鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下水庫(kù)移民安置社區(qū)化路徑研究

王威

摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)大中型水庫(kù)移民后期扶持工作提出了新的更高要求。以山東省東平縣水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)為研究對(duì)象，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的背景、推進(jìn)和效果詳細(xì)闡述分析，在此基礎(chǔ)之上歸納總結(jié)“東平模式”，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了合理化建議。

Abstract： It is suggested that the strategy of rural renewal should be put forward in the support of the large and medium-sized reservoir. This article is based on the analysis of the background， progress and effect of the project of the Dong Ping reservoir in Shandong province. This paper takes reservoir resettlement pilot project as the research object， elaborates and analyzes the background， progress and effect of the project implementation in detail， and summarizes the "Dong Ping Style"， so that puts forward reasonable suggestions for the existing problems.

關(guān)鍵詞：水庫(kù)移民;避險(xiǎn)解困;鄉(xiāng)村振興;后期扶持

0? 引言

黨中央在“十九大”中提出了以實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘槟繕?biāo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是繼中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略后，著力解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的又一重大戰(zhàn)略[1]。大中型水庫(kù)移民后期扶持工作是“三農(nóng)”工作的重要組成部分，中央關(guān)于新時(shí)代“三農(nóng)”工作的決策部署，對(duì)大中型水庫(kù)移民后期扶持工作提出了新的更高要求，為從根本上解決水庫(kù)移民問(wèn)題帶來(lái)了歷史性機(jī)遇。

以山東省泰安市東平縣大中型水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)為具體研究實(shí)例。通過(guò)實(shí)地調(diào)研水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困安置小區(qū)，歸納總結(jié)東平縣大中型水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)搬遷安置和生計(jì)發(fā)展成果經(jīng)驗(yàn)與做法，剖析試點(diǎn)工作推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了針對(duì)性的建議，特別對(duì)貧困或低收入水庫(kù)移民脫貧解困工作提供借鑒意義。

1? 東平縣水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困工作分析

1.1 實(shí)施背景

東平縣地處山東省西南部，東平湖水庫(kù)是縣域內(nèi)唯一的大型水庫(kù)，始建于1958年，是防御黃河特大洪水的分洪區(qū)一項(xiàng)重要工程，是山東省內(nèi)第二大淡水湖，中央直屬大型平原水庫(kù)之一，也是南水北調(diào)東線工程的調(diào)蓄水庫(kù)。水庫(kù)建設(shè)對(duì)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了深遠(yuǎn)影響，建庫(kù)時(shí)移民群眾舍小家顧大家，告別故土，流離失所，犧牲自我創(chuàng)造了水庫(kù)移民搬遷史上的壯舉。2006年，山東省核定東平縣大中型水庫(kù)移民后期扶持人口指標(biāo)245088人，涉及全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，468個(gè)行政村[2]。東平湖水庫(kù)移民數(shù)量大、遺留問(wèn)題較為突出，通過(guò)國(guó)家對(duì)東平湖水庫(kù)移民遺留問(wèn)題的處理和后期扶持政策的支持，庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)公益事業(yè)有了較大發(fā)展，移民生產(chǎn)生活條件也發(fā)生了顯著提升，由于總體投入少，加之生產(chǎn)資源匱乏和基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，移民問(wèn)題還沒(méi)有從根本上得到解決，尤其是由于外遷移民返回東平湖庫(kù)區(qū)而造成大量的無(wú)地移民，他們的生產(chǎn)生活仍面臨較大困難，成為最突出的困難群體。東平縣存在特殊困難移民69820人，占全縣水庫(kù)移民人口的28.49%、占全縣總?cè)丝诘?.83%[3]。國(guó)家發(fā)改委、水利部多次到東平縣實(shí)地調(diào)查無(wú)地移民特殊困難問(wèn)題。

1.2 批復(fù)和進(jìn)展情況

2014年3月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部批復(fù)將東平縣納入全國(guó)水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困工程試點(diǎn)縣。東平縣搶抓這一重大歷史機(jī)遇，科學(xué)規(guī)劃工程分3期完成，工作中創(chuàng)新提出“黨建引領(lǐng)、兩區(qū)共建”這一發(fā)展理念，同步解決移民“房子”和“票子”問(wèn)題。2014年4月，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部批復(fù)東平縣第一批避險(xiǎn)解困試點(diǎn)范圍，涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20個(gè)村、18609人，規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)7個(gè)。2015年11月，批復(fù)東平縣第二批避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作涉及3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個(gè)村、17431人，規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)4個(gè)。2017年2月，批復(fù)東平縣第三批避險(xiǎn)解困試點(diǎn)方案涉及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個(gè)村、15410人，規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)3個(gè)。三次批復(fù)共計(jì)涉及庫(kù)區(qū)5.1萬(wàn)移民進(jìn)行搬遷，共規(guī)劃建設(shè)14個(gè)社區(qū)，建筑面積225萬(wàn)m2，總投資約33億元。

東平縣避險(xiǎn)解困工作已完成工程量約189萬(wàn)m2，占計(jì)劃工作量的84%，未完成工作量360720m2，完成投資約27億元，占計(jì)劃總投資的82%，東平縣完成8個(gè)社區(qū)竣工驗(yàn)收并搬遷入住工作，完成主體結(jié)構(gòu)封頂300棟，回遷入住8700戶、3.2萬(wàn)人，剩余1.9萬(wàn)人2019年底全部入住[3]。

1.3 實(shí)施效果

筆者以鳳凰社區(qū)為案例進(jìn)行重點(diǎn)分析。鳳凰社區(qū)為東平縣第一批避險(xiǎn)解困項(xiàng)目試點(diǎn)，該社區(qū)涉及宋園、賈村等6個(gè)移民村，涉及2028戶、5288人，計(jì)劃建設(shè)95棟住宅樓，規(guī)劃用地是303畝，樓房按照“4+1”模式設(shè)計(jì)，即底層為儲(chǔ)藏室，2-5層為居民住房。目前，社區(qū)已全部竣工，涉及移民群眾辦理了入住，6個(gè)移民村5288人中有4315人享受移民安置政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2.5萬(wàn)元/人，原村莊房屋進(jìn)行評(píng)估后，還將對(duì)移民進(jìn)行購(gòu)房款折算。社區(qū)建筑樓房95棟，其中有50套52平方米的老年房，可以作為中轉(zhuǎn)房提供給移民租住，租住的費(fèi)用則由安置政策補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行支付;規(guī)劃52m2、80m2和120m2三種戶型供移民選擇，銷售均價(jià)在1300余元/m2，作為新型小區(qū)，鳳凰社區(qū)不但配有公園、廣場(chǎng)、綠地等配套公建，還有幼兒園、老年公寓、服務(wù)大廳和文化活動(dòng)室、超市等。搬遷入住移民戶對(duì)該避險(xiǎn)解困試點(diǎn)表示滿意。

2? 東平縣水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困經(jīng)驗(yàn)與做法——“東平模式”

2.1 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，上下聯(lián)動(dòng)凝聚合力

相關(guān)工作部門各司其責(zé)，通力合作，并肩作戰(zhàn)，提高了社區(qū)建設(shè)的凝聚力和戰(zhàn)斗力。山東省主要領(lǐng)導(dǎo)同志多次召開(kāi)專題會(huì)議安排部署，專門派駐第一書記工作隊(duì)入村幫扶，協(xié)調(diào)解決一系列困難問(wèn)題。泰安市成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，多次到東平現(xiàn)場(chǎng)辦公，現(xiàn)場(chǎng)解決困難。東平縣成立了以縣委領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，在省派駐村工作隊(duì)和“第一書記”整體幫扶的基礎(chǔ)上，東平縣再選派59名優(yōu)秀干部擔(dān)任“第一書記”，實(shí)現(xiàn)工程搬遷涉及113個(gè)移民村全覆蓋。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面落實(shí)實(shí)施主體責(zé)任，狠抓社區(qū)建設(shè)進(jìn)度，全力推進(jìn)拆遷補(bǔ)償工作。各移民村積極響應(yīng)政策號(hào)召，扎實(shí)做好群眾工作。

2.2 完善工作機(jī)制，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)

建立工作責(zé)任機(jī)制，實(shí)行“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包片、黨員干部包戶”逐級(jí)負(fù)責(zé)、層層遞進(jìn);建立工作推進(jìn)、溝通協(xié)調(diào)、工作督導(dǎo)、日?？己?、運(yùn)行保障、重點(diǎn)幫扶等六項(xiàng)工作機(jī)制，推進(jìn)了點(diǎn)、線、面、塊的有機(jī)銜接，各項(xiàng)工作的有序推進(jìn);建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、移民村工作實(shí)行嚴(yán)格考核，作為在一線表彰、評(píng)價(jià)、識(shí)別和使用干部的重要依據(jù);成立巡回督導(dǎo)組、顧問(wèn)組、監(jiān)督小組，吸納村內(nèi)老干部、退休老黨員、老漁民參與工程質(zhì)量全程監(jiān)督。

2.3 尊重移民群眾意愿，保障移民“四權(quán)”

東平縣把調(diào)查摸底、宣傳發(fā)動(dòng)作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，經(jīng)歷了“三下三上”的進(jìn)村入戶和廣泛宣傳，保障移民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？偨Y(jié)提煉干部包保、愿景引導(dǎo)、算賬對(duì)比、重點(diǎn)幫促、示范帶動(dòng)“五步工作法”，堅(jiān)持把移民群眾搬遷工作貫穿始終，在社區(qū)建設(shè)、舊房拆遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)培訓(xùn)中，最大限度贏得移民群眾的理解、支持和參與，對(duì)試點(diǎn)村莊做到“一戶一表格、一事一資料、一周一匯總”，拆遷群眾合同簽訂率達(dá)到95%。

2.4 “兩區(qū)共建”東平模式，破解移民搬遷生計(jì)難題

東平縣針對(duì)避險(xiǎn)解困搬遷移民配套了一系列幫扶措施，大力實(shí)施移民社區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)共建”。

東平縣移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工程的有序推進(jìn)，正在逐步形成功能配套、環(huán)境優(yōu)雅、衛(wèi)生便捷、管理規(guī)范的14個(gè)現(xiàn)代新型移民居住社區(qū)。為解決特困移民搬遷后的生產(chǎn)發(fā)展問(wèn)題，東平縣按照“一區(qū)一園”的規(guī)劃思路，編制了移民生產(chǎn)扶持配套方案，依托沿湖資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在沿湖14個(gè)移民社區(qū)周邊規(guī)劃建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可新增就業(yè)2.2萬(wàn)人。目前，湖韻苑社區(qū)龍威服裝加工項(xiàng)目、鳳凰社區(qū)友源服裝加工項(xiàng)目、帥鹿服裝加工項(xiàng)目、南堂子社區(qū)生態(tài)旅游度假村項(xiàng)目、金山西社區(qū)金山制衣等5個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，吸納就業(yè)600余人。

3? 存在的問(wèn)題與建議

3.1 原有土地資源開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題

東平縣已陸續(xù)建成并入駐社區(qū)7個(gè)，5029戶移民喜遷新居，移民群眾房屋質(zhì)量、面積、生活環(huán)境得到了較大的改善，社區(qū)化安置后，搬遷安置地離原有耕地距離較遠(yuǎn)，耕作成本增大，部分耕地閑置，資源利用率較低。此外，部分原村莊房屋拆除后騰出的空地尚未進(jìn)行復(fù)耕或開(kāi)發(fā)利用，處于閑置狀態(tài)。各級(jí)對(duì)此應(yīng)予以重視，針對(duì)不同安置方式的移民采取相應(yīng)的措施，如離安置點(diǎn)較遠(yuǎn)的，可幫助其采取通過(guò)土地租賃、流轉(zhuǎn)等形式協(xié)調(diào)解決搬遷移民耕種不便的問(wèn)題;針對(duì)房屋拆遷騰出空地，要盡快復(fù)耕，加緊制定相關(guān)政策，充分發(fā)揮空置土地資源綜合效益。

3.2 持續(xù)關(guān)注入駐社區(qū)移民的就業(yè)問(wèn)題

移民在新社區(qū)中配備有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，初步解決了部分移民就業(yè)問(wèn)題。但年齡50歲以上移民群眾由于年齡等原因，就業(yè)機(jī)會(huì)普遍較少，各級(jí)應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注?？煽紤]結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開(kāi)展園區(qū)企業(yè)訂單式培訓(xùn)項(xiàng)目，進(jìn)一步培育服裝加工、生態(tài)種植、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì);加大勞動(dòng)力輸出服務(wù)力度，并通過(guò)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)，實(shí)施“輸血”與“造血”并舉，使搬遷移民在“安居”的同時(shí)也能真正“樂(lè)業(yè)”，幫助其平穩(wěn)過(guò)度，促進(jìn)庫(kù)區(qū)及移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

3.3 東平湖水庫(kù)移民生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題

近年來(lái)，隨著南水北調(diào)工程的實(shí)施，為保障東平湖水質(zhì)達(dá)標(biāo)，東江庫(kù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源、森林資源、漁業(yè)資源和旅游資源實(shí)行了禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)，庫(kù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重限制，據(jù)東平縣政府統(tǒng)計(jì)，共需清理電漁船250艘，整治拆除網(wǎng)圍1.85萬(wàn)畝、網(wǎng)箱9600架[4]。移民的生產(chǎn)生活在一定程度上受到了影響。建議探索建立東江湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，按照“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”、“誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償原則，從東江湖發(fā)電收入中提取或征收水資源費(fèi)等途徑，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從長(zhǎng)遠(yuǎn)解決庫(kù)區(qū)居民生存發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 國(guó)有資產(chǎn)投資保值增值問(wèn)題

東平縣作為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，對(duì)村集體的資產(chǎn)、資金、資源“三資”進(jìn)行清產(chǎn)核資[5]。社區(qū)配套的特色產(chǎn)業(yè)園多數(shù)歸村集體所有，但部分經(jīng)營(yíng)企業(yè)由于抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較低或經(jīng)營(yíng)管理不善，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)投資回報(bào)率不高。為此，相關(guān)部門應(yīng)考慮建立對(duì)國(guó)有資產(chǎn)受益的評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建扶持產(chǎn)業(yè)評(píng)估指標(biāo)，建立股權(quán)分紅考核機(jī)制，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益不好的幫扶產(chǎn)業(yè)，建立退出機(jī)制，以確保國(guó)有資產(chǎn)投資保值增值。

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