我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出現(xiàn)狀、問題及建議

潘國剛

（吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春130012）

一、引 言

改革開放以來，各級政府都把經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展的重點(diǎn)，隨之產(chǎn)生的環(huán)境污染問題也日益加重。環(huán)境資源作為人類和社會發(fā)展的基本載體，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了空間支持，而人類對其造成的浪費(fèi)和污染將不可避免地影響到社會利益。現(xiàn)階段，我國政府對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面關(guān)注度越來越高，在黨的十九大報告中將環(huán)境問題中的污染防治工作作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一提出。生態(tài)環(huán)境資源為具有較強(qiáng)正外部性的公共產(chǎn)品，目前財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出作為政府改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其使用績效等直接影響著生態(tài)環(huán)境的改善情況。近年來，財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模雖然在逐年擴(kuò)大，但出現(xiàn)了財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理、中央與地方責(zé)任劃分不明晰、“重分配、輕管理”等問題，這些問題都不同程度地限制了改善環(huán)境質(zhì)量的進(jìn)程。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨的環(huán)境問題日益尖銳，因此，對我國財(cái)政環(huán)保支出進(jìn)行系統(tǒng)分析和研究十分必要。

二、財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的發(fā)展歷程

節(jié)能環(huán)保支出是現(xiàn)階段我國政府改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，我國節(jié)能環(huán)保支出的發(fā)展可以分為兩個階段：第一階段是政府收支分類改革以前，我國節(jié)能環(huán)保事務(wù)的支出分散在其他財(cái)政支出科目中，支出的統(tǒng)計(jì)口徑也不盡相同，因此國家在改革前對節(jié)能環(huán)保支出的統(tǒng)計(jì)缺乏完整性和系統(tǒng)性；第二階段是我國全面推行政府收支分類改革后，這一階段最主要特征是第一次單獨(dú)將“211 環(huán)境保護(hù)”列為類級科目支出，在節(jié)能環(huán)保事務(wù)上進(jìn)行整體的宏觀調(diào)控，在此后對款級科目進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整和完善，且2011年將名稱改為“211 節(jié)能環(huán)?！敝С觯⒃诿磕甑呢?cái)政決算表中列示其詳細(xì)的支出情況?，F(xiàn)階段，我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出已經(jīng)形成16 款共62 項(xiàng)支出的“211 節(jié)能環(huán)?！鳖惪颇?，如表1所示。

表1 “211 節(jié)能環(huán)?！笨颇烤唧w款、項(xiàng)類名稱

三、財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模分析

政府收支分類改革之前，沒有單獨(dú)設(shè)立節(jié)能環(huán)保支出科目，支出的統(tǒng)計(jì)口徑也不盡相同，因此國家在改革前對節(jié)能環(huán)保支出的核算缺乏完整性和系統(tǒng)性，造成了統(tǒng)計(jì)口徑、范圍等不一致的問題，所以本文主要以政府收支分類改革后的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理和分析。

（一）絕對規(guī)模分析

現(xiàn)階段我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出絕對規(guī)模情況主要如圖1所示：2007年以來，我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出在規(guī)模方面持續(xù)擴(kuò)大，總額從2007年的995.82 億元，增加到2018年的6297.62 億元，2018年支出總額達(dá)到2007年的6.3 倍，而2018年財(cái)政總支出僅為2007年的4.44 倍。

節(jié)能環(huán)保支出總額增長情況：2008-2011年呈現(xiàn)明顯下降趨勢，但保持年均27.61%的高速增長，2011-2018年呈現(xiàn)波動上升趨勢，年均維持在12.82%的增長水平?？傮w來看，近十年我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總額平均每年保持在18.89%的增速。

節(jié)能環(huán)保支出增加額方面：2008-2018年之間總體來看穩(wěn)中有升，從2008年的455.54 億元上升到2018年的680.29 億元，但在此期間內(nèi)波動較大，2011年出現(xiàn)了第一次下降，比2010 下降了六成以上，此后呈現(xiàn)上升態(tài)勢，直到2016年增加額出現(xiàn)近十年來最大程度減少，首次出現(xiàn)負(fù)增長情況，到2018年增長額恢復(fù)到2015年增長額的九成以上。

通過上述分析，可以看出我國近年來大幅度增加了在節(jié)能環(huán)保方面的支出，但增幅處于波動情況，未來應(yīng)該在保證擴(kuò)大規(guī)模的同時增強(qiáng)其連續(xù)性和穩(wěn)定性，這樣才能推動我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的進(jìn)程。

圖1 2007-2018年國家財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出情況

（二）相對規(guī)模分析

1.節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出、GDP 的比重

圖2 我國節(jié)能環(huán)保支出在財(cái)政支出、GDP 的占比情況（2007-2018）

如圖2所示，近年來我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出在財(cái)政支出、GDP 中占比情況相對穩(wěn)定，波動幅度較小，占財(cái)政支出和GDP 比重的變動范圍分別控制在0.8%和0.35%以內(nèi)，可以看出，我國在節(jié)能環(huán)保事務(wù)上的配置份額基本穩(wěn)定；從趨勢變化的角度來看，節(jié)能環(huán)保支出占兩者比例的變化幅度較為接近，在2007-2010年保持較高速度的增長，并在2010年分別達(dá)到財(cái)政支出的2.72%、GDP 的0.59%，出現(xiàn)首次比重小高峰，2011-2012年比重水平回落，2013年和2014年逐漸恢復(fù)，到2015年再次出現(xiàn)高峰，此時，節(jié)能環(huán)保支出達(dá)到GDP 的0.70%，是財(cái)政支出的2.73%，2016年比例略下降后連續(xù)兩年上升，2018年達(dá)到占財(cái)政支出比例的最高值2.85%，占GDP 比重維持在0.69%的較高水平。財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出在財(cái)政支出和GDP 中占比總體處于波動中增長的態(tài)勢，二者的變化趨勢也具有較強(qiáng)的相關(guān)性。

此外，從節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出和GDP 比重的數(shù)值來看，歷年比重均未超過3 %和0.7%，與其他科目相比仍然處于較低水平，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，很難反映出節(jié)能環(huán)保支出領(lǐng)域的重要地位，說明我國仍需進(jìn)一步加強(qiáng)對于節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的重視。

2.節(jié)能環(huán)保支出增速、財(cái)政支出增速和GDP 增速情況

如圖3所示，節(jié)能環(huán)保支出增速體現(xiàn)出兩方面特征。一方面，2008-2011年節(jié)能環(huán)保支出增速呈明顯下降趨勢，但年均增長率仍保持在27.61%的高速增長，與財(cái)政支出、GDP 二者的增速相比，處于較高水平；從總體的變化情況來看，節(jié)能環(huán)保支出增速與財(cái)政支出和GDP 增速之間的相關(guān)性并不大，也沒有呈現(xiàn)變化趨于同步的情況，說明我國在財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出方面并沒有隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況的變化而進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。另一方面，在節(jié)能環(huán)保支出不斷增長的趨勢下，增速的穩(wěn)定性并不好，在2008年增速高達(dá)45.75%，而2016年出現(xiàn)1.42%的負(fù)增長，由此可知，我國節(jié)能環(huán)保支出的穩(wěn)定性仍需加強(qiáng)，在宏觀調(diào)控中，穩(wěn)定的財(cái)政投入有利于財(cái)政支出對資源進(jìn)行合理配置，較大波動的財(cái)政投入在一定程度上直接影響了政府在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的調(diào)控力度，導(dǎo)致財(cái)政支出的資源配置功能被削弱。

圖3 我國節(jié)能環(huán)保支出、財(cái)政支出和GDP 三者增速情況（2008-2018）

四、財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)分析

（一）中央與地方支出結(jié)構(gòu)分析

表2中分析了中央本級和地方政府在環(huán)境保護(hù)支出領(lǐng)域的具體情況。中央本級和地方政府在節(jié)能環(huán)保支出的差異較大，地方政府在節(jié)能環(huán)保支出中處于主體地位，九成以上節(jié)能環(huán)保支出額由地方政府來承擔(dān)，在這一部分的支出中，轉(zhuǎn)移支付比例較大。通過圖表相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，2014年以前，中央轉(zhuǎn)移支付的金額均達(dá)到地方節(jié)能環(huán)保支出的六成左右，是全國節(jié)能環(huán)?？傊С龅?0%以上；2014年開始出現(xiàn)地方實(shí)際支出高于中央轉(zhuǎn)移支付的情況，但中央轉(zhuǎn)移支付比重仍保持在地方節(jié)能環(huán)?？傊С龅乃某勺笥?。由此可見，國家對于節(jié)能環(huán)保事務(wù)的宏觀調(diào)控對其發(fā)展產(chǎn)生了推動作用。

此外，地方實(shí)際節(jié)能環(huán)保支出增加額的波動較大，2008-2018年之間年地方實(shí)際支出增加額在-52.91 億元至666.18 億元之間浮動，各年之間的變動幅度也較大，說明地方政府每年對節(jié)能環(huán)保的支持并沒有達(dá)到相對穩(wěn)定的水平。

如圖4所示，中央本級節(jié)能環(huán)保支出的占比情況波動較大，而轉(zhuǎn)移支付以及地方本級節(jié)能環(huán)保支出占比變化相對比較平穩(wěn)。2014年中央本級支出占節(jié)能環(huán)?？傊С霰戎卮蠓仍鲩L，與上一年相比增加了6.12%，增加兩倍之多。轉(zhuǎn)移支付的占比總體來看是波動中略帶下降的情況，與之變化相對應(yīng)的是地方本級的占比情況，近年來呈現(xiàn)穩(wěn)中有升，從2007年的21.46%增長到2018年的67.39%，表明了地方政府在節(jié)能環(huán)保方面提高了關(guān)注度。

從中央和地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重劃分來看，地方支出占比雖然呈現(xiàn)下降趨勢，但是近年來地方政府對于環(huán)境保護(hù)的事權(quán)并沒有明顯減少，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分問題還有待解決。

（二）節(jié)能環(huán)保支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析

1.國家節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)情況

我國全面實(shí)施政府收支分類改革后，第一次將“211 環(huán)境保護(hù)”支出單獨(dú)設(shè)為類級科目，并在此后對款級科目進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)整和完善，到2010年，財(cái)政決算表中才確定了各項(xiàng)款級科目，列示了節(jié)能環(huán)保類、款、項(xiàng)的具體支出金額，后續(xù)僅進(jìn)行項(xiàng)級科目的調(diào)整。所以本部分僅對2010年后節(jié)能環(huán)保支出的完整數(shù)據(jù)進(jìn)行整理。

如圖5所示，根據(jù)2010-2018年全國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出各款級科目支出的比例情況來看，退耕還林和污染減排兩科目的支出占比相對于其他款級科目變化相對較大，其他款級科目占比情況相對穩(wěn)定。占節(jié)能環(huán)保支出比重較高的科目依次為污染防治、能源節(jié)約利用、其他節(jié)能環(huán)保支出和污染減排科目，其中，占比最高的為污染防治支出，自2010年以來支出占比都保持在三成左右，2018年支出規(guī)模達(dá)到2441.29 億元，所占比重達(dá)到了38.27%；此外，在2010年后，一半以上的節(jié)能環(huán)保支出均用于污染防治、能源節(jié)約利用、其他節(jié)能環(huán)保支出三個方面，可見污染防治和節(jié)能方面事務(wù)一直是節(jié)能環(huán)保工作的重點(diǎn)。

表2 2007-2018年中央、地方環(huán)境保護(hù)支出情況表 單位（億元）

圖4 中央與地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)情況（2007-2018）

圖5 2010-2018年全國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)

比重方面如圖6、7 所示，2010-2018年，從整體趨勢來看，支出比重上升較為明顯的三個科目是自然生態(tài)保護(hù)、污染防治、其他節(jié)能環(huán)保支出，2018年相比2010年比重增幅分別為126.3%、89.77%和239.08%，下降較為明顯的是可再生能源、退耕還林、污染減排三個科目，其比重的降幅分別為81.56%、75.27%和61.02%。這說明我國總體上對自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域和污染防治領(lǐng)域越來越重視，對可再生能源、退耕還林以及污染減排項(xiàng)目的重視度相對下降。

2.中央本級與地方節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)情況

圖6 節(jié)能環(huán)保支出比重明顯上升的3 個款級科目（2010-2018）

圖7 節(jié)能環(huán)保支出比重明顯下降的3 個款級科目（2010-2018）

圖8 2010-2018年中央本級節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)

如圖8所示，在中央本級節(jié)能環(huán)保支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，可以按時間分為兩個階段進(jìn)行比重分析。2010-2012年之間，中央在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的工作主要以能源節(jié)約利用、天然林保護(hù)、污染防治三個方面為重點(diǎn)，僅這三個款級科目支出比重就占了每年中央節(jié)能環(huán)保支出的60%。2013-2018年之間，能源管理事務(wù)、其他節(jié)能環(huán)保支出、能源節(jié)約利用、天然林保護(hù)的支出成為中央節(jié)能環(huán)保支出重點(diǎn)，尤其是能源管理事務(wù)和其他節(jié)能環(huán)保支出兩個方面比重增幅很大，僅這兩個科目支出比重就達(dá)到每年中央節(jié)能環(huán)保支出總額的六成以上，天然林保護(hù)支出比例有所下降。此外，在能源節(jié)約利用、污染防治和環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)三方面的支出比例出現(xiàn)大幅下降，2010-2013年年平均比重分別在27.61%、10.13%和5.33%，而2014-2016年之間年平均比重僅為14.90%、1.30%以及1.74%。

如圖9所示，從2010-2018年地方本級財(cái)政節(jié)能環(huán)保各款級科目的支出比重情況中，可以看出污染防治所占比重最大，地方政府將絕大部分的財(cái)政節(jié)能環(huán)保資金用于污染防治領(lǐng)域，并且在規(guī)模上整體呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，由2010年的711.63 億元增長至2018年的2432.01 億元，支出比例連續(xù)七年占地方本級節(jié)能環(huán)保支出的30%左右，2018年達(dá)到41.43%的最高水平，最低年份（2013年）也達(dá)到了26.97%。除了污染防治，所占比重最大的科目是能源節(jié)約利用支出，比例穩(wěn)定在10%-20%之間，成為地方政府在節(jié)能環(huán)保方面的第二大支出領(lǐng)域。從比重的變化趨勢來看，退耕還林和污染減排的支出比例逐年降低，支出占比分別從2010年的15.45%、12.55%降至2018年的4.04%、4.94%；其他節(jié)能環(huán)保支出比例在不斷上升，污染防治科目的比例波動中略帶增加。

圖9 2010-2018年地方本級節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)

五、財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出存在的問題

近年來國家對節(jié)能環(huán)保方面重視程度越來越高，并進(jìn)行了大量的推進(jìn)工作，具體體現(xiàn)在節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模不斷加大，支出結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。但當(dāng)前的環(huán)保形勢仍然嚴(yán)峻，全國高質(zhì)量環(huán)境發(fā)展較為緩慢，治理水平提升幅度并不顯著，需要進(jìn)一步對財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出存在的問題加以科學(xué)系統(tǒng)的分析，為后續(xù)提出節(jié)能環(huán)保對策建議做鋪墊。

（一）財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模偏小

首先，現(xiàn)階段國家財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模雖然呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大的情況，但從占GDP 的百分比來看，最高值也僅為當(dāng)期GDP 的0.70%（2015年），通過國際經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境保護(hù)投資占GDP 的比重處于1%-1.5%水平，可以有效防止環(huán)境污染進(jìn)一步擴(kuò)大，比重處于2%-3%之間，不僅可以有效控制環(huán)境污染，在環(huán)境的質(zhì)量上還可以得到改善。但我國目前的環(huán)境保護(hù)投資比例仍然處于低水平狀態(tài)，2010年達(dá)到歷年最大值，占GDP 的1.84%，低于改善環(huán)境質(zhì)量2%的最低標(biāo)準(zhǔn)，而在20世紀(jì)70年代一些發(fā)達(dá)國家如美國、德國、日本的環(huán)保投資水平就已經(jīng)達(dá)到2%以上。

其次，雖然中國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢，但增速非常不穩(wěn)定，最高水平達(dá)45.75%（2008年），最低水平為-1.42%（2016年），浮動差值達(dá)到47.17%。由此可見，我國整體的節(jié)能環(huán)保支出連續(xù)性不強(qiáng)、財(cái)政穩(wěn)定性也需進(jìn)一步增強(qiáng)。

最后，從與其他財(cái)政支出領(lǐng)域的橫向比較來看，節(jié)能環(huán)保支出的規(guī)模仍需擴(kuò)大，2018年節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出的比例為2.85%，與教育、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生等財(cái)政支出占比相差甚遠(yuǎn)，2018年教育支出達(dá)到節(jié)能環(huán)保支出的5.33 倍，這表明在我國整體財(cái)政支出體系中，節(jié)能環(huán)保支出的地位并不突出，國家對節(jié)能環(huán)保的重視程度還有待加強(qiáng)。

（二）節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

新時期我國節(jié)能環(huán)保支出體系仍處于發(fā)展初期階段，體系建設(shè)并不完善，內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)也并不穩(wěn)定，支出領(lǐng)域大多集中在事后治理，在前期和中期的有效保護(hù)和管理、控制等方面存在一定的問題。一方面，大部分款級科目的增幅出現(xiàn)正負(fù)交替的波動變化，只有自然生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)和污染防治三個科目每年的增長率保持在相對穩(wěn)定的水平，表明我國在節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)投入安排的合理性和穩(wěn)定性方面存在問題。另一方面，我國在對環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察方面的支出相對較少，財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的大部分資金投放在污染治理方面，少部分用于能源節(jié)約利用、自然生態(tài)保護(hù)、污染減排等方面的前期保護(hù)領(lǐng)域，在污染防治的執(zhí)行以及監(jiān)測監(jiān)察方面的支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，因此應(yīng)進(jìn)一步增加監(jiān)測監(jiān)察方面的資金投入，平衡和優(yōu)化節(jié)能環(huán)保支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

（三）中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

一方面，中央和地方之間的支出比例相差較多。2018年中央節(jié)能環(huán)保支出占6.79%，節(jié)能環(huán)保轉(zhuǎn)移支付占25.82%，地方本級節(jié)能環(huán)保支出占67.39%，轉(zhuǎn)移支付占比相對較高說明了中央政府財(cái)權(quán)較大，通過轉(zhuǎn)移支付可以保障地方的節(jié)能環(huán)保支出來源，但相比較而言，中央政府的事權(quán)并不大，更多的事權(quán)由地方政府來負(fù)責(zé)，而地方實(shí)際財(cái)力無法支撐其事權(quán)，從而產(chǎn)生財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。另一方面，中央與地方在支出結(jié)構(gòu)和側(cè)重方向有所差別。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，能源節(jié)約利用是中央支出關(guān)注的重點(diǎn)，對環(huán)境污染的治理投入較少，但作為節(jié)能環(huán)保支出的主體——地方政府更加關(guān)注污染防治和能源節(jié)約兩方面，而對基礎(chǔ)的環(huán)境管理以及監(jiān)測監(jiān)察方面投入較少，一定程度上對地方政府提供環(huán)境方面的公共服務(wù)產(chǎn)生影響。

（四）財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出效果不佳

長期以來，我國在財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出領(lǐng)域處于重投資而輕效益的管理方式，現(xiàn)階段我國財(cái)政針對節(jié)能環(huán)保重視程度越來越高，投資的項(xiàng)目數(shù)額也越來越大，在投資項(xiàng)目過程中形成了大批量的固定資產(chǎn)，但在后續(xù)的管理和維護(hù)當(dāng)中，缺乏持續(xù)性投資或合理的管理方法，致使很多項(xiàng)目沒有發(fā)揮其預(yù)期的效果，也沒有達(dá)到節(jié)能環(huán)保支出用來治理環(huán)境污染從而改善環(huán)境質(zhì)量的基本目標(biāo)。此外，我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的績效體系也并不完善，雖然一直實(shí)行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，但缺乏與之匹配的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行過程也存在相應(yīng)的操作性問題。可見我國在節(jié)能環(huán)保支出的效果和產(chǎn)生效益方面的重視度不足，對我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平的提升產(chǎn)生一定的影響。

六、政策建議

（一）擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模并提高其穩(wěn)定性

通過國際經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保投入占GDP 的比重在2%-3%水平之上，國家才能夠有效控制環(huán)境污染，進(jìn)一步改善和提升環(huán)境質(zhì)量。但我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入水平一直較低，直接限制了我國對于環(huán)境污染治理的進(jìn)程，因此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支出規(guī)模還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，盡快達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量投入占GDP 比重2%的最低標(biāo)準(zhǔn)，同時尋求持續(xù)穩(wěn)定的節(jié)能環(huán)保資金來源，提高節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模增長的穩(wěn)定性。

目前我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的絕對規(guī)模在逐年擴(kuò)大，但在國家整個財(cái)政支出的相對規(guī)模仍然處于較低水平，因此，有必要加強(qiáng)國家對節(jié)能環(huán)保的重視，逐步把節(jié)能環(huán)保支出作為國家財(cái)政支出的重點(diǎn)，針對部分財(cái)政收入出臺相關(guān)政策，優(yōu)先用于節(jié)能環(huán)保的相關(guān)領(lǐng)域，保證節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域資金來源的穩(wěn)定性，同時進(jìn)一步提高支出的增長率并保持其平穩(wěn)性。此外，節(jié)能環(huán)保工作的投入巨大，在財(cái)政支持的基礎(chǔ)上還應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化和拓寬社會資金的籌集，為國家節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域提供相對穩(wěn)定的資金來源。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)

就我國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的現(xiàn)況來看，支出的內(nèi)部項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不盡合理，所以在結(jié)構(gòu)方面要明確支出重點(diǎn)，在合理的支出結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，提高資金的使用效率。

首先，在中央層面上，中央政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，著力解決全國范圍內(nèi)外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，宏觀上把握節(jié)能環(huán)保事業(yè)的總體方向。其次，在節(jié)能環(huán)保轉(zhuǎn)移支付方面，轉(zhuǎn)移支付是為了解決政府在履行環(huán)境責(zé)任方面缺乏財(cái)政資源的問題，這一部分的支出要配合中央在節(jié)能環(huán)保方面出臺的相關(guān)政策，在中央宏觀調(diào)控政策下加大對大氣污染防治、水體污染防治以及環(huán)保管理和監(jiān)測監(jiān)察方面的支出規(guī)模，從而促進(jìn)區(qū)域環(huán)境健康發(fā)展。最后，地方政府層面，要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，加大公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和當(dāng)?shù)匚廴究刂屏Χ?，同時在地區(qū)內(nèi)部加強(qiáng)環(huán)境管理和監(jiān)測領(lǐng)域的投入，從而為提高地區(qū)環(huán)境管理水平提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）明晰財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出責(zé)任

現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保工作的預(yù)期目標(biāo)，就需要進(jìn)一步明晰財(cái)政節(jié)能環(huán)保責(zé)任，明確國家和地方在節(jié)能環(huán)保方面的權(quán)力，同時不同地區(qū)和不同部門實(shí)際需求仍存在一定的差異性，為了能夠更加合理有效的配置相關(guān)資源，就要明確各部門的財(cái)力，并且使各部門對節(jié)能環(huán)保的重點(diǎn)和方向加以深刻理解和掌握，根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況實(shí)行支出責(zé)任制。

一方面，建立科學(xué)的事權(quán)劃分機(jī)制、確定責(zé)任主體?？鐓^(qū)域且具有較強(qiáng)外部性的節(jié)能環(huán)保事務(wù)由中央進(jìn)行統(tǒng)籌，地方參與共同治理。屬于單個地區(qū)或外部性較弱的節(jié)能環(huán)保事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)并明確責(zé)任主體，加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保事務(wù)管理和監(jiān)測的垂直管理。

另一方面，在轉(zhuǎn)移支付的制度方面進(jìn)行調(diào)整。要在中央整體宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，因地制宜地對基層環(huán)保能力進(jìn)行指導(dǎo)和提升。對于相關(guān)地區(qū)的環(huán)境情況以及較低水平的公共服務(wù)能力，國家也應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使得環(huán)境基本公共服務(wù)達(dá)到均等化，滿足人們對美好生活的向往。同時建立相關(guān)激勵機(jī)制，提高各地區(qū)在環(huán)境治理工作的熱情。

（四）提高財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的績效水平

雖然中國在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的績效工作在穩(wěn)步推行過程中，工作也一直在完善和進(jìn)步，對環(huán)境污染產(chǎn)生了一定程度的緩解作用，但仍存在一些問題，影響了其支出的績效水平。

首先，要提高財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的管理效率，在立項(xiàng)過程中要進(jìn)行更為嚴(yán)格的審批。其次，要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，尤其是對基層財(cái)政的約束?；鶎迂?cái)政直接參與節(jié)能環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目的評估、實(shí)施及后續(xù)的監(jiān)督檢查，因此要明確基層財(cái)政的監(jiān)管責(zé)任、強(qiáng)化其監(jiān)督職能，確保財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出能夠及時、全面到位，并對各項(xiàng)支出的運(yùn)用進(jìn)行全面監(jiān)督和審查。最后，要建立健全財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的績效評價機(jī)制，全面實(shí)行績效管理，明確支出的使用對象、程序、方法，支出使用部門的責(zé)任和分工。完善財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的激勵機(jī)制，逐步建立起與實(shí)際治理效果相聯(lián)系的制度，治理效果好的地區(qū)中央適當(dāng)獎勵；未達(dá)到治理效果的，中央令其限期整改，并減少下一時期的獎勵金額，改變重投入輕績效的管理局面。