計的內(nèi)涵。本文認為，突發(fā)公共事件審計是以系統(tǒng)方法，從行為、信息和制度三個維度對突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行中的代理問題和次優(yōu)問題實施的獨立鑒證，并將審計結(jié)果傳遞給利益相關(guān)者的制度安排，屬于突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的組成部分。這個概念有以下六個核心內(nèi)涵。

（1）突發(fā)公共事件審計的對象是突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任。在突發(fā)公共事件資源類委托代理關(guān)系中（關(guān)于突發(fā)公共事件相關(guān)的資源類委托代理關(guān)系及代理問題和次優(yōu)問題的解釋，請參考《財會月刊》2020年第10期文章《論突發(fā)公共事件審計需求》相關(guān)內(nèi)容），代理人對委托人承擔(dān)了最大善意使用相關(guān)資源并做好突發(fā)公共事件應(yīng)對的責(zé)任（簡稱“突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任”），由于人性的自利和有限理性，在合約不完備、激勵不相容、信息不對稱和環(huán)境不確定性的條件下，代理人可能產(chǎn)生代理問題和次優(yōu)問題。為此，必須建立和實施相應(yīng)的治理機制，突發(fā)公共事件審計是這個治理機制中的成員，其審計對象就是代理人承擔(dān)的突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任。

（2）突發(fā)公共事件審計主要關(guān)注突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行中代理問題和次優(yōu)問題的審計，屬于問題導(dǎo)向，通過發(fā)現(xiàn)問題和整改問題，促進代理人更好地履行突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任。

（3）突發(fā)公共事件審計從行為、信息和制度三個維度開展。行為維度關(guān)注相關(guān)行為是否符合法律法規(guī);信息維度一方面關(guān)注信息是否真實，另一方面如果信息表征績效，還需要關(guān)注績效是否低下;制度維度關(guān)注相關(guān)制度設(shè)計及執(zhí)行是否存在缺陷。具體來說，主要關(guān)注四類問題：相關(guān)行為是否合規(guī)、相關(guān)信息是否真實、相關(guān)績效是否低下、相關(guān)制度是否健全。

（4）突發(fā)公共事件審計需要履行鑒證職能。這里的鑒證是指用系統(tǒng)方法厘清審計事項的真實情況。當(dāng)然，并不排除在突發(fā)公共事件審計中履行其他審計職能，但鑒證是基礎(chǔ)性的，所有審計主體、審計業(yè)務(wù)類型都必須履行。

（5）突發(fā)公共事件審計采用系統(tǒng)方法獨立地實施。其有兩方面的含義：一是采用系統(tǒng)方法，是指在突發(fā)公共事件審計中，鑒證及其他職能的履行都必須采用科學(xué)有效的方法，系統(tǒng)方法的具體體現(xiàn)就是突發(fā)公共事件審計預(yù)案和審計準(zhǔn)則;二是獨立地實施，是指審計機構(gòu)和審計人員在開展突發(fā)公共事件審計時要保持獨立性，以保障審計結(jié)論的客觀性。

（6）突發(fā)公共事件審計屬于突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的組成部分。突發(fā)公共事件審計必須以其固有功能在突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中進行準(zhǔn)確的定位，不能承擔(dān)其難以履行的職能，同時還要與應(yīng)對體系中的其他成員相協(xié)同，避免職能重復(fù)。

2. 突發(fā)公共事件審計的外延。從審計業(yè)務(wù)類型來說，基于不同的審計主題，通常區(qū)分為財務(wù)審計、績效審計、合規(guī)審計和制度審計，這些審計業(yè)務(wù)中，每種審計業(yè)務(wù)只有一種審計主題，在有些情形下，還會將多個審計主題結(jié)合起來，形成綜合性的審計業(yè)務(wù)，突發(fā)公共事件審計的業(yè)務(wù)類型也應(yīng)該如此。然而，這些審計業(yè)務(wù)可能涉及突發(fā)公共事件應(yīng)對和突發(fā)公共事件管理的不同階段，從而形成豐富的突發(fā)公共事件審計體系。

根據(jù)《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》，突發(fā)公共事件管理可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個階段，各個階段都可能形成財務(wù)審計、績效審計、合規(guī)審計、制度審計和綜合審計業(yè)務(wù)。基于突發(fā)公共事件管理體系的審計業(yè)務(wù)體系中，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機制和應(yīng)急法制也可能涉及上述審計業(yè)務(wù)。此外，各類審計主體都可能開展突發(fā)公共事件審計，從而顯現(xiàn)另外一個角度的突發(fā)公共事件審計;不同的突發(fā)公共事件會形成不同類型的突發(fā)公共事件審計;不同的突發(fā)公共事件責(zé)任主體，也會形成不同審計的突發(fā)公共事件審計，具體如下表所示。

從上表可知，突發(fā)公共事件審計是一個由眾多成員組成的審計體系，正因為如此，突發(fā)公共事件審計本質(zhì)也應(yīng)具有兩個維度，一是共性本質(zhì)，二是個性本質(zhì)。前文提出的突發(fā)公共事件審計的內(nèi)涵表述的是突發(fā)公共事件審計的共性本質(zhì)，在這種共性本質(zhì)的基礎(chǔ)上，突發(fā)公共事件審計的不同類型可能還有其個性本質(zhì)。例如：績效審計可能需要在鑒證職能的基礎(chǔ)上增加評價職能和建議職能，也就是對突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行的績效水平做出判斷，發(fā)現(xiàn)重大績效差異并分析原因，在此基礎(chǔ)上，提出績效改進的建議并推動其實施;合規(guī)審計可能需要在鑒證職能的基礎(chǔ)上增加問責(zé)職能，也就是對代理問題和次優(yōu)問題的責(zé)任者進行責(zé)任追究;制度審計則需要在鑒證職能的基礎(chǔ)上增加建議職能，也就是針對制度缺陷提出改進建議，并推動建議的采納。另外，通常來說，政府審計、內(nèi)部審計、軍事審計可能具有問責(zé)職能，而民間審計通常只具有鑒證職能。

3. 突發(fā)公共事件審計的特征。

（1）公共性。突發(fā)公共事件審計的公共性體現(xiàn)在三個方面：一是審計對象是代理人的突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任，這種責(zé)任本身就是一種公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，涉及的主體眾多，具有公共性;二是突發(fā)公共事件審計涉及的客體眾多，既有政府，也有對突發(fā)公共事件負有責(zé)任的政府部門、單位以及受突發(fā)公共事件影響的單位和個人，這些主體在突發(fā)公共事件應(yīng)對中負有一定的責(zé)任，從而都可能成為突發(fā)公共事件審計的客體;三是突發(fā)公共事件審計結(jié)果的公共性，由于突發(fā)公共事件涉及的單位和個人眾多，因此許多單位和個人都會關(guān)注突發(fā)公共事件的審計結(jié)果。

（2）突發(fā)性。突發(fā)公共事件審計的突發(fā)性主要是指突發(fā)公共事件審計是突然到來的，人們難以選擇實施這種審計的時間。通常來說，突發(fā)公共事件審計應(yīng)該涵蓋突發(fā)公共事件的全過程，即對于預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建這四個階段都應(yīng)該進行審計，而突發(fā)公共事件審計的突發(fā)性主要是指應(yīng)急處置與救援這個階段的審計。在這個階段，由于突發(fā)公共事件是突發(fā)的，與之相適應(yīng)的審計當(dāng)然也是突發(fā)的。此外，由于事后恢復(fù)與重建通常是跟隨應(yīng)急處置與救援而來的，從某種意義上來說，事后恢復(fù)與重建也具有突發(fā)性，因此這個階段的審計也就具有了突發(fā)性。

（3）及時性。突發(fā)公共事件審計的及時性是指突發(fā)公共事件審計要求及時實施，不能有過長時間的滯后。其原因包括兩個方面：第一，對于預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警這兩個階段的審計來說，如果審計過于滯后，就不能及時地發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行中存在的問題，進而使這些問題不能得到及時的整改，從而可能對突發(fā)公共事件應(yīng)對造成難以估計的后果。因此，需要及時地對這兩個階段的工作進行審計。第二，對于應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建這兩個階段的審計來說，由于社會公眾的利益與突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行高度相關(guān)，因此社會公眾高度關(guān)注各責(zé)任主體的責(zé)任履行情況，與之密切相關(guān)的審計結(jié)果也就成為社會公眾的關(guān)注熱點。為此，需要及時地對各責(zé)任主體的責(zé)任履行情況進行審計，并及時地公告審計結(jié)果。

4. 與突發(fā)公共事件審計相關(guān)概念的辨析。

（1）公共危機審計、公共危機管理審計、突發(fā)事件行動審計、應(yīng)急管理審計、公共危機救助活動審計、重大突發(fā)危機事件審計、災(zāi)害審計、社會突發(fā)危機事件審計概念。這些概念都是與突發(fā)公共事件審計具有同等地位的概念，公共危機、公共危機管理、突發(fā)事件行動、應(yīng)急管理、公共危機救助活動、重大突發(fā)危機事件、災(zāi)害、社會突發(fā)危機事件，都是人們對突發(fā)公共事件的不同稱謂，與突發(fā)公共事件相比，這些在不同程度上顯現(xiàn)了人們對突發(fā)公共事件強調(diào)的角度不同。但是，突發(fā)公共事件表述最為清晰，也抓住了突發(fā)公共事件的本質(zhì)特征，并且與國務(wù)院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的表述完全一致，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》也具有實質(zhì)上的一致性，因此本文認為，相對于公共危機審計、公共危機管理審計、突發(fā)事件行動審計、應(yīng)急管理審計、公共危機救助活動審計、重大突發(fā)危機事件審計、災(zāi)害審計、社會突發(fā)危機事件審計，突發(fā)公共事件審計這個詞是最適宜的選擇。

（2）突發(fā)公共事件應(yīng)急資金物資審計、救災(zāi)資金物資審計概念。這些概念都是突發(fā)公共事件審計的組成部分，其僅強調(diào)了突發(fā)公共事件應(yīng)對的相關(guān)資金物資的審計，而沒有考慮到除資金物資之外的其他審計內(nèi)容，如突發(fā)公共事件法律法規(guī)、組織體制、工作機制和相關(guān)制度審計，以及突發(fā)公共事件應(yīng)對準(zhǔn)備審計等。因此，突發(fā)公共事件應(yīng)急資金物資審計、救災(zāi)資金物資審計不能取代突發(fā)公共事件審計，它們是突發(fā)公共事件審計的屬概念。

（3）社會救濟資金物資審計、社會捐助審計概念。這些概念涉及社會各界捐贈給相關(guān)主體以應(yīng)對突發(fā)公共事件的資金物資，而不涉及來源于財政的資金物資。很顯然，這是比突發(fā)公共事件應(yīng)急資金物資審計、救災(zāi)資金物資審計范圍更狹隘的概念，是它們的屬概念，就更加不能與突發(fā)公共事件審計并論。

（4）災(zāi)后重建審計概念。該概念僅涉及突發(fā)公共事件管理四個階段中的最后一個階段，因此它是突發(fā)公共事件審計的屬概念。

（5）災(zāi)后重建專項資金審計概念。該概念也僅涉及突發(fā)公共事件管理四個階段中的最后一個階段，并且主要關(guān)注專項資金的審計，并不關(guān)注專項資金之外的內(nèi)容，因此它是災(zāi)后重建審計的屬概念，就更加不能與突發(fā)公共事件審計并論。

三、結(jié)論

突發(fā)公共事件審計是以系統(tǒng)方法，從行為、信息和制度三個維度對突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任履行中的代理問題和次優(yōu)問題實施的獨立鑒證，并將審計結(jié)果傳遞給利益相關(guān)者的制度安排，屬于突發(fā)公共事件應(yīng)對體系的組成部分。

突發(fā)公共事件審計是一個由眾多成員組成的審計體系。從審計業(yè)務(wù)類型來看，可分為財務(wù)審計、績效審計、合規(guī)審計、制度審計和綜合審計;從突發(fā)公共事件管理階段來看，可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備審計、監(jiān)測與預(yù)警審計、應(yīng)急處置與救援審計、事后恢復(fù)與重建審計;從突發(fā)公共事件管理體系來看，可分為應(yīng)急預(yù)案審計、應(yīng)急體制審計、應(yīng)急機制審計、應(yīng)急法制審計;從突發(fā)公共事件審計主體來看，可分為政府審計、民間審計、內(nèi)部審計、軍事審計;從突發(fā)公共事件類型來看，可分為自然災(zāi)害審計、事故災(zāi)難審計、公共衛(wèi)生事件審計、社會安全事件審計;從突發(fā)公共事件審計客體來看，可分為針對責(zé)任政府、責(zé)任部門、責(zé)任單位、民間公益組織以及影響者的審計。由于突發(fā)公共事件審計是一個體系，因此其本質(zhì)也具有共性本質(zhì)和個性本質(zhì)兩個維度。

突發(fā)公共事件審計具有公共性、突發(fā)性和及時性三個特征，這些特征是由突發(fā)公共事件的特征所帶來的，也是其與常規(guī)審計的區(qū)別。

●本文為“突發(fā)公共事件審計基本理論”系列文章之一。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ] ? 楊德明，夏敏.重大自然災(zāi)害后的政府審計行為研究[ J].審計與經(jīng)濟研究，2009（3）：37 ～ 41.

[ 2 ] ? 彭蘭香，梅杰兒.我國抗震加固審計存在的問題及對策[ J].財會研究，2011（15）：63 ～ 65.

[ 3 ] ? 褚孟宇.公共危機審計問題研究[D].濟南：山東財經(jīng)大學(xué)，2011.

[ 4 ] ? 張棟.公共危機管理審計研究[D].濟南：山東財經(jīng)大學(xué)，2012.

[ 5 ] ? 曲偉強.基于“免疫系統(tǒng)”功能下的公共危機預(yù)防審計[ J].商業(yè)會計，2014（17）：78 ～ 80.

[ 6 ] ? 吳茜.公共危機管理績效審計研究——來自中國審計結(jié)果公告的證據(jù)[ J].江蘇商論，2016（6）：51 ～ 53.

[ 7 ] ? 趙軍鋒，金太軍.論國家應(yīng)急審計的組織建設(shè)——基于交叉學(xué)科視角[ J].行政科學(xué)論壇，2019（1）：12 ～ 17.

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