黨內(nèi)法規(guī)有序運行的影響因素與保障機制論析

馬迅

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)的實施效果是由黨內(nèi)法規(guī)制定頒布后的實際運行狀態(tài)所決定的。黨內(nèi)法規(guī)運行不暢集中表現(xiàn)為實施虛置、象征性執(zhí)行和扭曲性執(zhí)行三種典型樣態(tài)。影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的因素主要包括體系本身、執(zhí)規(guī)主體、監(jiān)督過程和制度環(huán)境四個方面。若要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的有序運行，必須建構內(nèi)外兼?zhèn)涞倪\行保障機制。內(nèi)部保障機制從制度體系內(nèi)部著手，以監(jiān)督問責機制建設為中心，確保黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問責的嚴密性，圍繞人才培養(yǎng)和領導垂范兩個基本點，提升黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)的專業(yè)化，增強黨員干部帶頭守規(guī)的示范效應。外部保障機制從價值觀念、社會公開和教育策略三個維度展開，實現(xiàn)由工具主義價值觀到規(guī)范主義價值觀的嬗變、由保守封閉到公開透明的轉型、由更多依賴外在灌輸?shù)礁嘧⒅貎?nèi)心信服的轉變。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);依規(guī)治黨;黨內(nèi)治理

一、黨內(nèi)法規(guī)運行不暢的典型樣態(tài)

黨內(nèi)法規(guī)的實施反映著黨內(nèi)法規(guī)制定頒布后的實際運行狀態(tài)，是黨內(nèi)法規(guī)的具體落實。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的實施就是黨內(nèi)法規(guī)運行的整個過程[3]。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的實施情況相比以往獲得了長足發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)在黨的領導和黨的建設工作中不再是新生事物，從嚴治黨、依規(guī)治黨的觀念也已深入人心。但從實踐來看，黨內(nèi)法規(guī)在實施中仍存在不少阻礙，偏重制定、輕視執(zhí)行等問題并未從根本上得到改善?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)運行不暢集中表現(xiàn)為三種典型樣態(tài)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)實施中的虛置現(xiàn)象

黨內(nèi)法規(guī)實施中危害后果最為嚴重的便是實施虛置現(xiàn)象，即執(zhí)規(guī)主體不再執(zhí)行，守規(guī)主體也視而不見，黨內(nèi)法規(guī)實際上成為“空中樓閣”和“一張廢紙”[4]。根據(jù)虛置程度的不同，主要分為兩種情形：一是黨內(nèi)法規(guī)在制定之后從未得到有效實施，二是黨內(nèi)法規(guī)在實施一段時間之后便被架空或遺忘。就第一種情形而言，絕大多數(shù)原因是被虛置的黨內(nèi)法規(guī)本身與黨的各項方針政策之間存在較大分歧，或者與黨務實踐格格不入，導致執(zhí)規(guī)和守規(guī)主體無法將其付諸實施。就第二種情形而言，多數(shù)則是黨內(nèi)法規(guī)在制定時有些許瑕疵，雖不至于同憲法法律和上位階黨內(nèi)法規(guī)等相沖突，但與黨內(nèi)法規(guī)各實施主體的預期仍存在不少差距，導致隨著時間的推移，該法規(guī)不再被執(zhí)行或者被其他黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)慣例等所取代。當然，除黨內(nèi)法規(guī)自身原因外，也不排除執(zhí)規(guī)和守規(guī)主體的黨規(guī)意識淡薄，沒有將黨內(nèi)法規(guī)作為制度治黨和從嚴治黨的主要抓手，濫用權力、頂風作案，甚至將部門利益和個人利益凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上。有學者曾一針見血地指出：“中國共產(chǎn)黨是一個高度組織化的政黨。這種組織化就意味著中國共產(chǎn)黨的組織有相當高的制度含量，也就是說，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)是有制度積累的，也是有制度規(guī)范的?，F(xiàn)在面臨的最大問題是：有制度但制度運行不正常甚至制度不運行，導致的結果是制度虛置甚至制度失敗?！盵5]

（二）黨內(nèi)法規(guī)的象征性執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)的實施虛置是明顯不執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)法規(guī)的象征性執(zhí)行則是表面上看似在遵守和執(zhí)行，實則內(nèi)心抗拒執(zhí)行、敷衍執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)的功效并未真正得到體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的象征性執(zhí)行主要有兩種具體表現(xiàn)形式：一是敷衍了事，二是機械執(zhí)行。第一種形式集中表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)實施中的“面子工程”和“形象工程”。迫于依規(guī)治黨的壓力，少數(shù)黨員領導干部雖然外在做出推崇和踐行黨內(nèi)法規(guī)的假象，內(nèi)心卻排斥黨內(nèi)法規(guī)的約束，遇到問題時依賴領導批示和長官意志，習慣于通過“托關系”“走后門”和“潛規(guī)則”等違法亂紀的方式解決問題，黨內(nèi)法規(guī)等制度化的爭議化解機制毫無用武之地，甚至成為暗地采用非制度性方式解決問題的幌子和借口?！按髲埰旃拈_頭、敷衍了事結束”，黨內(nèi)法規(guī)的實施呈現(xiàn)出“假繁榮”，這不僅干擾了黨內(nèi)法規(guī)正常的實施評估，而且會給黨和國家的事業(yè)帶來嚴重的損失。所以，黨內(nèi)法規(guī)象征性執(zhí)行的破壞力并不亞于黨內(nèi)法規(guī)的實施虛置，這就需要黨內(nèi)法規(guī)實施的監(jiān)督機關“擦亮眼睛”，加大監(jiān)督力度，逐漸從“形式監(jiān)督”過渡到“實質監(jiān)督”，讓黨內(nèi)法規(guī)的運行監(jiān)督真正成為高懸在全體黨員頭頂?shù)囊槐袄麆Α?。第二種表現(xiàn)形式主要指執(zhí)規(guī)主體在貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)時，忽視具體環(huán)境，沒有發(fā)揮主觀能動性，只看“文本規(guī)定”，疏于“結合實際”，習慣于以文本照轉文本、以文件落實文件、以會議貫徹會議的方式執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)[6]。造成黨內(nèi)法規(guī)機械性執(zhí)行的原因是執(zhí)規(guī)主體的主觀能動性沒有與黨內(nèi)法規(guī)實施環(huán)境的客觀實在性相統(tǒng)一。一方面，執(zhí)規(guī)主體缺乏對黨內(nèi)法規(guī)核心宗旨的準確把握，不能全面理解其背后的深刻意涵，往往只是依照法規(guī)條文的表面形式要求簡單執(zhí)行，并未關注立規(guī)目的是否能夠真正達成;另一方面，執(zhí)規(guī)主體過度迷信“本本主義”，全然不知黨內(nèi)法規(guī)的制度環(huán)境是處于不斷發(fā)展和演變之中的，未能關注黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整領域的新情況、新特點和新問題，使黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與實踐相脫節(jié)，無法回應現(xiàn)實需求。換言之，黨內(nèi)法規(guī)的機械性執(zhí)行忽視了黨內(nèi)法規(guī)的有效實施是原則性和靈活性相統(tǒng)一的產(chǎn)物，枉顧實踐發(fā)展而盲目照搬照抄，不僅降低了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效率，而且是對有限執(zhí)規(guī)資源的一種浪費。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的扭曲性執(zhí)行

在黨內(nèi)法規(guī)的實施虛置和象征性執(zhí)行之外，還有一種黨內(nèi)法規(guī)實施的異化現(xiàn)象，即黨內(nèi)法規(guī)的扭曲性執(zhí)行——黨內(nèi)法規(guī)在總體上得到了一定程度的執(zhí)行，但執(zhí)行并不全面，或者逾越了合理的限度。與象征性執(zhí)行類似，扭曲性執(zhí)行也存在至少兩種具體表現(xiàn)形式。第一種表現(xiàn)形式是選擇性執(zhí)行，即在實施難度較大和實施難度較小的黨內(nèi)法規(guī)之間，選擇執(zhí)行簡單的黨內(nèi)法規(guī);在利益回報之間，選擇執(zhí)行更符合地區(qū)利益、部門利益或個人利益的黨內(nèi)法規(guī);在面對監(jiān)督問責和紀律處分時，選擇執(zhí)行不利后果更輕的責任條款。黨內(nèi)法規(guī)選擇性執(zhí)行亂象的出現(xiàn)，主要緣于黨內(nèi)法規(guī)自身的外部公開機制匱乏，法規(guī)的實施條件、步驟、方式和方法等，長期掌握在內(nèi)部執(zhí)規(guī)主體手中，從而為個別執(zhí)規(guī)主體濫用執(zhí)規(guī)裁量權大開方便之門。黨內(nèi)法規(guī)扭曲性執(zhí)行的第二種表現(xiàn)形式是黨內(nèi)法規(guī)的過度性執(zhí)行。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設成為黨內(nèi)法規(guī)實施的重中之重，如中央“八項規(guī)定”等黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度很大，問責和處理了一大批黨員領導干部，在黨員群體中產(chǎn)生了巨大的震懾效應。通常情況下，借助監(jiān)督執(zhí)紀倒逼執(zhí)規(guī)和守規(guī)主體嚴格落實黨內(nèi)法規(guī)無可厚非，但在具體實施中卻由于個別領導意志和執(zhí)規(guī)主體業(yè)務能力參差不齊等原因，產(chǎn)生過度執(zhí)行、過度打擊和過度恐慌等執(zhí)規(guī)亂象，嚴重干擾了黨內(nèi)法規(guī)的正常實施。此外，部分新聞媒體在報道個別違法亂紀事件時沒有尊重事實，甚至添油加醋、過度渲染，誤導不明真相的黨員干部和普通群眾，也在一定程度上影響了執(zhí)規(guī)主體的判斷力。申言之，黨內(nèi)法規(guī)的過度執(zhí)行會挫傷廣大黨員干部勇于擔當、敢于履職的積極性和主動性，減損黨的領導權威和黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性。因此，在通過監(jiān)督問責機制倒逼黨內(nèi)法規(guī)有效實施的同時，也要創(chuàng)設正面激勵措施，鼓勵和褒獎那些正確履職、勇于擔當和敢于作為的優(yōu)秀黨員模范。

二、影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的主要因素

針對黨內(nèi)法規(guī)實施中暴露出來的諸多問題，有必要全面剖析其背后的形成機理，從而為保障機制的建構指明方向。綜合來看，影響黨內(nèi)法規(guī)有序運行的因素主要包括體系本身、執(zhí)規(guī)主體、監(jiān)督過程和制度環(huán)境四個方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身有待完備

協(xié)調(diào)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是推進黨內(nèi)法規(guī)有序運行的前提和基礎。如果黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身存在問題，那么不論執(zhí)規(guī)主體的業(yè)務素質有多高、制度運行的社會環(huán)境有多好，黨內(nèi)法規(guī)的有序運行都難以為繼。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設成效顯著，黨內(nèi)法規(guī)不論數(shù)量和質量都有明顯提升，對此應給予充分肯定。但與此同時，也必須清醒地認識到黨內(nèi)法規(guī)制度體系自身還存在諸多漏洞，甚至有些短板亟待補齊。

首先是黨內(nèi)法規(guī)的完備性問題。十八大以來，隨著依規(guī)治黨進程的加快，基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量有了長足發(fā)展，基本能夠滿足從嚴治黨的需要。但是，一些重點領域的黨內(nèi)法規(guī)制定工作遲遲未有突破性進展。對此，宋功德教授總結為，“主要是黨的領導和黨的工作方面缺乏規(guī)范領導體制機制的法規(guī)，宣傳思想工作方面缺乏規(guī)范宣傳思想工作體制機制、主要職責的法規(guī)，組織制度方面缺乏規(guī)范黨的各級組織設立、職責、運行等方面的組織條例，以及規(guī)范各級黨的組織選舉的工作條例?！盵7]其次是黨內(nèi)法規(guī)的質量問題。黨內(nèi)法規(guī)制定水平在整體上還有提升的空間，比如部分黨內(nèi)法規(guī)在解決現(xiàn)實問題與回應長遠問題之間關系的處理上，過多注重現(xiàn)實問題，而一定程度上忽視法規(guī)制定后的長遠效果。再比如黨內(nèi)法規(guī)的實際運行中，中央和地方存在明顯差異性，各個地區(qū)之間的情況也不盡相同，此時，如何將中央黨內(nèi)法規(guī)落地，如何使地方黨內(nèi)法規(guī)更加貼合基層需要，便成為黨內(nèi)法規(guī)制定質量提升中應當予以重點改進的事項[8]。再次是黨內(nèi)法規(guī)的配套問題。黨內(nèi)法規(guī)的有效實施并不是孤立的，它需要一系列配套措施的跟進?，F(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度在配套措施建設方面還比較滯后，貫徹實施型的下位階黨內(nèi)法規(guī)對上位階黨內(nèi)法規(guī)的對接不夠，為數(shù)不多的黨內(nèi)法規(guī)實施細則也缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的細化，有些局限于對黨內(nèi)法規(guī)條款的簡單重復和強調(diào)，配套措施的必要性和可操作性值得商榷[9]。最后是黨內(nèi)法規(guī)的程序問題。與國家法律類似，程序法規(guī)范在黨內(nèi)法規(guī)中也發(fā)揮著舉足輕重的作用，沒有程序法規(guī)范的指引，抽象的實體法規(guī)范便容易淪為一紙空文，在具體實施中難以落地。

（二）部分黨員干部的執(zhí)規(guī)素養(yǎng)有所欠缺

黨內(nèi)法規(guī)的制定質量是黨內(nèi)法規(guī)有序運行的前提，但黨內(nèi)法規(guī)真正付諸實施卻必須仰賴實施主體的具體落實。黨內(nèi)法規(guī)的實施主體主要是全體黨員，尤其是各級黨員領導干部，而執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)素養(yǎng)則包括執(zhí)規(guī)意識和執(zhí)規(guī)能力兩個方面。

執(zhí)規(guī)意識是指實施黨內(nèi)法規(guī)的意愿和自覺性。目前，部分黨員干部仍具有濃厚的“官本位”思想，缺乏規(guī)則意識，在黨內(nèi)治理中沒有將黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨和約束自身行為的標尺和依據(jù)，在具體工作中不習慣運用黨內(nèi)法規(guī)解決問題。相反，部分黨員干部遇事喜歡“托關系”“打招呼”，置黨內(nèi)法規(guī)于不顧。易言之，部分黨員干部的執(zhí)規(guī)意識淡薄主要表現(xiàn)為，在黨內(nèi)治理中奉行“人治思維”，不愿切實執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)[10]。

與此同時，部分黨員干部雖然愿意執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，卻由于執(zhí)規(guī)能力不足而無法有效執(zhí)行。比如，有的黨員干部學習黨內(nèi)法規(guī)不到位，理解黨內(nèi)法規(guī)不透徹，導致在黨內(nèi)法規(guī)的運用中出現(xiàn)偏差，無法達到黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和約束黨組織和黨員行為的立規(guī)初衷，黨內(nèi)法規(guī)的實施效果大打折扣。再比如，有些黨員干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時并未領會其精神實質，“為了執(zhí)行而執(zhí)行”，生搬硬套、機械執(zhí)規(guī)，不講究執(zhí)規(guī)藝術和執(zhí)規(guī)的方式方法，一味采用“開大會”“寫報告”“表決心”等方式貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，忽視專題輔導、宣傳教育、網(wǎng)絡新媒體、榜樣典型和實踐教學等方式方法的靈活運用，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的實踐效果。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的運行監(jiān)督尚不到位

習近平曾指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盵11]反觀目前的黨內(nèi)法規(guī)運行監(jiān)督，并未設置專門的日常督察機構和人員，督察標準和督察程序缺失，專項檢查的啟動也具有很強的隨意性，監(jiān)督壓力在黨內(nèi)法規(guī)運行中傳導不暢。黨內(nèi)法規(guī)運行監(jiān)督不到位主要分為三種情形：第一，監(jiān)督的有無問題。許多黨內(nèi)法規(guī)在制發(fā)之后，相關主體并未關注其后續(xù)的實施效果和執(zhí)規(guī)主體的反饋情況，無法根據(jù)執(zhí)規(guī)效果進行相應的調(diào)整和修正，以發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在依規(guī)治黨中的規(guī)范作用。第二，監(jiān)督的主體問題。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，黨內(nèi)法規(guī)的運行監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。長期以來，內(nèi)部監(jiān)督是主旋律，上級對下級的監(jiān)督也取得了一定的效果，但平級之間的監(jiān)督和下級對上級的監(jiān)督則明顯不足。比如，作為內(nèi)部監(jiān)督的常規(guī)主體，紀委對“一把手”的監(jiān)督就十分被動，存在明顯短板。從外部監(jiān)督看，人大、政協(xié)、民主黨派、社會公眾和網(wǎng)絡傳媒等是相關監(jiān)督主體，但上述主體實施監(jiān)督的積極性和主動性并不高，甚至存在個別新聞媒體為了吸引眼球，歪曲事實“亂監(jiān)督”的問題，一定程度上擾亂了黨內(nèi)法規(guī)的運行秩序。第三，監(jiān)督后的問責問題。在對黨內(nèi)法規(guī)的運行進行監(jiān)督之后，需要后續(xù)的處理和問責。就目前的違規(guī)問責而言，主要存在兩種極端傾向：一種是礙于人情、面子和關系等因素，監(jiān)督后的問責形同虛設，或者雷聲大、雨點小，無法對違規(guī)當事人形成足夠的震懾;一種是不論責任主體、責任內(nèi)容和責任標準，一律問責、連帶問責和從嚴問責，相關黨組織和黨員干部承擔了太多的履職壓力，甚至出現(xiàn)畏手畏腳和不敢作為的情況，背離了監(jiān)督問責的初衷。

（四）黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境有待改善

黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，而依法治國、建設法治中國，同樣是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意。黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境與我國整體的政治、經(jīng)濟、文化等社會大環(huán)境密不可分，均統(tǒng)一于中國特色社會主義的偉大進程之中，而從小的方面看，黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境特指黨內(nèi)政治生態(tài)。

雖然中央“八項規(guī)定”以及黨的十八大以來諸如《黨內(nèi)政治生活準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)的出臺凈化了黨內(nèi)政治生態(tài)，風清氣正的黨內(nèi)法規(guī)運行環(huán)境逐漸形成，但穩(wěn)定的制度環(huán)境并不是短期形成的，它會受到古今中外各種復雜因素的影響。比如，受到我國歷史傳統(tǒng)文化的影響，封建時期“官本位”思想的殘余在個別黨員群體中發(fā)酵，導致他們的“特權意識”和“人治思維”泛起，將個人意志凌駕于黨內(nèi)法規(guī)之上，遇事“托關系”“找后門”，破壞了黨內(nèi)政治生態(tài)，嚴重干擾了黨內(nèi)法規(guī)的正常運行[12]。再比如，隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，西方社會的一些不良價值觀傳入我國，“潛規(guī)則”和“厚黑學”一度盛行，個別黨員干部迷戀于“鉆制度空子”和“拍領導馬屁”，使得黨內(nèi)法規(guī)等正式的黨內(nèi)規(guī)章制度在部分黨內(nèi)治理領域面臨廢弛的風險[13]。

此外，個別黨員干部在黨內(nèi)治理中并未樹立“主人翁”意識，營造良好黨內(nèi)政治生態(tài)的積極性和責任心不強。比如，在發(fā)現(xiàn)身邊黨員干部的某些違法亂紀行為時，“睜一只眼、閉一只眼”，而沒有及時提醒、督促整改或向黨內(nèi)紀檢監(jiān)察部門舉報，往往錯過了幫助這部分黨員干部改過自新的最佳時機，給黨和人民帶來了更大的損失[14]。其實，不愿或不敢“硬碰硬”“動真格”，看似是對其的一種保護，實質上卻是一種變相的傷害。若縱容這種現(xiàn)象和苗頭在黨內(nèi)蔓延，將削弱黨內(nèi)法規(guī)的權威性，不利于讓鐵規(guī)落地、讓鐵規(guī)發(fā)力。

三、黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)部保障機制建構

若要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的有序運行，首先要從制度體系內(nèi)部著手，以監(jiān)督問責機制建設為中心，圍繞人才培養(yǎng)和領導垂范兩個基本點，搭建黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)部保障機制。為此，應當確保黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問責的嚴密性，提升黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)的專業(yè)化，增強黨員干部帶頭守規(guī)的示范效應。

（一）扎緊牢籠：確保黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問責的嚴密性

就黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)部保障而言，黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督問責機制無疑是重中之重。若黨內(nèi)法規(guī)的實施缺乏監(jiān)督，違法亂紀的黨員干部得不到問責，那么無論黨內(nèi)法規(guī)制定水平多高，都無法得到有效的貫徹落實。為此，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，明確規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負有主體責任，黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關。上述規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督主體進行了厘清，增進了各級黨組織和全體黨員對黨內(nèi)監(jiān)督重要性的認知。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部監(jiān)督機制的建構需要重點推進兩項制度建設。

一是不斷健全黨內(nèi)巡視制度。黨內(nèi)巡視是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，巡視的目的是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，是為了協(xié)調(diào)下級黨組織更好地開展工作，幫助黨員干部防微杜漸、改錯糾偏[15]。對于巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，應及時移送紀檢監(jiān)察機關進行審查。在巡視方式上，要做到明察和暗訪相結合。明察，需要紀檢監(jiān)察機關將巡視目的明確通知被巡視單位，并向社會公開舉報郵箱、電話等渠道，以便接受社會舉報監(jiān)督;暗訪，則需要在嚴格保密的情況下收集違反黨內(nèi)法規(guī)制度的確鑿證據(jù)，有效維護受訪者的隱私。需要注意的是，黨內(nèi)巡視是黨內(nèi)監(jiān)督檢查的一種重要方式，但絕不是上下級的直接領導與被領導，巡視組不能影響和干擾巡視對象的正常工作和業(yè)務開展。

二是嚴格落實責任追究。雖然黨內(nèi)法規(guī)的運行水平根本上取決于執(zhí)規(guī)主體的自覺、高效執(zhí)行，但必要的執(zhí)規(guī)責任制仍是黨內(nèi)法規(guī)有序運行中不可或缺的重要組成部分。2019年8月30日，為了提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施，中共中央政治局審議批準通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，執(zhí)規(guī)責任制從落實責任追究的維度，為潛在的執(zhí)規(guī)不力主體套上制度的“枷鎖”，倒逼相關責任人有效執(zhí)規(guī)。一方面，落實責任追究要將執(zhí)規(guī)責任上升到政治責任的高度，針對執(zhí)規(guī)主體象征性執(zhí)行和選擇性執(zhí)行等不作為情形，各級黨組織和全體黨員要樹立“執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職”的理念，不僅從自我做起自覺守規(guī)，而且要身體力行切實維護黨規(guī)權威;另一方面，落實責任追究必須明確責任主體，即在黨內(nèi)法規(guī)實施中，分清主體責任、領導責任和監(jiān)督責任，防止出現(xiàn)責任落空和責任推諉現(xiàn)象。

（二）術業(yè)專攻：提升黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的專業(yè)化

工欲善其事，必先利其器。黨內(nèi)法規(guī)的有序運行依賴一支高素質的人才隊伍，人才隊伍建設成為黨內(nèi)法規(guī)運行保障機制的基礎環(huán)節(jié)。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的專業(yè)化要從三個方面著手。其一，切實提高一線執(zhí)規(guī)主體的業(yè)務素養(yǎng)。黨內(nèi)法規(guī)實務工作者奮戰(zhàn)在黨內(nèi)法規(guī)實施的第一線，黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、解釋、備案、審查、評估和清理等內(nèi)容都由他們具體落實，黨內(nèi)法規(guī)實務工作者的素質、能力和水平直接關系到黨內(nèi)法規(guī)的實施水準。因此，各級黨組織必須重視一線執(zhí)規(guī)主體的業(yè)務培訓工作，定期就新出臺和新修訂的黨內(nèi)法規(guī)組織學習培訓班，并就黨內(nèi)法規(guī)實施中的重點和難點問題，不定期召開學習研討會，切實保障一線執(zhí)規(guī)主體學規(guī)、知規(guī)、懂規(guī)和用規(guī)。其二，重視黨規(guī)理論研究者的思想引領。規(guī)范運行和制度建構都需要理論指引，遺憾的是，目前黨內(nèi)法規(guī)研究中并未形成像國家法律那樣較為系統(tǒng)和全面的理論體系，尤其是黨內(nèi)法規(guī)基礎理論研究還相對薄弱[16]。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)的理論工作者也是黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的運行必須要重視并充分調(diào)動理論工作者的積極性和創(chuàng)造性，從黨內(nèi)法規(guī)的本質屬性、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系協(xié)調(diào)和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設等重點議題出發(fā)，建構符合中國實際、具有中國特色并且實現(xiàn)理論自洽的黨內(nèi)法規(guī)理論體系。其三，大力加強黨內(nèi)法規(guī)后備人才的培養(yǎng)。鑒于黨內(nèi)法規(guī)承載著管黨治黨、依規(guī)治黨和從嚴治黨的重要使命，因而黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)化人才隊伍建設具有獨立存在的重要價值。目前，我國的黨內(nèi)法規(guī)后備人才儲備嚴重不足，從事黨內(nèi)法規(guī)的實務和理論工作者多是從其他黨政機關和其他專業(yè)轉入，并未形成黨內(nèi)法規(guī)的專門培養(yǎng)梯隊[17]。因此，黨內(nèi)法規(guī)后備人才的培養(yǎng)需要高校為社會源源不斷地輸送優(yōu)秀人才，黨內(nèi)法規(guī)學課程的開設也需要整合包括法學、馬克思主義理論、黨史黨建和政治學等多學科資源，真正通過后備人才的培養(yǎng)為黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的專業(yè)化奠定堅實的基礎。

（三）上行下效：倡導黨員干部領導垂范的先進性

在黨內(nèi)法規(guī)運行體制中，基層黨員在數(shù)量上占據(jù)絕大多數(shù)，其依規(guī)治黨和自我約束的能力和水平事關黨內(nèi)法規(guī)的整體實施效果。然而，基層黨員的執(zhí)規(guī)素養(yǎng)和行為舉止卻深受上級黨員領導干部和所在黨組織的影響和熏陶，黨員領導干部之于黨內(nèi)法規(guī)運行體制的重要性不言而喻。誠如習近平所言：“這些年黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督存在的種種問題，究其原因，有市場經(jīng)濟大環(huán)境的因素，有黨的隊伍不斷發(fā)生深刻變化的因素，但一些高級干部發(fā)生的問題往往是所在地方和單位各種問題滋生蔓延的主要導因?！盵18]為增強黨內(nèi)法規(guī)的實施效果，在黨內(nèi)法規(guī)運行中必須重視“黨員領導干部”這一關鍵少數(shù)，抓住黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體中的主要矛盾，充分發(fā)揮黨員領導干部的模范帶頭作用，以上率下、率先垂范。

所謂以上率下，是指“從中央到地方各級黨委應當增強黨規(guī)制度實施責任意識和擔當精神，帶頭貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，上行下效、上率下行，由此生成黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的‘蝴蝶效應”[19]。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中，黨員領導干部只有做到以身作則，以高于普通黨員的標準嚴格要求自己，才能在基層黨員群眾中樹立威信，讓普通黨員和社會公眾信服，進而以黨員領導干部為榜樣，切實將黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行落到實處?？梢?，壓實各級黨組織中主要黨員領導干部管黨治黨的主體責任，在黨內(nèi)法規(guī)運行體制中具有重要意義。

四、黨內(nèi)法規(guī)運行的外部保障機制建構

除從監(jiān)督過程和執(zhí)規(guī)主體等內(nèi)部視角搭建內(nèi)部保障機制外，黨內(nèi)法規(guī)的有序運行同樣需要從外部視角營造良好的制度環(huán)境。黨內(nèi)法規(guī)運行的外部保障機制建構可以從價值觀念、社會公開和教育策略三方面展開：在價值觀念上，實現(xiàn)由工具主義價值觀到規(guī)范主義價值觀的嬗變;在社會公開上，實現(xiàn)由保守封閉到公開透明的轉型;在教育策略上，實現(xiàn)由更多依賴外在灌輸?shù)礁嘧⒅貎?nèi)心信服的轉變。

（一）價值觀念的重塑：積極培育規(guī)范主義價值觀

黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的一種表現(xiàn)形式，相較國家法律，其政治性、政策性和道德性色彩更為突出。政治性是指黨內(nèi)法規(guī)要服務于黨的領導和黨的建設，不能因為黨內(nèi)法規(guī)的運行而弱化黨的領導權威;政策性是指黨內(nèi)法規(guī)介于黨的主張和國家法律之間，或多或少要體現(xiàn)黨的路線、方針和政策，對國家政治生活起到引領作用，甚至在合適的時機，黨內(nèi)法規(guī)存在向國家法律轉化的可能[20];道德性是指黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員干部的要求往往比國家法律嚴苛，“紀嚴于法”便是黨內(nèi)法規(guī)道德性的突出表現(xiàn)。正是基于上述三個特性，在既往黨內(nèi)法規(guī)運行實踐中，盛行工具主義價值觀。工具主義價值觀是將黨內(nèi)法規(guī)的實用價值放在第一位，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)在解決黨的領導和黨的建設現(xiàn)實問題上的功用，而很少顧及黨內(nèi)法規(guī)制度體系的整體協(xié)調(diào)和規(guī)范建設[21]。不可否認，工具主義價值觀在許多臨時性和應急性問題的解決上具有自身獨特的作用，尤其能夠實現(xiàn)個案正義，但其負面作用也十分明顯。比如，在目前的黨務實踐中，領導講話和指示批示往往更容易得到貫徹執(zhí)行，而常態(tài)性的黨內(nèi)法規(guī)尤其是高位階的抽象黨內(nèi)法規(guī)，反而有時會被虛置。

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)自然應當具有穩(wěn)定性、體系性和規(guī)范性等特質，不僅要對執(zhí)規(guī)主體形成相對穩(wěn)定的心理預期，而且要保證黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)和銜接。簡言之，在黨內(nèi)法規(guī)運行的制度環(huán)境中，要對工具主義的價值觀保持足夠的警惕，將黨要管黨、依規(guī)治黨的理念植入黨內(nèi)法規(guī)的運行之中，型塑規(guī)范主義價值觀。比如，黨內(nèi)法規(guī)程序規(guī)則的完善便是規(guī)范主義價值觀題中之意。在黨內(nèi)法規(guī)的運行中，不論黨組織還是黨員，都處于復雜的社會關系網(wǎng)之中，受到關系、人情等因素的影響，或多或少可能出現(xiàn)濫用裁量權的情況，而黨內(nèi)法規(guī)的程序規(guī)則通過設定較為詳細的黨員履職條件、步驟、方式和時限等要素，能夠最大程度上規(guī)避權力濫用，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項要求不會被架空。

（二）社會公開的強化：著力增強法規(guī)運轉的透明度

在國家法律層面，不論是立法機關制定的法律、法規(guī)還是行政機關制定的行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件，公民通過各種法律數(shù)據(jù)庫都能方便、快捷地進行實時檢索，從而得以對自身的行為產(chǎn)生合理預期，法律的指引功能得到彰顯。在政務領域，《政府信息公開條例》的出臺，讓行政權的行使更加公開透明，行政權力尋租和權力腐敗現(xiàn)象明顯得到改善[22]。不同于政務領域，長期以來基于片面追求黨的領導的需要，傳統(tǒng)上黨務工作具有封閉性特征，黨務領域的信息公開明顯不足。如此一來，各級黨組織和黨員干部在行使領導權和決策權時，此種特殊的公權力便無法置于社會公眾的監(jiān)督之下，只能寄希望于黨組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制。黨內(nèi)法規(guī)作為黨務工作的重要組成部分，一直以來也面臨同樣的問題。

黨內(nèi)法規(guī)外部公開機制的缺失至少存在以下兩方面消極影響：一是絕大多數(shù)的黨員群體并不能深刻領會現(xiàn)行有效的諸多黨內(nèi)法規(guī)的精神內(nèi)核，對諸多黨內(nèi)法規(guī)條款的理解和適用也存在偏差，以致于黨內(nèi)法規(guī)指引作用的明確性上不及國家法律;二是若黨內(nèi)法規(guī)的透明度不高，其由中央到地方再到基層，就存在信息不對稱的問題，下級黨組織利用這一點存在規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的可能性，象征性執(zhí)行、機械性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和過度性執(zhí)行等，都是下級黨組織弱化黨內(nèi)法規(guī)實施效果的可能情形[23]?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，黨內(nèi)法規(guī)的運行保障亟需引入公開機制。

可能有觀點認為，黨內(nèi)法規(guī)相比國家法律，在公開性上存在天然劣勢，難以也沒有必要通過引入外部公開機制保障其有效實施。其實，正確看待這一問題可以橫向對比近年來司法公開的進步。作為定分止爭和公民權利救濟的正式機制，司法權在公權力鏈條最后一環(huán)中的重要性毋庸置疑[24]。同時，司法的專業(yè)性也意味著，司法權應當交由公檢法人員來行使。若司法事務不予公開，將得以規(guī)避可能的政治和法律風險。然而，近年來，庭審直播和司法裁判文書上網(wǎng)等一系列司法公開舉措的出臺和實施，不僅提升了司法領域的透明度，而且倒逼了司法正義的伸張，人民群眾對司法的滿意度不斷提升。同樣，在堅持和改善黨的領導前提下，只要黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不涉密，都應當通過報刊、網(wǎng)絡和法規(guī)集等正式渠道向不特定的社會公眾公開，借助社會公眾外部監(jiān)督的合力，對黨內(nèi)法規(guī)在各領域和各層級的運行實施全方位、無死角的監(jiān)督，保證黨內(nèi)法規(guī)在實施中“不走形”“不變樣”。

（三）教育策略的轉換：更加注重守規(guī)主體的內(nèi)心信服

目前，制度治黨和依規(guī)治黨已經(jīng)成為黨內(nèi)治理的共識，黨中央和各級地方黨委也相繼出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，各地掀起了一股黨內(nèi)法規(guī)的學習熱潮，黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的知曉度也逐漸提升。然而，當下黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的理解更多地停留在規(guī)范文本層面，缺少對黨內(nèi)法規(guī)精神內(nèi)核的深入把握，很難結合黨內(nèi)治理的實際將黨內(nèi)法規(guī)落地生根。為貫徹落實各領域黨內(nèi)法規(guī)，各級黨組織多采用集中學習和講座培訓等方式予以宣傳講解。并且，在目前的黨內(nèi)法規(guī)運行中，特別強調(diào)對于違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員干部予以嚴厲的黨內(nèi)問責和黨紀處分，從課予不利負擔的角度實施懲戒，以期引起黨員群體的廣泛重視。

殊不知，如果過度倚重后果取向的外在懲戒，很可能引發(fā)部分黨員的抵觸情緒，使其心理處于防范甚至逆反狀態(tài)。這種寄希望于外部壓服來促進黨內(nèi)法規(guī)實施的思路，很容易誘發(fā)黨員群體“人人自?！钡那闆r，部分黨員在依法依規(guī)履職過程中擔心招致可能的非議甚至懲戒，而處處謹小慎微，以至于出現(xiàn)索性不作為的“懶政”現(xiàn)象。為此，黨內(nèi)法規(guī)的運行應當更加注重黨員群體尤其是基層黨員的首創(chuàng)精神和內(nèi)心認同，更多采用激勵方式使黨員群體真正參與到黨內(nèi)法規(guī)運行的全過程。首先，在黨內(nèi)法規(guī)制定環(huán)節(jié)，要廣泛征詢不同黨員的意見和建議，將黨員群體的心聲反映到黨內(nèi)法規(guī)制度文本之中;其次，在黨內(nèi)法規(guī)的實施環(huán)節(jié)，要更多采用“以案說法”等方式，使黨員干部深切感受到黨內(nèi)法規(guī)“就在黨員身邊”，消除黨內(nèi)法規(guī)實施的距離感，鼓勵黨員干部在日常工作中敢于并善于運用黨內(nèi)法規(guī);最后，在黨內(nèi)法規(guī)的實施后評估等環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)的修訂和清理主體要及時跟進黨員群體對黨內(nèi)法規(guī)實施中所出現(xiàn)問題的反饋情況，重點修改或廢止那些束縛黨員依法履職積極性和創(chuàng)造力的黨規(guī)條文。

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