“結(jié)構(gòu)-能力”范式：基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容性耦合框架研究

[摘 要]基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的研究主要側(cè)重結(jié)構(gòu)功能主義、治理與善治兩種視角，而政黨和社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)構(gòu)成了基層社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的邏輯?；鶎由鐣?huì)存在著政黨、政府與社會(huì)三重力量，基于整合這三種力量的思考，建構(gòu)“結(jié)構(gòu)-能力”的包容性耦合框架，契合中國(guó)的制度環(huán)境。基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容性耦合是一個(gè)過程，需要通過黨建“引領(lǐng)”實(shí)現(xiàn)多元主體縱橫結(jié)構(gòu)的包容性耦合，并同步實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政能力、政府服務(wù)能力和社會(huì)自治能力的聚合提升。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng);社會(huì)治理;結(jié)構(gòu)與能力;包容性耦合

中圖分類號(hào)：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）03-0021-09

黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是新時(shí)代治國(guó)理政的方略。社會(huì)治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，其重心在基層。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要將資源、服務(wù)、管理下放到基層，并將基層黨建和基層治理結(jié)合起來發(fā)揮作用[1]。

這一論斷指出了社會(huì)治理的總體方向和發(fā)展思路。黨的十九大明確指出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[2]。但當(dāng)前基層社會(huì)治理中的一些部署和措施仍需要進(jìn)一步落實(shí)，尤其是黨的建設(shè)還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，未來要把黨的建設(shè)擺在首位，以提升組織力為重點(diǎn)，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘[2]。黨的十九屆四中全會(huì)更是釋放出發(fā)揮“中國(guó)之治”制度優(yōu)勢(shì)的信號(hào)，指出要健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理的各領(lǐng)域，直到新中國(guó)成立百年之際，要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。

一、基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的理論視角和研究前沿

基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理是新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要舉措?！疤幱诂F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定性取決于政黨的力量，而政黨強(qiáng)大與否又要視其制度化群眾支持情況，那些政治高度穩(wěn)定且處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家，至少擁有一個(gè)強(qiáng)有力的政黨”[4]。由政黨組織社會(huì)是中國(guó)式創(chuàng)舉，實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)社會(huì)、政府及自身的有效組織，不僅維護(hù)了作為執(zhí)政基礎(chǔ)的政治工程，還決定著政府治理能力[5]。事實(shí)上，國(guó)家治理現(xiàn)代化從執(zhí)政能力向治國(guó)理政的能力轉(zhuǎn)換包含著黨執(zhí)政能力的話語(yǔ)[6]。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、信息化的發(fā)展，政黨面臨巨大的時(shí)代性挑戰(zhàn)，需調(diào)整政黨領(lǐng)導(dǎo)、動(dòng)員和整合社會(huì)的方式[7]。

深刻理解基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的精髓，需要將理論和實(shí)踐兩個(gè)邏輯維度進(jìn)行結(jié)合。基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的相關(guān)文獻(xiàn)可以概括為兩種理論視角：結(jié)構(gòu)功能主義視角、治理與善治視角。一是結(jié)構(gòu)功能主義視角。該視角重在探討基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性安排及其困境。由于制度疊加造成的內(nèi)卷化、參與不均衡、組織激勵(lì)不足及治理“碎片化”等困境，造成社會(huì)的“結(jié)構(gòu)性割裂”，需要將開放式黨建“嵌入”具體社會(huì)治理中，形成一個(gè)“黨社雙向開放”結(jié)構(gòu)[8]。同時(shí)，在結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，還需注意“合法”與“有效”的結(jié)構(gòu)理性[9]。整體來看，當(dāng)前基本形成了以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)多元主體共治的“一核多元”和“一核多能”的治理結(jié)構(gòu)[10]。有學(xué)者從功能的角度出發(fā)，認(rèn)為基層黨建的引領(lǐng)機(jī)制應(yīng)該從靜態(tài)的組織引領(lǐng)向動(dòng)態(tài)的功能引領(lǐng)轉(zhuǎn)變[11]?！耙惠S多元”治理結(jié)構(gòu)的精髓就在于這“一軸”的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“多元”的功能，尤其是多元功能的合法性[12]。在這種視角下，普遍性的研究結(jié)論是要突破結(jié)構(gòu)性束縛，搭建基層黨組織與基層社會(huì)治理主體間有效的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元功能的發(fā)揮。二是治理與善治視角。該視角立足于提升基層治理的能力及效果，強(qiáng)調(diào)基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的機(jī)制性創(chuàng)新。從全國(guó)各地的經(jīng)驗(yàn)來看，相關(guān)研究非常重視黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑，試圖提供一個(gè)可操作的方案。如上海基層城市社區(qū)普遍形成了網(wǎng)格化、區(qū)域化、樞紐化的黨建體系[13]。上海破題的關(guān)鍵在于“黨建三級(jí)聯(lián)動(dòng)”，即把區(qū)委當(dāng)作“一線指揮部”，街道黨工委當(dāng)作“龍頭”，社區(qū)黨組織則是“戰(zhàn)斗堡壘”，保障了各項(xiàng)工作順利落地[14]。北京首創(chuàng)了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的黨建引領(lǐng)新機(jī)制，強(qiáng)化了街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)作用，將更多的資源下沉到社區(qū)[15]。在浙江，“紅色網(wǎng)格”是把基層黨組織和黨員納入“網(wǎng)格化”管理，激活黨員參與社區(qū)，發(fā)揮先鋒模范作用[16]。總之，越來越多的研究從政黨治理和社會(huì)治理的融合機(jī)制來探討黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理。

基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的兩大視角為我們理解多元主體及其互動(dòng)關(guān)系，價(jià)值取向及實(shí)現(xiàn)路徑提供了幫助，但僅從上述兩種理論視角，我們很難理解基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的本質(zhì)和核心，也很難揭示其普遍性意義和運(yùn)作邏輯。一是在結(jié)構(gòu)功能視角下，現(xiàn)有研究只強(qiáng)調(diào)了結(jié)構(gòu)的調(diào)整，較少關(guān)注多元主體能力的提升，尤其是對(duì)結(jié)構(gòu)和能力之間如何耦合討論不足。更為重要的是，當(dāng)前研究極為強(qiáng)調(diào)黨和社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，而往往忽視政府功能的發(fā)揮。長(zhǎng)期以來，國(guó)家與社會(huì)的理論范式在中國(guó)的具體運(yùn)用頗有爭(zhēng)論，焦點(diǎn)是中國(guó)到底是政黨和社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，還是政黨、政府和社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。

拋開這種爭(zhēng)論將三者耦合發(fā)現(xiàn)，基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理關(guān)鍵要處理好權(quán)威與自治的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。二是現(xiàn)有研究要么過于從宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)和政策解讀去抽象論述，要么只涉及微觀經(jīng)驗(yàn)材料的經(jīng)驗(yàn)性陳述，而無法在中觀層次上將理論與實(shí)踐進(jìn)行整合，并給出具有中國(guó)情景的普遍解釋。

“結(jié)構(gòu)-能力”的包容性耦合框架將基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理中政黨、政府和社會(huì)三種力量進(jìn)行整合，形成一體化的治理結(jié)構(gòu)，以此破解單一性、碎片化的結(jié)構(gòu)性瓶頸，以能力的兼容性發(fā)展實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體性治理能力的提升。新時(shí)代基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理是一個(gè)雙向推進(jìn)的過程，而結(jié)構(gòu)與能力是這一推進(jìn)過程的雙重路徑，只有實(shí)現(xiàn)政黨、政府、社會(huì)三者在結(jié)構(gòu)與能力上的包容性耦合，才能強(qiáng)化彼此能力實(shí)現(xiàn)善治。

二、包容性耦合與基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的實(shí)踐

包容性在基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的實(shí)踐中，提供了實(shí)現(xiàn)政黨、政府與社會(huì)融合發(fā)展的新思路。政黨、政府與社會(huì)三者相互分工又相互融合，形成了中國(guó)政治實(shí)踐的本土特點(diǎn)[17]。以結(jié)構(gòu)和能力的包容性作為推進(jìn)基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的雙重路徑提供了一種技術(shù)性的解決方案，能夠提高整個(gè)社會(huì)的治理效率。

（一）“包容性”理念：合作治理的新思路

隨著社會(huì)主體日益多元化和利益分化，不平衡不充分這個(gè)社會(huì)最主要的矛盾對(duì)國(guó)家治理能力提出了巨大挑戰(zhàn)。整個(gè)社會(huì)的狀態(tài)比以往更加的分散，原子化的個(gè)人和組織客觀上造成了合作治理的困境，這種情況下能否實(shí)現(xiàn)善治成為檢驗(yàn)政府或者政黨執(zhí)政能力的標(biāo)準(zhǔn)。包容性理念是對(duì)善治需求的有力回應(yīng)，成為近幾年經(jīng)常提到的一個(gè)新概念，是合作治理的一種創(chuàng)新形式。包容性要求分散化的個(gè)人與組織必須整合到一起行動(dòng)，包括公共管理者、技術(shù)人員、公眾及政治家等多元主體的廣泛包容與聯(lián)合行動(dòng)。在包容性邏輯下，公共政策的推行包括三大原則：接納不同的觀點(diǎn);為這些不同的觀點(diǎn)創(chuàng)造對(duì)話協(xié)商的條件，以此激發(fā)創(chuàng)造性思考和行動(dòng);積極地激活社區(qū)的參與度，不斷開發(fā)社區(qū)的潛力，創(chuàng)造信任、開放、合作的包容性空間與環(huán)境。當(dāng)前要持續(xù)改善政府治理，對(duì)公共管理與社會(huì)治理來一場(chǎng)革新，包容性是這一革新的必然趨勢(shì)。

在包容性理念的驅(qū)動(dòng)下，公共管理與社會(huì)治理緊密結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)通過多元主體的合作參與來完善整個(gè)治理的結(jié)構(gòu)與過程，提升治理能力，最終平等共享成果[18]。隨后包容性理念被運(yùn)用到了各種實(shí)踐當(dāng)中，成為新的理論分析視角，例如，城市邊緣社區(qū)的包容性治理[19]、中國(guó)基層信訪的包容性治理[20]、農(nóng)民工市民化的包容性治理[21]等。可見，包容性與治理結(jié)合起來，已經(jīng)成為善治分析的重要維度，體現(xiàn)的是對(duì)利益相關(guān)者權(quán)益的尊重和保障[22]。有學(xué)者從制度的視角將包容性治理確定為中國(guó)未來政治發(fā)展的方向，以此回應(yīng)了我國(guó)頂層政治制度變革的要求[23]。包容性理念的發(fā)展已經(jīng)完全超越了其原有的含義，尤其是與治理概念的結(jié)合，擴(kuò)展了它的本質(zhì)內(nèi)涵。

基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容性關(guān)鍵在結(jié)構(gòu)的包容性耦合與能力的包容性增長(zhǎng)，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政黨、政府與社會(huì)三者的互為融合、相互增能。因此，筆者建構(gòu)了基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容性耦合框架，即“結(jié)構(gòu)—能力”的分析范式（見圖1）。結(jié)構(gòu)是指政黨、政府和社會(huì)三元治理體系在縱向?qū)哟闻c橫向維度上的包容性耦合，體現(xiàn)為條塊關(guān)系的耦合調(diào)適;能力是指政黨執(zhí)政、政府服務(wù)行政與基層社會(huì)自治的功能耦合，最終體現(xiàn)為執(zhí)政能力、服務(wù)能力、自治能力三大核心能力的包容性增長(zhǎng)，是基層治理的原動(dòng)力建設(shè)。能力的融合提升需要新的治理結(jié)構(gòu)作為支撐條件，而結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的目的在于改變行動(dòng)者之間關(guān)系互動(dòng)的方式，實(shí)現(xiàn)彼此能力的包容性增長(zhǎng)。結(jié)構(gòu)與能力成為新時(shí)代基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的雙重路徑，旨在對(duì)基層黨建如何“引領(lǐng)”社會(huì)治理進(jìn)行全面考察，從而把握其深層邏輯。

（二）包容性耦合與基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的生動(dòng)實(shí)踐

社區(qū)是基層社會(huì)治理的細(xì)胞，也是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)單元和支撐。社區(qū)黨建是新時(shí)代基層社區(qū)治理創(chuàng)新的重要邏輯，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。2018年11月習(xí)近平到上?？疾鞎r(shí)指出，希望上海在基層黨建工作上走在全國(guó)的前頭，不斷探索基層黨建的工作創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[3]。上海市在基層社區(qū)廣泛開展基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)治理的路徑探索，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

上海市J街道全面展示了基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的應(yīng)用場(chǎng)景和操作過程。J街道位于上海市中心地帶，轄區(qū)面積7.52平方公里，人口約7.5萬人。2019年該街道建成了四大黨建網(wǎng)格，共有單位1780家，其中共建單位206家，黨組織269個(gè)，黨員達(dá)9000人。J街道按照“條塊結(jié)合、駐區(qū)共建、區(qū)域兜底”的原則，通過設(shè)站布點(diǎn)、配人配崗、建章明責(zé)，形成了“4+80”的網(wǎng)格化黨建全覆蓋的治理格局，即本著為轄區(qū)內(nèi)居民和入駐企業(yè)服務(wù)的宗旨，由4個(gè)大黨建網(wǎng)格，加上90個(gè)黨建服務(wù)點(diǎn)為平臺(tái)載體，整合資源，變以往的“單兵作戰(zhàn)”為“團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)”，在大網(wǎng)格的統(tǒng)籌下，實(shí)現(xiàn)小網(wǎng)格的多元服務(wù)功能，形成多元主體一體化治理格局。在具體的操作上主要采取項(xiàng)目化的方式開展黨建服務(wù)。自J街道90個(gè)黨建服務(wù)點(diǎn)建成后，從2019年1月到10月已經(jīng)制定和執(zhí)行了公益項(xiàng)目210個(gè)，涉及共建單位170家。目前累計(jì)服務(wù)群眾450多萬次，較好地滿足了社區(qū)居民的相關(guān)需求，全面提升了社區(qū)居民的獲得感。

例如，J街道老齡化水平達(dá)到42.25%，黨建服務(wù)點(diǎn)為其提供了更人性化的養(yǎng)老服務(wù);為解決街道垃圾發(fā)生率較高及噪音擾民的問題，組成沿街商鋪?zhàn)晕夜芾淼狞h建服務(wù)小分隊(duì)進(jìn)行自治;對(duì)轄區(qū)內(nèi)古建筑的保護(hù)及存在的安全隱患進(jìn)行日常巡查;為幼兒家庭提供幼兒教育服務(wù)等。顯然，J街道順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，體現(xiàn)了基層社區(qū)發(fā)展的包容性特點(diǎn)和治理規(guī)律，成為黨建引領(lǐng)社會(huì)治理方式創(chuàng)新的典型。

從上海市J街道的實(shí)踐來看，基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容要素至少包括三個(gè)方面。其一，主體的包容?；鶎狱h建引領(lǐng)社會(huì)治理主要包含了權(quán)威主體與自治主體，就權(quán)威主體而言，主要指政黨和政府，而自治主體是指社會(huì)。主體的包容實(shí)質(zhì)是要優(yōu)化三者的融合關(guān)系，形成包容性發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)。其二，過程的包容。從治理主體的結(jié)構(gòu)分化到過程互動(dòng)，事實(shí)上也是一個(gè)再結(jié)構(gòu)化的過程，只不過不是單純地將各類主體簡(jiǎn)單拼湊在一起，而是將各類主體納入共同治理的過程當(dāng)中，打破結(jié)構(gòu)分化下的分治壁壘，走向過程互動(dòng)下共治格局。基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的包容性重點(diǎn)是要確立政黨、政府、社會(huì)三者的邊界與角色，以及他們之間的銜接與互動(dòng)。利用包容性合作創(chuàng)新包容性結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)支撐包容性互動(dòng)過程。其三，結(jié)果的包容。一是指成果的共享，由于各主體的利益訴求不同，需要通過一個(gè)包容性的結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)成果的公平共享。在基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理下，主體間的利益能夠?qū)崿F(xiàn)最大化，在資源的配置和制度安排上，盡可能惠及全體公民的利益和期望。二是能力的聚合提升，利益共享只是其中的一個(gè)方面，基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理更重要的是實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政能力、政府的服務(wù)能力及社會(huì)的自治能力的包容性增長(zhǎng)，這也是基層治理原動(dòng)力建設(shè)的需要。

四、謀求能力的包容：基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的功能耦合

結(jié)構(gòu)固然重要，但在包容性邏輯下基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理更加注重能力的提升。政黨執(zhí)政能力、政府服務(wù)能力、社會(huì)自治能力是基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的核心能力，能力的提升是基層多元主體功能相耦合的結(jié)果。政黨與政府構(gòu)成了基層黨建引領(lǐng)的權(quán)威來源，社會(huì)是基層黨建引領(lǐng)的自治基礎(chǔ)，權(quán)威與自治的互動(dòng)聚合實(shí)現(xiàn)了多元能力的包容性耦合。三者并非此消彼長(zhǎng)，而是互融共生，為基層治理提供動(dòng)力源。

（一）政黨引領(lǐng)下的執(zhí)政能力提升

執(zhí)政能力的提升，是合法性建構(gòu)的題中之義。黨的十九屆四中全會(huì)提出全面完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系并落實(shí)到國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域，切實(shí)提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力[3]。基層黨建的“引領(lǐng)”功能在日益復(fù)雜化、個(gè)體化的社會(huì)里就顯得至關(guān)重要，它能夠驅(qū)動(dòng)整個(gè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)與行動(dòng)能力的提升，能夠解決基層黨組織虛化、弱化、邊緣化的問題，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，不斷提高黨的執(zhí)政能力。

第一，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的提升。關(guān)鍵是激發(fā)社會(huì)多元主體的潛力，擰成一股繩，調(diào)動(dòng)其積極性，最終促成整體協(xié)作團(tuán)隊(duì)。其中，權(quán)威引領(lǐng)和先鋒指引是黨領(lǐng)導(dǎo)力提升的關(guān)鍵，在執(zhí)政黨本身?yè)碛兄薮蟮哪芰?，天然的領(lǐng)導(dǎo)地位和性質(zhì)決定了其行動(dòng)能力的權(quán)威性。權(quán)威引領(lǐng)強(qiáng)調(diào)自覺維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強(qiáng)黨的政治建設(shè)與思想建設(shè)，提高治理主體的政治覺悟和責(zé)任意識(shí)。通過權(quán)威引領(lǐng)能夠使基層治理制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)政黨領(lǐng)導(dǎo)力的制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。先鋒指引是指黨員干部堅(jiān)定信念，發(fā)揮好帶頭作用，尤其是“第一書記”的先鋒模范作用，這是基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的政治支撐，先鋒隊(duì)意識(shí)和團(tuán)隊(duì)精神能夠指引正確的發(fā)展方向。先鋒隊(duì)是基層黨建領(lǐng)導(dǎo)力的重要體現(xiàn)，要制定好黨員隊(duì)伍建設(shè)的制度，切實(shí)起到“第一”的帶頭作用。

第二，基層黨組織動(dòng)員力的提升。制度機(jī)制的創(chuàng)新是動(dòng)員力提升的基礎(chǔ)要素，包括政治宣傳動(dòng)員、資源動(dòng)員等制度機(jī)制創(chuàng)新。動(dòng)員力考察的是治理主體的行動(dòng)能力，如何讓基層社會(huì)能夠行動(dòng)起來。

首先，應(yīng)具備一個(gè)完善的組織網(wǎng)絡(luò)體系，通過互嵌的方式完成整合，保障基層黨組織與社會(huì)的緊密聯(lián)系，如果這個(gè)組織體系松動(dòng)，基層黨組織的政治功能就會(huì)被弱化，缺乏動(dòng)員能力。其次，制度機(jī)制的創(chuàng)新是具體的動(dòng)員條件，在具備行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)需要有具體的制度機(jī)制加以指導(dǎo)，形成穩(wěn)定的、可持續(xù)的制度供給及合作方式，包括資源的聯(lián)結(jié)形式、主體的參與形式等。

第三，基層黨組織組織力的提升。能不能將整個(gè)社會(huì)組織起來，創(chuàng)造一種普遍的認(rèn)同及治理效能是黨建引領(lǐng)社會(huì)治理組織力的體現(xiàn)。

一方面要凸顯黨的政治功能，通過黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)促成一種普遍的價(jià)值整合，包括文化認(rèn)同、政治認(rèn)同、制度認(rèn)同及情感認(rèn)同。這種價(jià)值整合彰顯的是整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)程度，其團(tuán)結(jié)力源自對(duì)“政治共同體”的價(jià)值認(rèn)同，它超越了狹隘的“利益共同體”的局限，從而實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的組織整合。此外，組織力的提升意味著黨組織學(xué)習(xí)能力的提升，主要表現(xiàn)為其他社會(huì)主體對(duì)黨組織形成功能映射，更好履行職責(zé)。另一方面，組織力意味著治理效能的提升，包括資源的聚合效應(yīng)及利益共享、信任的擴(kuò)展等。治理效能是組織力得以強(qiáng)化和穩(wěn)固的保障，一旦治理效率不高，就會(huì)對(duì)基層黨組織的組織力產(chǎn)生很大的沖擊，政黨的權(quán)威也會(huì)因此而受損。

（二）政府行政下的服務(wù)能力提升

黨的十九大報(bào)告提出了基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新的二十字方針，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”[2]。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系[3]。

政府的行政體制和行政能力構(gòu)成國(guó)家治理的重要組成部分。長(zhǎng)期以來，由于政府職責(zé)不清，且多采取自上而下的任務(wù)式?jīng)Q策，對(duì)基層社會(huì)的需求與問題重視不夠，服務(wù)行政能力不斷弱化。政府內(nèi)部各部門塊間關(guān)系分割，難以形成合力。政府與其他社會(huì)主體間也沒有建立良性的常態(tài)化互動(dòng)，導(dǎo)致資源的動(dòng)員和運(yùn)用能力較弱，治理成本虛高。政府行政以基層政府服務(wù)能力的提升為要，基層政府的公共服務(wù)能力構(gòu)成復(fù)雜，包含科學(xué)決策能力、資源整合能力、需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力等方面的耦合。一是科學(xué)決策能力。決策是否科學(xué)關(guān)鍵在于能否高效提供服務(wù)、精準(zhǔn)對(duì)接需求。在基層社區(qū)治理過程中政府的決策改變了以往簡(jiǎn)單的自上而下的任務(wù)式?jīng)Q策，轉(zhuǎn)而尋求自下而上的問題導(dǎo)向和公眾中心，進(jìn)行反饋性決策。基層黨組織通過嵌入社會(huì)最底層，進(jìn)一步激發(fā)底層的這種反饋決策，強(qiáng)化了政府科學(xué)決策、科學(xué)辦事，精準(zhǔn)對(duì)接服務(wù)的能力。二是資源整合能力。主要分為政府內(nèi)部部門之間的資源整合能力和政府與外部社會(huì)主體之間的資源整合能力，這兩種整合方式都是通過“黨建引領(lǐng)+信息化服務(wù)”的方式完成，再通過一些項(xiàng)目的運(yùn)作進(jìn)行協(xié)調(diào)的。此外，網(wǎng)格化管理提升了基層政府的服務(wù)能力，將政府相關(guān)職能與人員編織進(jìn)網(wǎng)格體系中，形成網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)，組團(tuán)服務(wù)社區(qū)。這個(gè)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)把政黨、政府和社會(huì)的資源納入一體化的治理體系當(dāng)中，不僅提高了治理效率，還逐步培育起廣泛的社會(huì)資本。三是需求識(shí)別能力。依托黨建的方式，將政府機(jī)構(gòu)的觸角延伸到基層社會(huì)的每一個(gè)角落、每一個(gè)人，定期進(jìn)行入戶調(diào)查和社區(qū)走訪，第一時(shí)間掌握基層社區(qū)存在的需求與問題。四是服務(wù)供給能力。通過基層治理縱橫結(jié)構(gòu)的協(xié)作性調(diào)整，人員的網(wǎng)格化配置和團(tuán)隊(duì)建設(shè)，以及政府決策理念和方式的轉(zhuǎn)變，服務(wù)供給的能力得到了保障，黨建引領(lǐng)下政府服務(wù)供給朝向精細(xì)化、個(gè)性化的方向發(fā)展。

從某種意義上講，政府是基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理中最為重要的主體，很多具體的工作和資源仍然需要政府進(jìn)行對(duì)接，所以，我們不能僅僅談?wù)h執(zhí)政和社會(huì)主體的自治，更應(yīng)該將政府的服務(wù)行政包容到這一主題中，始終要圍繞政黨、政府、社會(huì)三者的有機(jī)結(jié)合，不斷為彼此的能力提升創(chuàng)造條件，形成共建共治共享的包容性發(fā)展格局。

（三）社會(huì)參與下的自治能力提升

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要不斷完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，實(shí)現(xiàn)居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)[3]。基層自治能力的提升在于動(dòng)員社會(huì)主體的廣泛參與，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)。從社會(huì)本身來說，自治能力的提升創(chuàng)造了更廣泛的信任、互惠與合作網(wǎng)絡(luò)。因此，黨建引領(lǐng)下的基層社會(huì)自治能夠促進(jìn)多元主體的包容性發(fā)展。

第一，處理好權(quán)威與自治之間的均衡與包容。權(quán)威主要是指黨的政治權(quán)威和政府的行政權(quán)威，這是基層治理的重要資源，能夠帶來秩序與執(zhí)行力。權(quán)威的運(yùn)作必須滿足社會(huì)的期待，增強(qiáng)其合法性與有效性。自治主要是指由基層社會(huì)多元主體充分發(fā)揮其能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)助人自助。

以往我們?cè)谔幚磉@兩者之間關(guān)系時(shí)，時(shí)常會(huì)陷入此消彼長(zhǎng)的漩渦中，難以形成良性互動(dòng)。一方面，基層自治組織不斷地行政化形成職能內(nèi)卷，這一點(diǎn)在村居兩委的運(yùn)作中非常明顯;另一方面，基層權(quán)威撤出以后，社區(qū)原子化、個(gè)體化的形態(tài)導(dǎo)致自治能力嚴(yán)重不足。因此，強(qiáng)調(diào)基層治理的權(quán)威并非要壓制自治，反過來，突出自治也不是對(duì)權(quán)威的否定，而是要實(shí)現(xiàn)權(quán)威與自治之間的包容性增長(zhǎng)。在基層黨建引領(lǐng)作用下，這種包容性增長(zhǎng)在整個(gè)過程及結(jié)果的呈現(xiàn)上都保障了權(quán)威與自治的共生。簡(jiǎn)單地說，黨組織和政府的行動(dòng)目的是激活基層自治主體的能動(dòng)性，自我解決基層存在的問題，黨和政府依靠基層自治主體，將其目標(biāo)與基層社會(huì)的需求結(jié)合起來，形成廣泛的動(dòng)員和組織能力。因此，權(quán)威與自治之間是互融共生的，這體現(xiàn)了二者的包容發(fā)展。

第二，基層社會(huì)的自治能力主要體現(xiàn)在自主、自律和自為等方面。自主，即個(gè)人或群體自主支配自己的行為，這是自治的前提;自律，即對(duì)自身行為的約束;自為，即自我力量的不斷強(qiáng)大，能夠處理相應(yīng)的事務(wù)[25]?；鶎狱h建引領(lǐng)社會(huì)治理的自主就是要處理好權(quán)威與自治之間的關(guān)系，明確界限和行為邊界，避免過多行政事務(wù)和政治卷入基層社會(huì)。例如，居委會(huì)或村委會(huì)的行政化是否有必要，在現(xiàn)階段該如何定位這類自治組織的發(fā)展值得深入討論，但無論如何，應(yīng)該給予基層社會(huì)減壓，賦予更多合理的自治空間，以激勵(lì)的方式來引導(dǎo)自治，而不是直接干預(yù)。自律強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)自治主體的自我修養(yǎng)和責(zé)任意識(shí)，在黨建的思想引領(lǐng)下，基層的這種自律性明顯增強(qiáng)，如垃圾的自覺分類、社區(qū)秩序的自覺維護(hù)、社區(qū)活動(dòng)的自覺參加等行為的自律性。自為意在破解基層自治本領(lǐng)缺失的困境，提升自我的組織能力、服務(wù)能力和參與議事能力等。上海市大多數(shù)社區(qū)采取了自治項(xiàng)目化、自治網(wǎng)格化等方式，充分挖掘自治主體的潛力，提升了基層自治主體“自為”的本領(lǐng)。

五、結(jié) 語(yǔ)

基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的可持續(xù)推進(jìn)，一方面需要在具體的實(shí)踐過程中獲取支撐條件，另一方面需要在理論上進(jìn)行突破和創(chuàng)新。通過對(duì)基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理實(shí)踐中權(quán)威與自治的包容性關(guān)系深入分析，我們發(fā)現(xiàn)整合政黨、政府和社會(huì)三者的力量，形成“結(jié)構(gòu)-能力”范式，不僅能夠增強(qiáng)新時(shí)代基層社會(huì)黨建的引領(lǐng)作用，還能夠不斷完善基層治理體系并提升基層社會(huì)融合治理能力。在“結(jié)構(gòu)-能力”范式下，基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的實(shí)踐創(chuàng)新關(guān)鍵在于謀求結(jié)構(gòu)的包容性耦合，包括縱向協(xié)作結(jié)構(gòu)的包容性動(dòng)員和橫向協(xié)作結(jié)構(gòu)的包容性整合，進(jìn)而謀求黨的執(zhí)政能力、政府的行政能力、社會(huì)的自治能力的聚合提升。

在包容性耦合視角下，基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理顯然不是按照西方理論界關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系所設(shè)想的那樣——對(duì)抗性思維，也非國(guó)內(nèi)學(xué)界的一些簡(jiǎn)單劃分——政黨與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)的是政黨、政府與社會(huì)三者的包容耦合與良性互動(dòng)。從結(jié)構(gòu)與能力的包容性耦合與互動(dòng)提升的視角基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理形成了一條“強(qiáng)政黨—強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”的發(fā)展路徑，成為新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的窗口。

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責(zé)任編輯：梅少粉

“Structure-Ability” Paradigm： Research on Inclusive Coupling Framework of Grass-Roots Party Construction Leading Social Governance

Li Xiaoyi

Abstract：

The research of grass-roots party construction leading social governance is mainly analyzed from the perspectives of structural functionalism， governance and good governance. The dual structure of political parties and society also constitutes the logic of grass-roots community governance transition. However， the grass-roots society actually has the operation of three forces： political parties， government and society. Based on the consideration of integrating the three forces， an inclusive coupling framework of “structure-capability” is constructed. It is a process that the grass-roots party building leads the inclusive coupling of social governance. It is necessary to realize the inclusive coupling of the multi-body vertical and horizontal structure through the “l(fā)eading” of the party building， and simultaneously realize the aggregation and improvement of the party's governance ability， government service ability and social autonomy ability.

Key words：

party construction leads， social governance， structure and ability，inclusive coupling

收稿日期：2019-09-17

作者簡(jiǎn)介：

李小藝（1989-），男，貴州桐梓人，華東師范大學(xué)政治學(xué)系博士生，上海 200241

本文系國(guó)家社科基金專項(xiàng)課題“加強(qiáng)基層組織建設(shè)，著力解決基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題調(diào)查研究”（批準(zhǔn)號(hào)18VSJ102）和教育部人文社科青年項(xiàng)目“非公經(jīng)濟(jì)組織區(qū)域化黨建參與意愿的影響因素和提升路徑研究”（批準(zhǔn)號(hào)18YJC710068）的階段性研究成果。