北極地區(qū)的國際公法問題研究

王文達

〔內(nèi)容提要〕 北極地區(qū)與南極地區(qū)在國際社會上一直是較有爭議的區(qū)域，但南極地區(qū)已經(jīng)有確定的《南極條約》對其進行過規(guī)制，相對而言北極地區(qū)的很多權(quán)利還不確定。隨著全球氣候變暖的現(xiàn)象出現(xiàn)，北極地區(qū)的氣候問題也影響著北極地區(qū)權(quán)利的劃定與法律制度的研究。通過國際社會的實踐，北極地區(qū)的大陸架問題、航道問題以及生態(tài)環(huán)境保護都已成為當(dāng)前國際社會亟待研究的問題。

〔關(guān)鍵詞〕 北極地區(qū) 大陸架 生態(tài)環(huán)境

一、北極地區(qū)的大陸架問題

大陸架真正開始進入國際社會的研究視野是在1950年，但是大陸架概念的提出是1945年美國的《大陸架公告》。國際法委員會在1953年擬定了《大陸架公約草案》，1958年《大陸架公約》順利通過。由于大陸架擁有豐富的石油、天然氣以及生物資源，因此各個國家十分重視大陸架的劃界問題。《聯(lián)合國海洋法公約》第七十六條對大陸架進行了詳細的界定，并認為測量凌海寬度的基線到大陸架外緣不到200海里的應(yīng)該擴展到200海里。

對于北極地區(qū)而言，北極域內(nèi)國家包括國家領(lǐng)土進入北極圈的還有管轄海域進入北極圈的國家，因此一般認為北極域內(nèi)國家包括美國、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威、冰島、瑞典、芬蘭。對于這些國家，領(lǐng)土主權(quán)爭端已經(jīng)較少存在，但是關(guān)于海洋權(quán)益尤其是大陸架的權(quán)益各國都希望能夠獲得盡可能多的利益?！堵?lián)合國海洋法公約》確立了200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)制度。也就是說，對于自領(lǐng)海基線起200海里以內(nèi)的區(qū)域，除領(lǐng)海的12海里外，對于海洋區(qū)域行使自然資源和經(jīng)濟活動有關(guān)的權(quán)利，專屬經(jīng)濟區(qū)不是領(lǐng)土的組成部分，僅對自然資源與管轄享有主權(quán)權(quán)利。而200海里以內(nèi)的大陸架，基于勘探和開發(fā)自然資源的目的，沿海國對大陸架享有主權(quán)權(quán)利。但是，這樣的主權(quán)權(quán)利與專屬經(jīng)濟區(qū)不同，專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利是依據(jù)宣告而存在，而大陸架的權(quán)利是依據(jù)事實存在。

總體而言，北極地區(qū)的大陸架問題適用于《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定。對于200海里以內(nèi)的大陸架，沿海國享有對自然資源開發(fā)勘探的主權(quán)權(quán)利。200海里以內(nèi)自領(lǐng)?；€起的12海里上覆水域?qū)儆陬I(lǐng)海，國家擁有領(lǐng)海主權(quán)，12海里之外200海里以內(nèi)的水域是專屬經(jīng)濟區(qū)，權(quán)利產(chǎn)生基于宣告，對于自然資源，沿海國具有排他權(quán)和專有權(quán)，航行自由、飛越自由以及鋪設(shè)海底電纜與管道的自由需要沿海國對路線進行規(guī)制。200海里之外的大陸架，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第八十二條的規(guī)定，沿海國由于自然資源的勘探開發(fā)收益應(yīng)該與國際社會共享。如果北極沿岸國家要劃分領(lǐng)海基線起算350海里或者不超過2500米等深線外100海里的大陸架界限，應(yīng)該向大陸架界限委員會提出申請。當(dāng)然，大陸架的劃分應(yīng)基本遵循自然延伸原則與公平原則，是在協(xié)商的基礎(chǔ)上進行。

二、北極地區(qū)的航道問題

雖然北極地區(qū)常年冰封，但是隨著全球氣溫的變暖，北極航道開放的時間越來越長，西北航道和北部海航道的重要性也逐漸凸顯。由于冰川的化解，歐洲的船舶可以直接通過北極地區(qū)進入亞洲，節(jié)省了航運的時間，符合經(jīng)濟性的特點，在帶給世界各國便捷的同時，這又不得不引發(fā)國際社會的廣泛爭論，如關(guān)于西北航道的國際法地位問題。應(yīng)該說，西北航道與加拿大擁有很深的淵源。早在1880年，加拿大從英國得到了北群島的主權(quán)，并從20世紀初開始了航行的探索。加拿大始終認為，北極水域是加拿大的內(nèi)水，加拿大對其擁有主權(quán)，因此西北航道應(yīng)該是加拿大的內(nèi)水航道，所有通過該水道的船只都應(yīng)該到加拿大當(dāng)局進行備案，并且堅持主張該群島水域是加拿大的“歷史性水域”。關(guān)于西北航道是否是國際海峽，應(yīng)該比較國際海峽的特點與定義。在地理標準上，西北航道的確連接了公海與專屬經(jīng)濟區(qū)，但是一般意義上的國際海峽是世界主要水道，用于國際航行的普遍使用，而西北航道顯然不是這樣。西北航道的國際法地位應(yīng)參照《斯匹次卑爾根群島條約》進行進一步地解決，既要考慮加拿大的主權(quán)問題，也應(yīng)顧及西北航道的國際利益問題。

北部海航道是北極地區(qū)另外一條重要的航道，與俄羅斯的管制密切相關(guān)。俄羅斯關(guān)于北極地區(qū)主要出臺了《航行北部海航道規(guī)則》，對船員、船舶、船長都進行嚴格的要求，并且認為船舶的航行應(yīng)該事先通知俄羅斯當(dāng)局，并規(guī)定航行的船舶應(yīng)該向俄羅斯繳費，但這恰恰與《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定相違背。2018年，俄羅斯以“彌補法律真空”為由相繼出臺新規(guī)，對其北冰洋沿岸航道過往的外國船舶運輸以及外國軍艦加強監(jiān)管。按照國際法的一般原則，當(dāng)制定國內(nèi)法之時，或者當(dāng)國內(nèi)法與國際法發(fā)生沖突時，應(yīng)該按照《條約法公約》第三十一條第三款的規(guī)定進行處理，盡量避免兩者之間的沖突與分歧。

三、北極地區(qū)的環(huán)境問題

北極地區(qū)擁有獨特的地理位置，生態(tài)環(huán)境相對比較脆弱。近年來，由于全球污染加劇，氣候變化的迅速，北極地區(qū)的氣候變化成為最明顯的地區(qū)。北極地區(qū)的年平均氣溫升高速度是全球其他地區(qū)的兩倍。顯然，北極地區(qū)對環(huán)境的污染感知狀況異常明顯。其中，較為典型的是《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定，《聯(lián)合國海洋法公約》的二百三十四條又稱為“北極例外”條款，其主要針對保護北極地區(qū)的環(huán)境問題作出了專門的規(guī)定?！氨鈪^(qū)域”是沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)唯一可以采取國內(nèi)標準的區(qū)域，且只從屬于“適當(dāng)顧及航行”的唯一限制。對于“冰封區(qū)域”，大多數(shù)國家認為適用于北極地區(qū)并沒有異議，但關(guān)于什么叫“適當(dāng)顧及航行”，國際上并沒有統(tǒng)一的標準。能夠明確的是，沿海國家可以制定執(zhí)行非歧視性的法律法規(guī)，控制過往船只在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)冰封區(qū)域進行污染，但不能以本國有權(quán)制定和執(zhí)行法律法規(guī)為理由限制其他國家的航行，或者說應(yīng)該適當(dāng)?shù)仡櫦暗狡渌麌业暮叫袡?quán)利。同樣引起注意的還有法律法規(guī)必須是“非歧視性的”，這個非歧視是否包括沿海國的本國船舶，經(jīng)過國內(nèi)外學(xué)者的討論與認定，一般認為這里的“非歧視性”同樣也適用于沿海國船舶。也就是說，“非歧視性”應(yīng)該是在沿海國本國船舶之間、沿海國船舶與外國船舶之間以及外國船舶之間，但具體的適用也會根據(jù)不同國家的做法而有所不同。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》主要是對各個國家溫室氣體的排放量進行控制，確認了氣候的變化是由于人類的氣候污染，控制溫室氣體其實是從源頭上減少全球變化現(xiàn)象的蔓延。對于氣候的控制無疑會逐漸減小冰層的融化，起到對北極地區(qū)環(huán)境保護的作用?！渡锒鄻有怨s》與《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》主要是對北極地區(qū)的生物資源進行保護，目前北極地區(qū)的僧海豹和象海豹已經(jīng)列入了《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》的附錄一與附錄二加以保護，北極熊也被放入附錄二之中加以保護，附錄以主要針對現(xiàn)在再繼續(xù)買賣會導(dǎo)致物種滅絕的物種，附錄二則主要針對目前不會滅絕，但是將來繼續(xù)買賣會導(dǎo)致物種滅絕的物種。不僅要保護北極的生態(tài)環(huán)境，對于物種多樣性不能一味追求功利主義，而應(yīng)考慮到整個北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境與物種的可持續(xù)性發(fā)展。

一言以蔽之，北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展需要人類社會的共同維護，北極地區(qū)關(guān)乎世界各國的利益，絕對不是僅僅屬于沿海國家的國內(nèi)權(quán)利。完全將“北極區(qū)域”整體認為是“人類共同繼承財產(chǎn)”的說法過于片面，應(yīng)將北極地區(qū)分為不同的區(qū)域分別討論權(quán)益歸屬，加強國際合作，這才是應(yīng)有之道。

（作者單位：甘肅政法大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽