金融精準扶貧中基層政府行為改進研究

李文哲 計然 馬秀紅

摘 要：突如其來的新冠疫情對我國脫貧攻堅戰(zhàn)任務的完成造成了一定影響。而金融精準扶貧作為中國扶貧工作取得舉世矚目成績的重要經(jīng)驗，必須在關(guān)鍵時期繼續(xù)發(fā)揮作用。金融扶貧是在政府推動下開展的，地方政府能否做好服務和支持，決定了金融扶貧的效果。總結(jié)我國金融扶貧實踐，地方政府主要在組織規(guī)劃、培育扶貧產(chǎn)業(yè)、協(xié)調(diào)金融機構(gòu)和貧困戶、考核金融扶貧效果幾個方面發(fā)揮作用。但通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)在金融扶貧中政府仍存在組織落實不力、增信能力不夠、金融扶貧抓手不精準等問題，文章對此進行了討論，并給出了改進政府行為的建議。

關(guān)鍵詞：精準脫貧;金融扶貧;政府行為

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515056

我國的精準脫貧工作取得了舉世矚目的成就，為國際減貧事業(yè)貢獻了中國智慧。按照人均純收入低于3747元的貧困線標準，截至2019年末，我國農(nóng)村貧困人口尚有551萬人，與2012年的9899萬人相比，減少了94%，貧困發(fā)生率也由10.2%降至0.6%[1]，為完成2020年完成脫貧攻堅總目標打下了良好的基礎。但也要看到，剩下的貧困戶是貧中之貧，困中之困，尤其在COVID-19疫情影響下，脫貧任務更加艱巨，需要付出比過去更大的努力。

我國精準脫貧取得成功的重要經(jīng)驗就是運用了金融杠桿，把有限的財政扶貧資金放大，通過金融機構(gòu)對扶貧產(chǎn)業(yè)增加投資，把“輸血”式扶貧變成“造血”式扶貧，幫助貧困人口穩(wěn)定脫貧。發(fā)展經(jīng)濟學家羅格納·納克斯在《不發(fā)達國家的資本形成》一書中提出，貧窮的原因是陷入了“低收入水平、低儲蓄能力、低資本投資、低生產(chǎn)率”的“惡性循環(huán)”。在貧困人口自身儲蓄能力低的情況下，通過金融力量動員社會資本補充貧困地區(qū)的投資，最終成功脫貧，這是解釋我國金融扶貧取得成功的基本邏輯。但在實施金融精準扶貧過程中，金融機構(gòu)面臨自身市場屬性所要求的利潤最大化目標，和扶貧金融業(yè)務高風險、低收益的矛盾。這決定了金融機構(gòu)不可能主動參與扶貧事業(yè)，金融扶貧必須依靠政府的引導和幫助。

1 金融精準扶貧中地方政府的行為

追求社會公平與正義是政府存在的基本意義，關(guān)注貧困人群，幫助其擺脫貧困是政府的義務。金融扶貧的公益性特征決定了政府在其中應發(fā)揮主導作用，金融機構(gòu)也必須與政府合作，接受政府的指導、幫助和支持，形成合力。

1.1 制定金融扶貧規(guī)劃，統(tǒng)籌安排金融扶貧工作

根據(jù)《脫貧攻堅責任制實施辦法》的規(guī)定，“脫貧攻堅按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制”，縣級黨委和政府承擔脫貧攻堅主體責任。各級地方政府通盤考慮本地區(qū)的脫貧攻堅任務，扶貧辦和金融辦、人民銀行共同制定金融扶貧的長期規(guī)劃或年度工作計劃，制定出小額扶貧貸款、小額扶貧再貸款、易地搬遷貸款、貧困地區(qū)基礎設施建設貸款、農(nóng)業(yè)扶貧保險、扶貧債券發(fā)行等金融扶貧措施的年度目標，并將之分解到各金融機構(gòu)，要求財政、農(nóng)業(yè)、社會保障等相關(guān)部門配合完成相關(guān)輔助工作。

1.2 培育脫貧產(chǎn)業(yè)，吸引金融資源

脫貧產(chǎn)業(yè)是金融扶貧的重要抓手，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，貧困人口才有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，才能真正脫貧，防止重新返貧，金融扶貧資金才能順利回收。本來產(chǎn)業(yè)選擇應該是市場行為，但貧困人口之所以貧困，正是因為沒有能力自發(fā)形成特色產(chǎn)業(yè)，這就要求扶貧工作人員發(fā)揮聰明才智，根據(jù)貧困地區(qū)和貧困戶的具體自然情況，幫助選擇脫貧產(chǎn)業(yè)，建立發(fā)展模式，再引入金融資本，盡快使之發(fā)展壯大，帶動脫貧[2]。在實踐當中，各地建立了很多產(chǎn)業(yè)脫貧模式，如，選擇當?shù)氐奶厣r(nóng)產(chǎn)品建立電商平臺，擴大銷量;建立手工作坊，進行代工生產(chǎn);貧困戶以土地流轉(zhuǎn)入股生產(chǎn)基地;采用光伏扶貧、旅游扶貧、碳匯造林扶貧、水利扶貧、政府付費農(nóng)業(yè)保險等。

1.3 協(xié)助金融機構(gòu)開展扶貧業(yè)務

在一般金融業(yè)務中，政府不會介入具體的操作環(huán)節(jié)，由金融機構(gòu)自主決定業(yè)務過程和內(nèi)容。但因為扶貧金融業(yè)務的特殊性，需要政府做好服務工作，對接金融機構(gòu)和貧困戶，督促金融機構(gòu)完成金融扶貧的任務，幫助金融機構(gòu)降低經(jīng)營風險。

1.3.1 精準識別貧困戶

精準扶貧需要有確定的幫扶對象，以防扶貧資金被占用。為了精準識別出貧困人口，地方政府派出大量工作人員進村入戶，核實情況，為真正的貧困戶建檔立卡。貧困戶的精準識別為金融扶貧找準了對象，是金融扶貧的基礎性工作，也是精準扶貧金融政策不偏離的保證。

1.3.2 籌集資金對扶貧金融業(yè)務進行補貼

包括為扶貧貸款提供貼息，為扶貧保險提供保費補貼等。如，按照政策規(guī)定，小額扶貧再貸款的利率為4.75%，5萬元以內(nèi)部分的貸款由財政全額貼息。為了宣傳保險扶貧，讓貧困戶愿意參加農(nóng)業(yè)保險，保費也由財政給予部分甚至全額的補貼。如，鹽池縣給建檔立卡貧困戶的保險產(chǎn)品支付全部保費;河北阜平縣為建檔立卡貧困戶投保的農(nóng)產(chǎn)品價格保險和養(yǎng)殖保險提供60%的保費補貼，全部保費收入由政府和保險公司按5∶5分成，理賠也由政府和保險公司按5∶5的比例分擔。

1.3.3 政府增信

為了降低銀行在發(fā)放扶貧貸款時的風險，銀行會要求擔保，但貧困戶恰恰沒有財產(chǎn)可作擔保，為了緩解這一矛盾，政府出資成立了擔保公司。小額扶貧再貸款雖然是信用貸款，但針對可能存在的不能還款情況，也需要政府設立風險補償金。以河北省為例，要求每個貧困縣成立資本金不少于1億元的擔保公司和3000萬元的風險補償金，為扶貧貸款借款人提供增信服務。

在保險扶貧中，為了降低貧困戶的投保成本，保險公司核算的保費較低，不足以承擔賠付責任，也需要政府建立風險補償基金。如，寧夏鹽池縣設立了1000萬元的保險風險補償金，還建立了政府和保險公司風險共擔、盈虧互補機制，如果保險公司發(fā)生虧損，虧損部分由補償金承擔60%，保險公司承擔40%;如果盈利，盈利部分的60%返回風險補償資金池累積，以備大災之年使用。

1.3.4 參與貧困戶信用評定

扶貧貸款有金額小、使用頻率高的特點，如果每一次都由銀行去核實借款人信息，成本會非常高。為此，政府開展了信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評比活動，以利于銀行快速放款。在政府要求下，銀行改變了原來重視資產(chǎn)和收入的評價標準，提高了誠信的比重。以鹽池縣為例，按金融機構(gòu)原來的信用評分標準，借款人的自身條件及收入占60%，資產(chǎn)狀況占30%，誠信歷史占10%，這樣評分貧困戶不可能獲得貸款;在政府協(xié)調(diào)下，把信用評分的比例結(jié)構(gòu)調(diào)整成基本情況和收入占10%，資產(chǎn)狀況占30%，誠信占60%，提高了貧困戶獲得貸款的機會;為了更準確地判斷借款人誠信，不再由銀行這個“生人”打分，改為由“熟人”打分，在貧困村成立了由村兩委班子、德高望重的“五老”（老黨員、老模范、老軍人、老干部、老農(nóng)民）組成的信用評定小組為貧困戶的誠信打分。

1.4 考核金融扶貧效果

地方政府還負責對金融扶貧開展情況進行考核、評比，獎勵先進，鞭策落后，督促金融扶貧工作的推進。以河北省為例，河北省金融辦和人民銀行石家莊中心支行2016年制定了金融扶貧考核暫行辦法，分別針對金融監(jiān)管部門、銀行、保險公司和石家莊股權(quán)交易所制定了考核指標體系，其中既有共性考核指標，也有針對不同個體的個性指標，考核內(nèi)容涵蓋了不同類金融機構(gòu)扶貧工作中的各項活動，重視貧困縣和貧困戶的第三方評價反饋，使考核結(jié)果更準確，考核結(jié)果還作為評選金融貢獻獎的重要依據(jù)，對結(jié)果優(yōu)良的金融機構(gòu)進行廣泛宣傳，提高在當?shù)氐闹群兔雷u度。

2 金融扶貧實踐中地方政府工作存在的問題 ?通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在金融精準扶貧過程中，地方政府的行為還存在一些不足，影響了金融扶貧工作的推進，急需解決。

2.1 金融扶貧組織保障不夠

組織保障是發(fā)揮政府在金融扶貧中主導地位的基礎，有些地方政府成立了由參與金融扶貧工作的各相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議機制，但工作比較松散，僅限于落實上級政府部門的要求，協(xié)調(diào)完成任務布置，很少制定綜合性的實施辦法，很多工作也沒有事后的溝通與銜接，各部門仍然各自為政，不能形成工作合力。地方政府缺乏主動謀劃創(chuàng)新金融扶貧的動力，更愿意被動等待上級的安排，甚至不顧本地實際，簡單照搬金融扶貧經(jīng)驗[3]。因為政府工作人員更重視上級的評價，往往對金融機構(gòu)命令要求多，服務意識不夠，不能理解金融機構(gòu)的運行規(guī)律和業(yè)務要求，與金融機構(gòu)溝通不暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級，更沒有專門的人員協(xié)調(diào)金融扶貧業(yè)務開展中遇到的各種問題，導致工作推進緩慢。

2.2 財政扶貧資金壓艙石作用發(fā)揮不充分

隨著我國國民經(jīng)濟增速放緩，地方財政收入也受到很大影響，影響了各級財政對扶貧開發(fā)資金的投入。在金融扶貧工作開展比較好的地方，需要的財政補貼資金量比較大，在整合各級專項扶貧資金后，仍然不足以支付貸款貼息、保費補貼、設立風險補償金等支出[4]，而貧困縣的本級財政收入有限，基本是吃飯財政，很難拿出資金補充專項資金。一般財政擔保資金和銀行貸款的比例在1∶10左右，政府擔保資金的不足，限制了銀行發(fā)放扶貧貸款的額度。目前縣級財政與扶貧辦每年得到用于扶貧和涉農(nóng)的資金項目有十幾個，為了?？顚Ｓ?，每個專項都對應項目，有條件、用途等各種限制性約束。如果把專項財政扶貧資金用于金融扶貧補貼，就改變了原有用途，在項目評價時要承擔責任。

2.3 風險補償金落實不到位

根據(jù)要求，小額扶貧信用貸款免抵押、免擔保，只需要地方政府設立風險補償金，在扶貧小額貸款發(fā)生損失時，按照一定的比例由金融機構(gòu)和風險補償金共同承擔。風險補償金主要由縣級政府統(tǒng)籌，因為財力緊張，一些貧困縣只能采取變通處理，即在辦理扶貧貸款銀行的財政性存款中指定一部分為風險補償金，用協(xié)議來明確擔保功能，政府承諾不抽離。這種出資非常不規(guī)范、沒有進入保證金專戶的擔保增信資金和風險補償承諾使銀行面臨較大的法律風險，風險補償能否到位取決于地方政府態(tài)度和落實協(xié)議決心。還有一些地方，即使是這種協(xié)議約定的風險補償金也不能一次到位，而是視銀行投放扶貧貸款的進展逐步補充。如果補充不到位，已通過銀行盡職調(diào)查和內(nèi)部審核的扶貧小額貸款也難以發(fā)放。

2.4 脫貧產(chǎn)業(yè)不夠精準，金融扶貧缺抓手

有的扶貧工作人員本身沒有太多市場經(jīng)驗，能力不夠，在選擇脫貧產(chǎn)業(yè)時前期調(diào)研不充分，市場前景判斷不準，有一定盲目性。有的不顧地方實際，不尊重貧困戶意愿，強硬照搬其它地方的脫貧產(chǎn)業(yè)，導致貧困戶參與意愿差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢。還有的盲目貪大，不顧是否與貧困戶的實際情況相符，導致貧困戶的能力達不到。產(chǎn)業(yè)確定出現(xiàn)失誤，不僅會浪費貸款資金，還會消磨貧困戶的信心，甚至引起對政策的誤解。

3 進一步改進金融扶貧中地方政府行為的建議 ?地方政府要積極作為，主動配合金融機構(gòu)落實金融扶貧政策，既要提高貸款規(guī)模，又要控制金融風險，留夠利潤空間，提高金融扶貧業(yè)務的可持續(xù)性。

3.1 加強金融扶貧的組織保障

金融扶貧涉及到很多政府部門和金融機構(gòu)，單純依靠金融辦、扶貧辦協(xié)調(diào)，難度非常大，必須建立專門的工作機制。省級層面，要建立至少由主管扶貧工作的副省長擔任組長的“金融扶貧工作小組”，在縣一級建立“金融扶貧辦公室”，在鄉(xiāng)設立“金融扶貧服務中心”，在村建立“金融扶貧服務站”。省級工作小組負責制定全省的金融扶貧政策，協(xié)調(diào)各部門和金融機構(gòu)，出臺符合當?shù)靥厣⒛墚a(chǎn)生實效的金融扶貧制度;縣級金融扶貧辦公室負責出臺辦法，讓省級政策能夠真正落地，與金融機構(gòu)簽訂協(xié)議，開展具體的扶貧項目，協(xié)調(diào)凝聚各部門的力量和資源，形成金融支持精準扶貧的整體合力;鄉(xiāng)服務中心負責政策宣傳、落實縣金融扶貧辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府關(guān)于金融扶貧的各項部署和要求，指導各村開展金融扶貧資料的收集整理和歸檔等工作;村服務站負責組織開展信用村建設，協(xié)助金融機構(gòu)健全貧困戶信用檔案，提出初評意見，做好貧困戶和金融機構(gòu)之間的溝通工作，建立本村貧困戶金融服務檔案，幫助貧困戶發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，做好評級授信、貸款發(fā)放、貼息和回收的信息公示，協(xié)助貸款清收，金融知識、政策宣傳等工作。

3.2 多渠道籌集財政資金，支持金融扶貧

在已有專項扶貧資金的基礎上，爭取中央財政通過轉(zhuǎn)移支付，增加對貧困地區(qū)金融扶貧資金的支持，擴大風險補償金規(guī)模，提高利息補貼、保費補貼的能力。轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額在嚴格考核的基礎上，根據(jù)扶貧貸款和扶貧保險開展情況確定，與地方財政按照一定比例共擔。省級財政也要給予縣級財政支持，加大縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金，和農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼資金的投入力度。省財政籌集資金設立“扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，通過直接補助、貸款貼息等方式，撬動社會資本和銀行資本投入，支持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè);建立“小額扶貧貸款擔?；稹?，作為縣級政府小額扶貧貸款風險補償金的補充。也可以發(fā)揮國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開發(fā)性政策性金融的作用，向地方政府提供用于金融扶貧補貼的貸款，并約定由地方政府以未來的財政收入進行償還。

3.3 改善貧困地區(qū)發(fā)展基礎

貧困地區(qū)基礎設施改善是脫貧的保障，所需資金量大，周期長。要積極爭取財政部門明確把易地搬遷扶貧項目列入允許實施“政府購買”事項，爭取政策性銀行資金不停貸、不斷檔;把扶貧長期資金需求納入地方政府債券支持范圍，根據(jù)脫貧進度和具體需要發(fā)行債券。并保證?？顚Ｓ?，確實用于扶貧工作。再有，積極謀劃扶貧基礎設施建設的PPP項目[5]，政府以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議明確各方權(quán)利和義務，與民間資本以及各種金融資本建立長期合作關(guān)系，確保項目順利完成，并以項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流進行回報。扶貧PPP項目成立后，就可以之為借款主體申請銀行貸款、申請發(fā)行債券，把國有資產(chǎn)、民間資本、金融資本結(jié)合起來。

3.4 深化跨區(qū)域金融扶貧協(xié)作

重視東西部跨區(qū)域扶貧，東部先富起來的地區(qū)有義務幫助中西部貧困地區(qū)一起富裕。貧困地區(qū)政府應該積極與發(fā)達地區(qū)對接，以特色產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)資源吸引有實力的加工和商業(yè)企業(yè)，提高貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。政府可以要求金融機構(gòu)協(xié)助完成招商引資，如大型銀行可以利用自己客戶群分布全國各地的優(yōu)勢，有意識地在發(fā)達地區(qū)客戶中篩選適合的企業(yè)，推薦給貧困地區(qū)，并以優(yōu)惠的金融政策，恰當?shù)慕鹑诜鲐毮Ｊ?，美好的未來發(fā)展前景，推動這些企業(yè)進入貧困地區(qū)。發(fā)達地區(qū)的金融機構(gòu)也應給予貧困地區(qū)金融機構(gòu)幫扶，在資金、技術(shù)、人員培訓、管理能力等方面進行合作。

3.5 加強貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設

繼續(xù)積極開展信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶評選活動，給予信用戶在入伍參軍、入黨、評選文明戶等方面優(yōu)先推薦的鼓勵，要求金融機構(gòu)在安排信貸計劃時，優(yōu)先考慮。把扶貧小額信貸、金融生態(tài)環(huán)境建設納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的年度績效考核體系，考核結(jié)果作為單位評先評優(yōu)、干部晉級的重要依據(jù)之一。鄉(xiāng)村兩級要協(xié)助銀行清收小額扶貧貸款，對年度貸款收回率低于95%或投放不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村給予通報批評，同時追究負責人的責任?；鶎诱M織貧困戶，利用金融夜校、微信公眾號、網(wǎng)絡平臺、電子設備等宣傳金融扶貧知識，樹立金融意識和誠信意識。完善農(nóng)戶信用體系，建立農(nóng)村信用信息平臺，并將信用信息平臺與政府內(nèi)網(wǎng)連接，建立農(nóng)戶信用信息共享機制，打造良性循環(huán)的金融生態(tài)環(huán)境。

參考文獻

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（責任編輯 周康）