城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)的理論與實(shí)踐：對(duì)防控新冠肺炎疫情的啟示

包雅鈞 郭棟

摘 要：新冠肺炎疫情的暴發(fā)暴露出我國(guó)在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面的短板。加強(qiáng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，是總結(jié)疫情教訓(xùn)、推動(dòng)危機(jī)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。我國(guó)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的建設(shè)可借鑒國(guó)際社會(huì)在修復(fù)理念、救災(zāi)體系、應(yīng)用平臺(tái)、志愿服務(wù)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)采取法律體系建設(shè)、健全機(jī)構(gòu)和完善基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)化普及等手段，盡快補(bǔ)齊短板、堵住漏洞、強(qiáng)化弱項(xiàng)，切實(shí)提高我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

關(guān)鍵詞：城市災(zāi)難應(yīng)急;應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè);新冠肺炎疫情

中圖分類號(hào)：D630.8;R47? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2020）03-0013-06

2019年歲末，新冠肺炎疫情洶涌來(lái)襲，在給人民生命安全和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大損失的同時(shí)，以武漢為代表的城市在疫情防控的巨大負(fù)荷下出現(xiàn)的種種問(wèn)題[1]，也暴露出我國(guó)在城市治理尤其在城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援方面存在著薄弱環(huán)節(jié)。

危機(jī)背后是改善城市治理的機(jī)遇。完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，是依法科學(xué)有序防控疫情的題中應(yīng)有之義。作為應(yīng)對(duì)疫情等災(zāi)害的重要體制機(jī)制，城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)在發(fā)達(dá)國(guó)家方興未艾，形成了相應(yīng)的理論與實(shí)踐。中國(guó)城市化進(jìn)程正在加快，推動(dòng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)，盡快發(fā)展城市災(zāi)難醫(yī)學(xué)，讓中國(guó)的城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援更加高效，無(wú)疑是關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要議題，在當(dāng)下有助于為各個(gè)城市更好地抗擊新冠肺炎疫情提供制度保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，加強(qiáng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)，有助于提高應(yīng)急管理水平這一“國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分”，[2]也有助于提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

本文將結(jié)合此次新冠肺炎疫情中的實(shí)際情況，分析我國(guó)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的背景及現(xiàn)狀、問(wèn)題與挑戰(zhàn)，從理論與實(shí)踐方面梳理相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系提出對(duì)策建議。

一、背景及現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)在一系列較為典型的城市災(zāi)難事故當(dāng)中，暴露出了因?yàn)榫仍w系的不完善和救援物資儲(chǔ)備不足導(dǎo)致的二次傷害等救援問(wèn)題。這次疫情，讓武漢的另一面暴露了出來(lái)，醫(yī)療資源的不足，醫(yī)療物資的儲(chǔ)備匱乏，是這次武漢疫情控制的短板之一。[3]無(wú)論是自然災(zāi)害還是人為災(zāi)難，無(wú)論是社會(huì)安全事件還是公共衛(wèi)生事件，城市災(zāi)難往往帶來(lái)巨大的人員和財(cái)產(chǎn)損失，與此同時(shí)，每一次城市災(zāi)難也都會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)事件，給政府的應(yīng)急能力和公信力帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援是應(yīng)對(duì)城市突發(fā)事件必不可少的核心環(huán)節(jié)。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家均已經(jīng)或正在建立應(yīng)對(duì)災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制與方案，以最大限度地減少本國(guó)本地區(qū)公民生命與財(cái)產(chǎn)損失、穩(wěn)定政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)。推動(dòng)我國(guó)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的建設(shè)，對(duì)于盡可能地降低事故帶來(lái)的損失，完善我國(guó)公共安全體系，提升大都市治理能力和治理水平有著重要而迫切的意義。

從頂層設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系建設(shè)的相關(guān)議題受到中央越來(lái)越多的關(guān)注。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，健全公共安全體系，努力減少公共安全事件對(duì)人民生命健康的威脅”。[4]中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年10月25日發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中指出，建設(shè)海陸空立體化的緊急醫(yī)學(xué)救援體系，提升突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援能力。[5]國(guó)務(wù)院辦公廳2017年7月發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，從突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管控體系、城鄉(xiāng)社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力、監(jiān)測(cè)預(yù)警服務(wù)體系、城市和基層應(yīng)急管理能力四個(gè)方面提出了加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力的措施。[6]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2018年1月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確了城市應(yīng)急管理和救援能力的提升方向，即堅(jiān)持快速、科學(xué)、有效救援，要健全城市安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理體系，加快推進(jìn)建立城市應(yīng)急救援信息共享機(jī)制[7]。

在現(xiàn)有的相關(guān)體系建設(shè)方面，我國(guó)業(yè)已提出了“一案三制”的應(yīng)急管理體系的基本框架（“一案”：應(yīng)急預(yù)案;“三制”：應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）[8]。但聚焦到城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療，我國(guó)目前依然缺乏完整的災(zāi)難醫(yī)學(xué)救援體系，缺乏統(tǒng)一的指揮機(jī)制，現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)困難，缺乏完整的傷員轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)[9]，這意味著人口密集的大城市、特大城市在面臨災(zāi)難威脅時(shí)的自身準(zhǔn)備依然有待加強(qiáng)。

二、問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的法制體系和分級(jí)救援機(jī)構(gòu)尚不健全

截至目前，在城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援方面，我國(guó)尚未建立相關(guān)的法治體系和職能機(jī)構(gòu)。例如，在此次抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，各級(jí)政府的相關(guān)行為主要依據(jù)的法律是2007年8月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，2003年5月通過(guò)并于2011年1月修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，以及1989年2月通過(guò)并經(jīng)2004年8月和2013年6月兩次修訂的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》。然而，在這些法律文本當(dāng)中，均未涉及城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的相關(guān)內(nèi)容。現(xiàn)實(shí)中，由于分級(jí)醫(yī)療應(yīng)急救援未形成制度化的體系，湖北尤其是武漢本地的大量病患從疫情開(kāi)始就涌向三甲醫(yī)院，導(dǎo)致基層公共衛(wèi)生和醫(yī)院體系未能在第一時(shí)間控制疫情蔓延。直到各地醫(yī)療力量紛紛援助，軍隊(duì)醫(yī)療力量迅速介入（營(yíng)造和接管相關(guān)醫(yī)院），才從一定程度上緩解了緊張局面，而這些“非常之舉”屬于為應(yīng)對(duì)疫情的“特事特辦”，在制度層面，有效可行的緊急事件處置法律法規(guī)依然有待完善。

（二）城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援缺乏相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)施

專業(yè)的醫(yī)療救援機(jī)構(gòu)和救援隊(duì)伍是城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療工作的重要基礎(chǔ)。然而，我國(guó)各地城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療工作基礎(chǔ)薄弱，除上海等少數(shù)地區(qū)外，多數(shù)的省、市、縣（市、區(qū)）均未建立相應(yīng)的專業(yè)應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)伍，缺少應(yīng)對(duì)重大突發(fā)災(zāi)難事件的能力和經(jīng)驗(yàn)。此外，各地也缺乏應(yīng)急救援物資與設(shè)備儲(chǔ)備庫(kù)，尚未建立災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援移動(dòng)醫(yī)院，缺乏相應(yīng)的物資儲(chǔ)備。在此次應(yīng)對(duì)疫情的過(guò)程中，武漢當(dāng)?shù)叵群蠼ㄔO(shè)的火神山、雷神山等專門醫(yī)院，及在大型會(huì)展中心、體育館等建設(shè)的“方艙醫(yī)院”，均屬于臨時(shí)建設(shè)和征用的場(chǎng)地，用以緩解常規(guī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位不足帶來(lái)的問(wèn)題，屬于“現(xiàn)實(shí)之策”。此外，武漢及湖北各地醫(yī)用物資捉襟見(jiàn)肘，多家醫(yī)院先后通過(guò)各類社交媒體發(fā)布信息募集口罩、防護(hù)服等防疫物資，日常的應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足也成為制約抗疫的重大瓶頸。相較之下，上海市公共衛(wèi)生臨床中心，早在2003年建設(shè)時(shí)，就已經(jīng)預(yù)留了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的空間和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施，在此次疫情發(fā)生時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，建設(shè)應(yīng)急醫(yī)療用房，為防控疫情、救治病人提前做好充分準(zhǔn)備。[10]

（三）城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的社會(huì)化普及尚不充分

在災(zāi)難救援的專業(yè)領(lǐng)域有一項(xiàng)國(guó)際共識(shí)，即災(zāi)民也可以成為自救者和施救者，90%的生命救援來(lái)自家人、鄰居、社區(qū)的自救與互救。[9]發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)民眾的災(zāi)難救援知識(shí)普及十分重視，但在我國(guó)，民眾救災(zāi)知識(shí)相對(duì)匱乏，公眾參與城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的社會(huì)化組織程度較低，公共安全意識(shí)和自救互救能力總體薄弱，災(zāi)難醫(yī)學(xué)科普教育缺乏。在新冠肺炎疫情暴發(fā)前期，更多暴露的是公共安全意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，在有些地方發(fā)生了聚集性疫情，一些自疫區(qū)返鄉(xiāng)人員，不顧自身和他人安全，不佩戴口罩出入人流量較多的公共場(chǎng)所，帶來(lái)的惡劣影響難以補(bǔ)救;在疫情發(fā)展到一定階段后，諸多謠言令缺乏相關(guān)知識(shí)的公眾恐慌，甚至引發(fā)搶購(gòu)、侮辱、歧視等行為。此外，在民間力量參與的過(guò)程中，科學(xué)化和專業(yè)化水平尚顯不足，也可能存在“好心辦壞事”等問(wèn)題。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）科學(xué)化的修復(fù)理念

城市災(zāi)難修復(fù)是近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家在城市災(zāi)難應(yīng)急方面提出的新理念。城市災(zāi)難應(yīng)急能力同時(shí)意味著城鎮(zhèn)能夠從大型或小型災(zāi)難中修復(fù)的能力，意即城市災(zāi)難修復(fù)（Urban Disaster Resilience，UDR）。[11]提升城市災(zāi)難修復(fù)力不僅是在災(zāi)難來(lái)臨之時(shí)的應(yīng)急，更重要的是要日常加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力，不斷提升市民個(gè)體應(yīng)對(duì)極端自然災(zāi)害和識(shí)別危害的能力。[12]對(duì)此，“彈性城市”的概念被提出，“彈性”指的是群體或社區(qū)面對(duì)外部社會(huì)（無(wú)論是政治的還是環(huán)境的）壓力或干擾時(shí)所表現(xiàn)出的適應(yīng)能力，彈性越強(qiáng)意味著城市災(zāi)難修復(fù)力越強(qiáng)。[13]

增強(qiáng)城市災(zāi)難修復(fù)力，一方面需要提升災(zāi)害治理能力，加強(qiáng)政府、社會(huì)等各個(gè)方面資源的整合，增強(qiáng)各利益相關(guān)者的伙伴關(guān)系;另一方面需要進(jìn)一步完善實(shí)施框架和結(jié)構(gòu)，其中，《2015—2030年仙臺(tái)減災(zāi)框架》（The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015—2030，SFDRR）作為聯(lián)合國(guó)2015年后議程的第一個(gè)全球政策框架，提出了可持續(xù)發(fā)展背景下的框架減災(zāi)和恢復(fù)力建設(shè)，總結(jié)了可持續(xù)性和抗災(zāi)能力相關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的許多發(fā)展，明確提出將人類的身心健康、福祉和修復(fù)力放在減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)議程的更高位置。[14]

（二）系統(tǒng)性的救災(zāi)體系

早在1963年瑞典就籌建了專門應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的災(zāi)難醫(yī)療組織委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)也是世界上第一個(gè)正式的災(zāi)難醫(yī)療救援組織。經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了相對(duì)完善的災(zāi)難醫(yī)療救援體系。其中，最具代表性和系統(tǒng)性的救災(zāi)醫(yī)療體系是美國(guó)的國(guó)家災(zāi)難醫(yī)療系統(tǒng)（National Disaster Medicine System，以下簡(jiǎn)稱NDMS）。NDMS是美國(guó)國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃（National Response Plan，NRP）的重要組成部分，主要負(fù)責(zé)提供緊急醫(yī)療響應(yīng)、運(yùn)輸和疏散，以及協(xié)調(diào)聯(lián)邦醫(yī)療應(yīng)急響應(yīng)中病人的最終護(hù)理分配，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部（United States Department of Health and Human Service，HHS），災(zāi)難醫(yī)療救援隊(duì)（Disaster Medicine Assistant Team，DMAT）則是這一系統(tǒng)的一線工作力量。

NDMS由3個(gè)主要部分構(gòu)成，分別是醫(yī)療響應(yīng)、病患疏散和穩(wěn)定護(hù)理。其中，在醫(yī)療響應(yīng)方面，NDMS籌建了包括55個(gè)災(zāi)難醫(yī)療救援隊(duì)和35個(gè)專業(yè)護(hù)理團(tuán)隊(duì)在內(nèi)的共90個(gè)醫(yī)療應(yīng)急小組，災(zāi)難醫(yī)療救援隊(duì)是由受過(guò)專門培訓(xùn)的衛(wèi)生保健專業(yè)人員和支持人員組成的區(qū)域組織，包括35名專業(yè)人員和額外的支持人員，這些人員接受了專門培訓(xùn)，可以在艱苦的環(huán)境中獨(dú)立操作長(zhǎng)達(dá)72個(gè)小時(shí)。每個(gè)功能齊全的災(zāi)難醫(yī)療救援隊(duì)每天可以治療大約250名輕微或非急癥患者。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府還部署了儲(chǔ)備性的醫(yī)療設(shè)施，被稱為聯(lián)邦醫(yī)療站或避難所（Federal Medical Stations or Shelters，簡(jiǎn)稱FMSs）。每個(gè)聯(lián)邦醫(yī)療站均包含了相應(yīng)的設(shè)備、病床、醫(yī)療用品和有限的藥品庫(kù)存，可用于補(bǔ)充或替代常規(guī)的醫(yī)療場(chǎng)所。這些聯(lián)邦醫(yī)療站共有四類醫(yī)療輔助系統(tǒng)：第一類，提供先進(jìn)的重癥監(jiān)護(hù)和手術(shù)室服務(wù);第二類，提供傳染病隔離等專業(yè)護(hù)理;第三類，提供視聽(tīng)損害的患者護(hù)理;第四類，為慢性疾病患者提供護(hù)理。

在病患疏散方面，NDMS提供相應(yīng)的通信和交通支持，一般使用國(guó)防部提供的飛機(jī)將患者從災(zāi)難附近的動(dòng)員中心運(yùn)送到相應(yīng)的聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心（Federal Coordinating Centers，簡(jiǎn)稱FCCs）。約70—72個(gè)聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心、美國(guó)退伍軍人事務(wù)部所屬醫(yī)院及全美各地的軍事基地參與其中，同時(shí)會(huì)有部分工作人員全程提供支持，在接收疏散患者后，跟蹤患者的入院和出院，康復(fù)后將患者運(yùn)送回原居住地，并協(xié)助醫(yī)院報(bào)銷患者護(hù)理費(fèi)用。

在穩(wěn)定護(hù)理資源方面，全美約有2000家醫(yī)院為NDMS提供了約10萬(wàn)張普通醫(yī)療及外科和專科病床，參與的醫(yī)院也可以根據(jù)緊急情況的變化自由地改變供給NDMS的床位數(shù)量。

在實(shí)際的運(yùn)行中，NDMS的專門負(fù)責(zé)人是美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部的專職助理部長(zhǎng)。在部門協(xié)同方面，國(guó)防部負(fù)責(zé)將病人從災(zāi)難地點(diǎn)轉(zhuǎn)移到全國(guó)各地的協(xié)調(diào)中心，退伍軍人事務(wù)部和國(guó)防部負(fù)責(zé)招募醫(yī)院參與，并協(xié)調(diào)簽訂相應(yīng)的協(xié)議備忘錄，聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心則持續(xù)跟蹤NDMS的醫(yī)院病床可用性。在這一過(guò)程中，責(zé)任也進(jìn)行了明確劃分，病人的疏散運(yùn)輸被界定為州的責(zé)任，其余則為聯(lián)邦政府的責(zé)任。

隨著美國(guó)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療方面的技術(shù)理念不斷進(jìn)步，NDMS建設(shè)在多個(gè)方面取得了一系列的改進(jìn)：首先是私營(yíng)部門（非聯(lián)邦醫(yī)療系統(tǒng)）的參與水平不斷提高;其次是越來(lái)越多的區(qū)域醫(yī)院形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，并成為NDMS的骨干;第三是替代性的患者運(yùn)輸系統(tǒng)，與患者追蹤工作相聯(lián)系，減少在運(yùn)輸過(guò)程中對(duì)國(guó)防部的長(zhǎng)途航空運(yùn)輸?shù)囊蕾?。這些方面，都使得NDMS的效能得到進(jìn)一步提升。

（三）數(shù)字化的應(yīng)用平臺(tái)

智能手機(jī)應(yīng)用程序正迅速成為應(yīng)急響應(yīng)人員和普通民眾的必需品。進(jìn)一步研發(fā)數(shù)字化的應(yīng)急服務(wù)平臺(tái)，并推出專門的手機(jī)應(yīng)用，能夠更好地為大量人口提供“及時(shí)”的災(zāi)難培訓(xùn)。

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）、美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（The Centers for Disease Control and Prevention，CDC）等機(jī)構(gòu)均為各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)急響應(yīng)人員和公眾提供了高質(zhì)量的應(yīng)用程序。[15]

以聯(lián)邦應(yīng)急管理局的簡(jiǎn)稱命名的“FEMA”，是這一機(jī)構(gòu)為公眾提供的免費(fèi)開(kāi)放的移動(dòng)應(yīng)用，包含災(zāi)害安全提示、交互式的應(yīng)急包列表、可存儲(chǔ)的緊急會(huì)議地點(diǎn)，以及開(kāi)放式的避難所和開(kāi)放式的災(zāi)難恢復(fù)中心，對(duì)如何在災(zāi)難中保持安全并在災(zāi)后恢復(fù)進(jìn)行指導(dǎo)。這款應(yīng)用還有災(zāi)難報(bào)告功能，允許用戶拍攝并提交帶有全球定位系統(tǒng)的災(zāi)難照片報(bào)告，以便將它們顯示在公共地圖上供他人查看。此外，“FEMA”還與社交媒體進(jìn)行了互聯(lián)，救援人員能夠通過(guò)相關(guān)鏈接將情況反饋到聯(lián)邦應(yīng)急管理局的社交媒體中心。

美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心推出了“CDC流感”應(yīng)用，通過(guò)這一應(yīng)用，臨床醫(yī)生、其他醫(yī)療保健專業(yè)人士及公眾均能方便地獲取疾病預(yù)防控制中心的最新建議和流感最新情況。這一應(yīng)用中的信息包括有關(guān)國(guó)家流感活動(dòng)的最新信息、疫苗建議、診斷和治療信息（包括抗病毒藥物）、實(shí)驗(yàn)室測(cè)試信息、感染控制信息、視頻和鏈接等，通過(guò)這一應(yīng)用也能夠及時(shí)訂購(gòu)由美國(guó)疾控中心設(shè)計(jì)的打印產(chǎn)品，以便在工作場(chǎng)所張貼或分發(fā)給患者。

（四）整合性的志愿服務(wù)

當(dāng)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，災(zāi)難發(fā)生地的居民是城市災(zāi)難應(yīng)急工作最重要的參與者，尤其是包括搜索和救援、運(yùn)輸和分發(fā)救濟(jì)物資、為受災(zāi)者和緊急救援人員提供食物與飲料等在內(nèi)的志愿服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)被納入正式的災(zāi)害和人道主義規(guī)劃當(dāng)中。志愿服務(wù)作為以個(gè)人和緊急團(tuán)體的形式而形成的非正式自愿行動(dòng)，是一個(gè)地區(qū)災(zāi)難緊急應(yīng)對(duì)的重要資源和能力。

在美國(guó)，志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)主要整合了來(lái)自社區(qū)的力量，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（Community Emergency Response Team，CERT）發(fā)揮了重要的力量。

以美國(guó)伊利諾伊州的CERT為例，這一小組整合了4個(gè)方面的角色：分別是災(zāi)難緊急響應(yīng)者、針對(duì)普通民眾的教育者、提供服務(wù)以增進(jìn)社區(qū)福祉、加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)系并創(chuàng)造地方認(rèn)同感和獨(dú)立感。[16]這一項(xiàng)目有能力提高社區(qū)應(yīng)對(duì)一系列災(zāi)難應(yīng)急問(wèn)題，并為不同的社區(qū)群體建立一個(gè)為共同目的而聚集在一起的平臺(tái)，其提供的相應(yīng)服務(wù)能夠減少急救人員的壓力和成本。在災(zāi)難發(fā)生前建立這種民間應(yīng)急響應(yīng)團(tuán)隊(duì)將有效改善社區(qū)對(duì)災(zāi)難的準(zhǔn)備，并提高災(zāi)后的復(fù)原能力。

四、對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法治規(guī)范，構(gòu)建系統(tǒng)性的救災(zāi)體系

建章立制，有法可依是建設(shè)我國(guó)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援體系的基礎(chǔ)，有助于為新冠肺炎疫情防控提供法律和制度保障。

首先，在法律方面，可在已有的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律基礎(chǔ)上，研究制定專門針對(duì)城市災(zāi)難應(yīng)急救援的法律法規(guī)及相關(guān)配套法規(guī)制度和規(guī)范性文件，健全城市所面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的相關(guān)應(yīng)急法律法規(guī)體系，完善地方性應(yīng)急管理法規(guī)，加大執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急。

其次，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援標(biāo)準(zhǔn)體系，著力加強(qiáng)標(biāo)志標(biāo)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)隱患識(shí)別評(píng)估、預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)急醫(yī)療救援隊(duì)伍及裝備配置、公共場(chǎng)所應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配置、應(yīng)急醫(yī)療避難場(chǎng)所建設(shè)、物資儲(chǔ)備等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研制，推動(dòng)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施應(yīng)用，促進(jìn)應(yīng)急管理工作規(guī)范化和應(yīng)急技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)化。

再者，針對(duì)防控疫情的協(xié)調(diào)機(jī)制方面存在的問(wèn)題，進(jìn)一步統(tǒng)籌目前“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制和“一案三制”的衛(wèi)生應(yīng)急體系，在國(guó)家層面，可成立獨(dú)立的災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療體系（類似于美國(guó)的NDMS），下設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急醫(yī)療救援力量。同時(shí)鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療管理組織體系建設(shè)，強(qiáng)化相關(guān)機(jī)構(gòu)的輔助決策指揮職能，推動(dòng)社區(qū)和企事業(yè)單位落實(shí)應(yīng)對(duì)災(zāi)難的應(yīng)急醫(yī)療救援責(zé)任，配備專職或兼職工作人員。

（二）建立健全專業(yè)機(jī)構(gòu)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)分析，對(duì)于同樣的創(chuàng)傷傷員，專業(yè)化的創(chuàng)傷中心，比無(wú)經(jīng)驗(yàn)醫(yī)院的搶救成功率高60%，這也體現(xiàn)了建立健全專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)施對(duì)于降低城市災(zāi)難損失的重要意義。[17]

針對(duì)抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)設(shè)施方面存在的問(wèn)題，各地應(yīng)當(dāng)加大城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援專業(yè)隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，積極推廣應(yīng)急安全技術(shù)，加大對(duì)相關(guān)團(tuán)隊(duì)的培訓(xùn)力度，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，整合志愿服務(wù)力量，建設(shè)樞紐型慈善組織。同時(shí)，加強(qiáng)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援信息化建設(shè)，建立醫(yī)療救援與市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急保障、環(huán)境保護(hù)、治安防控、消防安全、道路交通、信用管理等部門公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援的系統(tǒng)化、智能化。此外，將“城市恢復(fù)力”和“彈性城市”建設(shè)的理念引入日常備災(zāi)中，深入推進(jìn)城市生命線工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極研發(fā)、推廣和應(yīng)用先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)防控、災(zāi)害防治、預(yù)測(cè)預(yù)警、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、個(gè)體防護(hù)、應(yīng)急處置等安全技術(shù)和產(chǎn)品，尤其是在人員密集場(chǎng)所，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)防控，配備必要的急救設(shè)備、藥品。要推進(jìn)健康安全教育體驗(yàn)館等急救宣傳教育基地和景區(qū)救護(hù)站點(diǎn)建設(shè)，面向社會(huì)公眾推廣急救穿戴設(shè)備、防疫知識(shí)培訓(xùn)，推送有針對(duì)性的預(yù)防和急救知識(shí)。

（三）推進(jìn)城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援知識(shí)和技能的社會(huì)化普及

此次的疫情防控不僅是一場(chǎng)總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，更是一場(chǎng)需要?jiǎng)佑脧V大人民群眾參與的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的人群，加大包括防疫在內(nèi)的城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援知識(shí)普及和技能培訓(xùn)，特別關(guān)注行動(dòng)不便的老人和其他弱勢(shì)群體。充分發(fā)揮緊急醫(yī)療救援指揮調(diào)度中心、各級(jí)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和社會(huì)化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用，設(shè)計(jì)并推廣適用于應(yīng)對(duì)災(zāi)難情境的預(yù)警和培訓(xùn)的移動(dòng)應(yīng)用，提高在微博、微信、抖音等社交媒體平臺(tái)的推廣力度，推進(jìn)城市災(zāi)難應(yīng)急公共安全宣傳教育工作進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課本、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭，強(qiáng)化大中小學(xué)公共安全知識(shí)和技能培養(yǎng)，組織形式多樣的身邊風(fēng)險(xiǎn)隱患識(shí)別活動(dòng)，開(kāi)展公共安全知識(shí)普及，提升公眾突發(fā)事件防范意識(shí)和自救互救能力。創(chuàng)建群眾性應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化基地，加強(qiáng)以自救互救為核心的應(yīng)急技能培訓(xùn)，推動(dòng)社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校和其他人員密集場(chǎng)所開(kāi)展各類群眾性應(yīng)急演練，讓城市災(zāi)難應(yīng)急醫(yī)療救援理念深入人心。

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Theory and Practice of the Construction of Urban Disaster Emergency Medical Rescue System：Implications for the Fight against the COVID-19

BAO Ya-jun1，GUO Dong2

（1.Institute of Urban Governance，Peking University-University of Sanya，Sanya 572000，China;

2.School of Public Policy & Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Abstract：The COVID-19 exposed the shortcomings of Chinas system and mechanism for prevention and control of major outbreaks and public health emergency management system. In the process of fight against COVID-19，strengthening basic institutional construction is the key to drawing lessons from the crisis. The urban disaster emergency medical rescue system construction could draw lessons from Western countries in the city resilience and disaster relief system，application platform，as well as the advanced experience of volunteer service. Through construction of institutions and infrastructure and improvement of social popularity in medical rescue，it could help strengthen the capability in major public health emergency.

Key Words：urban disaster emergency;disaster emergency medical rescue system;COVID-19

責(zé)任編輯：劉 博