天津行政事業(yè)單位內部控制建設分析報告

◎文/天津市財政局

一、內部控制建設總體情況

2018 年是財政部組織全國各級各類單位編報內部控制報告的第三年， 仍采用“統(tǒng)一部署、分級負責、逐級匯總、 單向報送” 的組織方式。 從天津全市單位內部控制報告上報情況來看， 截至報送截止時間， 共收到各市級主管部門、 各區(qū)財政部門提交的市級主管部門及各地區(qū)內部控制匯總報告157份。其中，市級主管部門共提交141 份、 各區(qū)財政部門共提交16 份，包含各級各類單位內部控制報告4912 份。

本次內部控制報告重點考核了各單位內部控制機構建設情況、運行情況、權力制衡與職責分離、 制度建設和制度執(zhí)行效果、 信息系統(tǒng)等六大重點方面， 報送情況總體良好， 在一定程度上反映出經過三年時間的政策學習、制度建設和工作固化，單位內部控制報告編報工作已成為各單位一項年度例行工作。

（一）各單位內部控制建設整體情況

內部控制報告采用優(yōu)、良、中、差四個等級來進行評價， 從天津全市范圍內各單位內部控制報告提供的數(shù)據(jù)來看，其中15 家為優(yōu)，占比0.3% ，708 家 為 良， 占 比14.4%。得分等級為優(yōu)和良的單位共723 家，占比14.7%，由此可見， 天津各單位內部控制建設總體情況尚不樂觀，見圖1。

（二）天津直屬部門內部控制建設持續(xù)推進且整體優(yōu)于基層單位

從天津直屬部門與基層單位內部控制對比來看，直屬部門內部控制建設優(yōu)于基層單位， 對于財政政策的執(zhí)行程度較高。 天津直屬部門內部控制得分等級為優(yōu)的單位占比為1.6%，內部控制得分等級為良的單位占比為77.8%， 整體優(yōu)良率達到79.4%， 遠高于基層單位的14.6%，見圖2。

（三）天津各區(qū)單位內部控制建設水平參差不齊

全市16 個區(qū)單位內部控制建設優(yōu)良率各不相同，表現(xiàn)出來的各區(qū)間差異較大，建設水平參差不齊，其中市內六區(qū)內部控制建設優(yōu)良率普遍較高，見圖3。

（四）不同單位類別內部控制建設情況差別不明顯

從單位類型來看， 行政單位、財政補助事業(yè)單位、參公事業(yè)單位、 經費自理事業(yè)單位和其他事業(yè)單位內部控制建設情況差別不明顯，見圖4。

二、內部控制建設具體情況

內部控制建設具體情況主要包括單位層面內部控制建設具體情況和業(yè)務層面內部控制建設具體情況兩個部分。

（一）單位層面內部控制建設具體情況

圖1 天津各單位內部控制運行評價結果

圖2 天津直屬部門與基層單位內部控制運行評價結果對比分析

圖3 天津各區(qū)單位內部控制優(yōu)良率情況

1. 內部控制環(huán)境建設。內部控制環(huán)境是單位內部控制建設的重要基礎。 天津全市范圍內絕大多數(shù)單位均積極開展本單位內部控制環(huán)境建設。其中，內部控制領導小組成立情況、 領導小組會議情況、單位負責人參會情況、工作小組會議情況見圖5 所示。

2.內部控制組織實施。 單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門， 負責組織協(xié)調內部控制工作。 在天津全市范圍內， 內部控制牽頭部門以財務部門和行政管理部門居多，見圖6。

制度建設是內部控制的抓手之一， 可以分為內部控制建立、 內部控制實施和內部控制信息化三個階段。 在全市范圍內， 處于內部控制建立階段、 實施階段和信息化階段的單位分別占總數(shù)的39.7%、55.3%和5.0%， 表現(xiàn)出內部控制建設具有階段性和長期性， 天津內控建設信息化程度明顯偏低，見圖7。

不同單位的內部控制發(fā)展階段均有差異， 人員素質也參差不齊， 尋求第三方專業(yè)機構進行協(xié)助有助于提高工作效率，提升落實效果。而現(xiàn)階段絕大部分單位以自建方式進行內部控制建設，采用聘請外部單位或中介機構協(xié)助內部控制建設的占比32%，見圖8。

圖4 天津不同單位基本性質內部控制運行評價結果

圖5 天津全市范圍內各單位內部控制環(huán)境建設情況

圖6 天津全市范圍內各單位內部控制職能部門設置情況

圖7 天津全市范圍內各單位內部控制建設進度總體情況

圖8 天津全市范圍內各單位內部控制建設方式

圖9 天津全市范圍內各單位內部權力制衡情況

圖10 天津全市范圍內各單位內部控制考核評價結果應用情況

3.權力運行制衡機制建立。 黨的十八屆四中全會提出， 應對權力集中的部門和崗位實行分事行權、 分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部控制流程控制、 防止權力濫用。全市范圍內，除了定期輪崗指標在60%左右，分事行權情況、 分崗設權情況和分級授權情況均達到90%以上，見圖9。

4.內部控制評價與監(jiān)督情況。 評價與監(jiān)督是行政事業(yè)單位內部控制得以有效實施的保障機制， 評價服務于監(jiān) 督。 2018 年， 天 津 共 有3538 家單位開展了內部控制考核評價，占比72%，發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)13950 條。 通過對內部控制的建立與實施的有效性開展監(jiān)督檢查和評價，查找和發(fā)現(xiàn)內部控制存在的問題， 提出改進建議并督促落實整改， 一方面可以防范經濟活動風險， 及時堵塞管理漏洞； 另一方面有利于持續(xù)地完善單位內部控制體系， 使內部控制在單位內部管理中心發(fā)揮更大作用。

（二）業(yè)務層面內部控制建設情況分析

業(yè)務層面內部控制建設情況分析包括三個方面：職責分離和輪崗情況、 內部控制制度建設情況和制度執(zhí)行情況。

1.職責分離和輪崗情況。不相容職責分離是權力運行過程中決策、 執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的組織保障。 天津全市范圍內， 所有業(yè)務不相容職責分離率均為95%以上，基本實現(xiàn)內部權力約束與制衡，見圖11。

行政事業(yè)單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度。 關鍵崗位定期輪崗， 有利于盡早發(fā)現(xiàn)內部管理中心存在的問題和隱患， 也有利于克服人員管理的“疲勞效應”，保持關鍵崗位工作人員的工作干勁，并促使其牢固樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德防線，自覺依法履行職責。天津全市范圍內， 關鍵崗位平均輪崗人次占崗位人數(shù)的23.9%， 所有業(yè)務關鍵崗位輪崗率均在20%以上，見圖12。

2.內部控制制度建設。全市范圍內， 絕大多數(shù)業(yè)務適用率均超過85%，但建設項目管理的適用比率偏低，因為一些單位2018 年未發(fā)生建設項目，見圖13。

內部控制制度應當隨著外部環(huán)境變化、 經濟活動調整和業(yè)務活動變革等不斷修訂與提高， 不適用的規(guī)章制度應當及時修訂。 全市范圍內， 所有業(yè)務制度更新率為55.5%， 流程圖更新率為51.9%，見圖14。

圖11 不相容職責分離情況

圖12 天津全市范圍內各單位內部控制關鍵崗位輪崗情況

圖13 天津全市范圍內各單位內部控制業(yè)務適用情況

圖14 天津全市范圍內各單位內部控制制度更新情況

3.內部控制制度執(zhí)行。內部控制制度執(zhí)行情況的衡量 主要依靠通過績效資料、決算報表和資產報告數(shù)據(jù)來度量的定量指標， 一般用實際完成情況與計劃完成情況的比率來表示。

（1）預算管理業(yè)務

從全市情況來看， 單位預算績效目標設定比例、單位預算批復細化程度情況良好， 單位整體支出績效目標設定比例和預算執(zhí)行管控程度依然不高， 尚未實現(xiàn)每月定期上報預算執(zhí)行分析報告，見圖15。

（2）收支管理業(yè)務

各單位非稅收入管控情況、支出管理精細程度、支出付款管控情況良好， 見圖16。

（3）政府采購管理業(yè)務

各單位仍然存在政府采購實際金額與預算金額不相符合的情況， 制度執(zhí)行計劃基本完成的單位占比90.8%，采購合同完成情況達到97.7%， 但是采購驗收率較低，為83.7%，見圖17。

（4）國有資產管理業(yè)務

各單位國有資產賬實相符程度較高，達到了96.7%，固定資產處置審批率87.9%，仍有部分資產處置未經規(guī)定的審批程序制度，資產處置收入上繳率為69.8%，未按規(guī)定上繳處置收入的情況較多，見圖18。

圖15 預算管理工作執(zhí)行情況

圖16 收支管理工作執(zhí)行情況

圖17 采購管理工作執(zhí)行情況

圖18 國有資產管理工作執(zhí)行情況

（5）建設項目管理業(yè)務

單位建設項目投資計劃完成率比較高， 完成率為93.9%，建設項目超概算情況較多， 超概算比率達到10.9%，見圖19。

（6）合同管理業(yè)務

各單位合同訂立和執(zhí)行的規(guī)范性水平較高， 見圖20。

三、內部控制存在的主要問題和困難

（一）內部控制環(huán)境薄弱，內部控制的意識不強

就天津內部控制建設現(xiàn)狀而言， 行政事業(yè)單位普遍存在內部控制建設環(huán)境基礎薄弱和意識淡薄的問題，部分單位管理者內控知識欠缺， 缺乏對權力制衡的敏感意識和資金使用的風險意識，因此不重視內控建設，導致單位內控工作邊緣化，內控建設進程緩慢， 內控成效難以發(fā)揮。 很多單位內控制度建設工作流于形式， 制度形同虛設，沒有認真執(zhí)行，應付了事， 全員風險意識普遍不足，全員參與度不高，缺乏相關培訓和專業(yè)知識儲備。

（二）內控制度適應性不強，執(zhí)行效果不好

圖19 建設項目管理工作執(zhí)行情況

圖20 合同管理工作執(zhí)行情況

內部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高， 不斷修訂和完善。目前，有的單位內控建設只是作為任務來完成， 內控建設規(guī)劃與實際出現(xiàn)偏差，內控工作無法持續(xù)改進，其有效性也得不到合理評價。第一， 很多單位未在開展本年內部控制建設工作之前重新梳理內部控制流程并識別內部控制體系漏洞， 內部控制建設的前期準備工作不足， 這可能導致內部控制整體劃歸和建設方向不夠明確。第二，不少單位未將牽頭部門和評價監(jiān)督部門相分離， 這不利于發(fā)揮不相容職責分離對內部控制建設工作的監(jiān)督作用。第三，內部控制與巡視、 內審等監(jiān)督手段未能實現(xiàn)全面工作配合及信息共享， 無法通過其他監(jiān)督途徑共同做實內部控制的相關內容。

（三）信息化管理系統(tǒng)開發(fā)成本高，沒有充分發(fā)揮作用

內部控制信息系統(tǒng)建設是各項管理制度有效實施的重要抓手， 也是常態(tài)化管控的關鍵。 但從當前行政事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀來看， 由于信息化管理系統(tǒng)的開發(fā)成本極高， 大部分行政事業(yè)單位不具備自行開發(fā)的條件，同時受到年度預算限制， 建立內部管理系統(tǒng)的單位依然不多，內控信息化進程緩慢，推進工作比較難， 影響了內控制度的執(zhí)行。此外，現(xiàn)有管理系統(tǒng)相互獨立，口徑不一致，造成信息孤島、資源浪費、運行效率低下， 信息系統(tǒng)本身存在的系統(tǒng)安全風險、 泄密風險、 非法操作風險等未得到有效控制， 信息技術在內部控制工作中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

（四）風險防控尚需加強，內控監(jiān)督力度不夠

內部監(jiān)督是行政事業(yè)單位內部控制體系的重要組成部分， 也是監(jiān)督與評價內部控制的有效手段。第一，單位已經建立的內部控制制度僅覆蓋和管控了部分主要風險點， 各業(yè)務的風險管控程度都較低， 也在一定程度上說明防范系統(tǒng)性風險不應當僅僅局限于經濟和金融領域，政府部門行政管理和財務管理中的風險也應引起各單位高度重視， 否則若政府治理風險傳導到市場和社會中，則會引發(fā)公共系統(tǒng)性風險。第二， 尚未全面開展風險事件調查通報和對關鍵環(huán)節(jié)的不定期現(xiàn)場抽查， 無法在風險提示后及時有效進行防控，沒有落實跟蹤糾錯，削弱了內部控制部門的權威性。第三， 在權力制衡的五個指標中， 建立定期輪崗和專項審計機制的單位比例較低。盡管單位對于關鍵崗位缺少充分有效監(jiān)督和人員編制等因素影響， 但是內部審計和外部監(jiān)督對于內部控制建設的補充和保障作用依然不明顯。第四，有些行政事業(yè)單位受編制、資源等限制，大多在財務部門設立內控部門，財務人員兼任內控人員， 既做運動員又做守門員， 出現(xiàn)了職責不清等問題。

四、工作建議

（一）推動行政事業(yè)單位內部控制建設向縱深發(fā)展

下一步， 內部控制工作目標應當從立規(guī)矩向見成效轉變、 從面上推進向重點突破轉變。 財政部門應當深入了解各行業(yè)的內部控制建設實際情況，加強宣傳引導，開展有針對性的實務培訓、內部控制建設經驗交流會、報告會、現(xiàn)場觀摩會等，加強業(yè)務交流， 積極總結推廣內部控制建設先進典型經驗，全面推動各級各類行政事業(yè)單位加強內部控制體系建設。要建立內部控制工作考評問責制度，對于銳意進取、勇于作為的單位進行表揚， 增強內部控制主體的責任意識，并且從嚴監(jiān)管， 切實落實各主體的內部控制建設與報告責任。

（二）切實加強單位風險防范和化解能力

1.健全內部控制制度體系，建立單位風險防控機制。各單位應當積極防范和有效化解業(yè)務風險與廉政風險。單位應當對內部工作運行流程進行系統(tǒng)梳理， 開展單位業(yè)務流程圖編制工作， 明確主要環(huán)節(jié)和關鍵控制點，并對應各環(huán)節(jié)、 各節(jié)點的歸口部門及崗位， 落實內部控制責任， 實現(xiàn)內部控制制度流程化。 單位應當全面識別權力運行、 業(yè)務活動和經濟活動的關鍵風險點， 檢查關鍵風險點的制度設計和制度執(zhí)行是否有效， 明確針對各風險點的管控措施， 進一步提高內部控制制度的風險覆蓋程度和風險防控效率， 將風險識別、分析、應對等工作落實到具體崗位和責任人，切實提高內部控制制度對風險防范的保障程度， 突出對巡視、 審計問題的內部控制整改。

2.加強內部控制組織保障，夯實內部控制工作基礎。加強單位內部控制工作小組日常管理， 將內部控制建設與業(yè)務管理優(yōu)化緊密融合，不斷推進內部控制建設常態(tài)化。 有效提高單位內部控制牽頭部門和內部控制評價監(jiān)督部門分離程度， 科學引入第三方中介機構對內部控制建設和評價工作的專業(yè)支持， 從外部加強單位的社會治理和權力制衡機制。 提高單位開展風險評估的有效性， 建立風險預警全覆蓋的工作機制。在內部監(jiān)督檢查、經濟責任審計工作中， 通過調查問卷、觀察、談話和評估測試等方式， 對內部控制有效性進行總體評價。

3.完善干部輪崗交流機制，加強內部權力制衡監(jiān)督。各單位應當突出對關鍵環(huán)節(jié)、關鍵崗位的制衡，通過壓縮和規(guī)范自由裁量權， 強化對核心權力運行的制約和監(jiān)督， 有效解決權力運行關鍵環(huán)節(jié)中存在的問題。 重點加強完善干部定期輪崗和交流機制，強化執(zhí)行效果，尤其在人員數(shù)量與職責分工限制下，對不相容、職責無法分離或無法進行定期輪崗的關鍵崗位開展專項審計， 完善單位內部審計職能或建立內審外包制度， 并逐漸將內部審計和外部中介機構職能拓展應用到內部控制體系設計、內部控制體系運行、 內部控制信息化建設以及內部控制報告等各方面， 形成對內部控制建設的有益補充， 進而保證實現(xiàn)內部權力的有效制衡。

4.強化單位風險防控意識，推進管理信息平臺建設。各單位應當堅持問題導向，進一步增強單位領導的風險意識， 增加內部控制領導小組會議次數(shù)， 及時匯報內部控制工作進度， 探討業(yè)務管理和內部控制工作開展進程中出現(xiàn)的風險與問題， 把風險防控和具體內部控制工作落到實處。 尤其要加強內部控制信息化建設的重視程度， 未建立信息系統(tǒng)的單位應積極尋求信息系統(tǒng)的安裝、匹配等工作，建立科學有效的信息系統(tǒng)； 已建立信息系統(tǒng)的單位應在每年中央政策和上級管理要求變化時，及時對信息系統(tǒng)進行更新改造， 確保單位信息系統(tǒng)與黨的決策部署、政府工作規(guī)劃、單位工作方案一致， 逐步拓展內部控制信息系統(tǒng)功能，持續(xù)推進內部控制建設和優(yōu)化工作。

（三）強化財政部門內控政策引領

財政部《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》中，雖然提出要建立內控報告制度， 要求單位將內部控制自我評價情況作為部門決算報告和財務報告的重要組成內容進行報告， 但尚未要求對行政事業(yè)單位強制進行內部控制的社會審計。 建議出臺行政事業(yè)單位內部控制的社會審計制度和執(zhí)業(yè)規(guī)范， 加強頂層設計， 實現(xiàn)社會第三方獨立執(zhí)業(yè)、出具報告，逐步實現(xiàn)內部控制審計報告信息公開。

（四）提高社會中介機構專業(yè)服務水平

各中介機構應當深入學習黨的十九大精神， 提高政治站位， 深入解讀黨中央的各項政策， 加強對單位內部控制建設標準的認識與理解程度， 持續(xù)跟蹤并解構財經法規(guī)， 立足中國國情和實際問題， 協(xié)助單位完善適合我國行政管理體制的內部控制制度。 中介機構在承接與內部控制相關的業(yè)務時， 應提高服務意識， 協(xié)助解決各單位內部控制建設中遇到的各類問題，不斷總結工作經驗，為單位提供更優(yōu)質的內部控制建設咨詢服務。