淺析稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范稅收處罰裁量權(quán)的措施

畢正一

[摘 要]稅收征管體制改革讓稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力更加集中，如何規(guī)范有效地利用稅收處罰裁量權(quán)，對于打擊稅收違法案件、規(guī)范稅收執(zhí)法行為、提高國家稅收收入、構(gòu)建和諧的征納雙方關(guān)系具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]機(jī)構(gòu)改革;稅收處罰;裁量權(quán)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.078

[中圖分類號]D922.22[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）08-0-02

1? ? ?稅收處罰裁量權(quán)概述

稅收處罰裁量權(quán)是法律賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的自由載量標(biāo)準(zhǔn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在事實(shí)既定、證據(jù)充分的條件下，可以自主選擇是否處罰以及在規(guī)定范圍內(nèi)以多大力度實(shí)施處罰的權(quán)力。處罰裁量權(quán)對于稅務(wù)機(jī)關(guān)而言具有雙面性，既能為稅收執(zhí)法工作帶來便利，也難以避免地加大了稅收執(zhí)法的風(fēng)險;那么規(guī)范恰當(dāng)?shù)厥褂枚愂仗幜P裁量權(quán)，不僅能提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率，也能在機(jī)構(gòu)改革期間實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定過渡，保證納稅人的稅收遵從，真正實(shí)現(xiàn)“為國聚財(cái)，為民收稅”;而如果裁量空間范圍過大，機(jī)關(guān)內(nèi)部疏于監(jiān)管，就會導(dǎo)致權(quán)利濫用，給納稅人、社會以及國家造成嚴(yán)重的利益侵害。

2? ? ?研究稅收處罰裁量權(quán)的背景

2016年全面實(shí)施“營改增”以來，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理系統(tǒng)不斷更新，全國增值稅發(fā)票電子底賬系統(tǒng)多次升級更新，電子稽核系統(tǒng)逐漸步入正軌，國家稅務(wù)總局與地方政府都花費(fèi)了巨大精力大規(guī)模查處各類偷稅漏稅案件，越來越多的違法違規(guī)企業(yè)卷入了涉嫌偷稅漏稅的漩渦中，尤其是在“陰陽合同、天價片酬”等社會焦點(diǎn)事件的催化下，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)稅收違法行為的監(jiān)管力度上升到了空前的高度。稅務(wù)機(jī)關(guān)想要切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，妥善處理各類稅收違法（規(guī)）行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)就一定要合理運(yùn)用稅收處罰的權(quán)利，而稅收處罰裁量權(quán)更是頻頻從中發(fā)揮著重要作用。機(jī)構(gòu)改革期間，總局將一些非稅收入也納入征收體系中，稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍隨之不斷膨脹，使稅收處罰裁量權(quán)的應(yīng)用領(lǐng)域不斷加寬，但由于稅收違法案件往往既涉及程序法又涉及實(shí)體法，案件處理越來越復(fù)雜，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中不恰當(dāng)使用稅收處罰裁量權(quán)的情況越發(fā)明顯。在機(jī)構(gòu)改革的新形勢下，研究如何合理運(yùn)用稅收處罰裁量權(quán)，對于打擊違法案件、提高稅收收入、規(guī)范執(zhí)法行為、構(gòu)建和諧征納關(guān)系都具有重要意義。

自2018年增值稅稅率改革開始，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)先后經(jīng)歷了原國地稅合并、新電子稅務(wù)局上線、個人所得稅第四次修訂以及新一輪的減稅降費(fèi)、發(fā)票2.0系統(tǒng)上線等一系列重大變革，這種連續(xù)大規(guī)模的稅改行動無疑為基層稅務(wù)局增添了巨大壓力，新老政策的交替、新舊平臺的銜接，使基層稅務(wù)局平穩(wěn)過渡的道路困難重重。很多基層單位在原國地稅合并以及新電子稅務(wù)局上線期間，暴露出來很多的具體問題，難以適用具體的裁量基準(zhǔn)，對納稅人的違法事項(xiàng)如何定性，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何處罰，處罰裁量如何適用，都值得深入研究。

3? ? ?規(guī)范使用稅收處罰裁量權(quán)的意義

3.1? ?推進(jìn)稅收法制化進(jìn)程

近年來，盡管國家稅務(wù)總局與各省政府努力推進(jìn)依法治稅，但國內(nèi)關(guān)于稅收方面的行政復(fù)議案件仍呈現(xiàn)高幅度增長，其中，除了由稅收征管的程序問題引起爭議導(dǎo)致的復(fù)議行為以外，稅收處罰裁量權(quán)運(yùn)用不合理而引起的案件也占了很大比重。稅收處罰裁量權(quán)的不恰當(dāng)使用為社會帶來了很多危害，急需控制。因此，在實(shí)現(xiàn)稅收征收管理法制化以推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程中，研究一套稅務(wù)行政裁量權(quán)的有效控制機(jī)制，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范使用稅收執(zhí)法裁量權(quán)，做到有錯必罰、違法必究，堅(jiān)決打擊偷稅漏稅行為，堅(jiān)決做到依法治稅，執(zhí)法行為有法可依，就能從源頭上杜絕“不處罰、輕處罰、亂處罰”，保證稅收執(zhí)法過程中的公正與公平，不僅能夠降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險，也在側(cè)面提升了不法分子的違法成本，降低稅收違法行為發(fā)生的概率，在源頭上保障了稅收收入。

3.2? ?提升稅務(wù)機(jī)關(guān)工作效率，樹立良好的政府公信力

稅務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定范圍內(nèi)使用裁量權(quán)利，可以有效依據(jù)稅收法律法規(guī)對不同案件做出不同的行政處罰處理，對同類型的案件做出類似的處罰，不但能夠減少納稅人不必要的誤解與爭議，避免負(fù)面輿情的發(fā)生，還能夠從根本上保護(hù)納稅人的利益，和諧征納雙方的關(guān)系，增加納稅人獲得感與滿足感的同時，也提升了稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

3.3? ?防止腐敗滋生

稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)過于自由，會導(dǎo)致權(quán)力被濫用，滋生腐敗行為。規(guī)范稅收處罰裁量權(quán)，建立健全的裁量體系，加強(qiáng)對裁量行為的內(nèi)部控制與社會監(jiān)管，使腐敗成本急劇提升，從而在一定程度上抑制腐敗行為出現(xiàn)，降低稅收工作的執(zhí)法風(fēng)險，有效從源頭上防止腐敗發(fā)生。

4? ? ?健全稅收處罰裁量體系的措施

4.1? ?順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化部門配置

原國稅地稅的合并為稅務(wù)機(jī)關(guān)優(yōu)化部門配置埋下了伏筆，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該借此東風(fēng)，完成自上而下的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員安排，稅務(wù)機(jī)關(guān)要不斷完善征管機(jī)制，在現(xiàn)有征管體制的基礎(chǔ)上，對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行科學(xué)、合理地精細(xì)分工，由法規(guī)或征管部門牽頭負(fù)責(zé)規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收執(zhí)法裁量權(quán)的行使工作，對執(zhí)法裁量行為開展執(zhí)法檢查和責(zé)任考核制度，堅(jiān)決落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、規(guī)范稅收處罰裁量權(quán)，達(dá)到執(zhí)法公開、公平和公正。充分應(yīng)用數(shù)字化管理手段，全方位地提升內(nèi)部控制管理體系，保證內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行，為規(guī)范自由裁量權(quán)提供保證，制約稅收執(zhí)法的隨意性。對高風(fēng)險部門提供有效的監(jiān)管，發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察部門的作用，讓稅收處罰裁量權(quán)不再濫用。

4.2? ?深化稅制改革，依法治稅

近年來，國家稅務(wù)總局明顯把稅收立法工作納入重點(diǎn)工作中，頻繁地對增值稅、所得稅、消費(fèi)稅等稅種進(jìn)行探討與研究，在法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)的時代背景下，稅務(wù)機(jī)關(guān)同樣應(yīng)該把稅收處罰裁量規(guī)范提升到一定層級，增強(qiáng)相關(guān)的法律權(quán)威性，從源頭上制定科學(xué)的法律法規(guī)，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險，健全依法治稅體系建設(shè)。例如：遼寧省稅務(wù)局在近年來就不斷推動本省的稅收裁量體系建設(shè)，不斷完善相關(guān)地方性法規(guī)，為了進(jìn)一步規(guī)范稅收處罰裁量權(quán)的行使，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，先后規(guī)范了稅務(wù)行政處罰權(quán)利清單、遼寧省稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)等相關(guān)政策，廢止了舊有的制度，跟隨時代變化制定了新的規(guī)定，有效促進(jìn)當(dāng)?shù)囟愂詹昧繖?quán)的規(guī)范應(yīng)用。

4.3? ?加強(qiáng)流程監(jiān)控，推行內(nèi)部制約

納稅人對稅收處罰的爭議焦點(diǎn)大多集中在“罰與不罰”“罰多罰少”兩個方面，對于“同案不同罰”“全部適用最低處罰標(biāo)準(zhǔn)”等執(zhí)法裁量行為，難免會引起納稅人的負(fù)面情緒，比如面臨時下最熱點(diǎn)的“陰陽合同”“天價片酬”等問題時，稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使稅收執(zhí)法裁量權(quán)應(yīng)平等地對待行政相對人，不偏私、不歧視，在事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同或者相似的情況下，給予基本相同的處理，按照事情影響范圍的大小、輿論關(guān)注度的高低應(yīng)該酌情予以裁量，造成極其惡劣社會影響的必須予以處罰，而對于情節(jié)輕微、初犯的，應(yīng)該酌情從輕處罰，充分體現(xiàn)稅收處罰在法制化過程中也帶有人性化的合理性。稅務(wù)機(jī)關(guān)針對這種情況應(yīng)形成各部門明確分工、互相制約的局面，讓同一類案件需要在不同部門之間流轉(zhuǎn)審核與裁定，從處罰流程上對裁量行為進(jìn)行監(jiān)控，使直接參與裁定的部門在行使處罰權(quán)利的同時，受到審查部門的監(jiān)督與制約，只有在流程上得到前后兩個部門的同時認(rèn)可才能行使該項(xiàng)處罰權(quán)，并嚴(yán)格依據(jù)裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范處罰力度;對存在問題的稅收處罰行為，應(yīng)及時加以改正;對于明顯沒有法律依據(jù)的裁量行為應(yīng)該堅(jiān)決予以制止并對直接責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。

4.4? ?提升干部素養(yǎng)、落實(shí)輪崗制度

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)積極開展征管規(guī)范與執(zhí)法風(fēng)險的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)加大基層一線干部的教育力度，每年的教育培訓(xùn)要科學(xué)合理地制訂完善的計(jì)劃，總局應(yīng)盡量向基層傾斜教育資源，豐富基層干部的知識體系，并形成真實(shí)有效的競爭機(jī)制，避免紙上談兵，實(shí)施人才引入戰(zhàn)略，加強(qiáng)基層干部的道德文化法治觀念教育，提升綜合素質(zhì)，提高職業(yè)道德操守，讓稅務(wù)干部尤其是基層一線干部都能意識到處罰裁量行為中存在的風(fēng)險性，增強(qiáng)廣大稅務(wù)干部的法律意識，樹立良好的工作作風(fēng)，牢牢地把稅收執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)稅收制度的籠子之中，謹(jǐn)慎行使處罰職能，做到“能用”“敢用”“慎用”。同時，對于職務(wù)權(quán)力相對較大的部門科室，應(yīng)實(shí)行辦事干部和實(shí)際責(zé)任人的輪崗制度，不能讓重點(diǎn)工作始終在一兩個人的權(quán)利范圍內(nèi)進(jìn)行，一方面，可以降低稅務(wù)干部的稅收執(zhí)法風(fēng)險，從管理體系上形成阻斷機(jī)制，降低稅務(wù)干部腐敗行為發(fā)生的概率;另一方面，也能讓稅務(wù)干部不斷提升自身綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，避免同一干部長期在單一部門進(jìn)行辦公，長此以往，有利于我國稅務(wù)機(jī)關(guān)培養(yǎng)復(fù)合型、全能型的優(yōu)秀稅收人才，造就一支名副其實(shí)的稅務(wù)鐵軍。

4.5? ?強(qiáng)化社會監(jiān)管，暢通訴求反映通道

建立暢通的納稅人訴求反映通道，讓納稅人能夠參與稅收征管，讓納稅人有參與感、有獲得感，第一時間為納稅人解決相關(guān)訴求，保證信息公開，推動納稅服務(wù)工作向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，積極公示處罰信息，包括做出處罰的相關(guān)文件、受處罰企業(yè)的信息、做出處罰的負(fù)責(zé)人名單等。一方面，依法公開執(zhí)法依據(jù)、理由和結(jié)果等執(zhí)法裁量信息，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使稅收執(zhí)法裁量權(quán)時，可以依法保障行政相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，這種透明化的信息公開工作，更容易得到納稅人的認(rèn)可;另一方面，對那些存在問題的企業(yè)進(jìn)行曝光，從社會輿論角度起到警示監(jiān)督作用，以樹立反面典型方式來提升社會企業(yè)的納稅遵從行為，從而在根本上減少企業(yè)的違法違規(guī)行為，提升稅源質(zhì)量，增加稅收收入。行使執(zhí)法裁量權(quán)的決定文書應(yīng)該及時送達(dá)并告知行政相對人，提示納稅人有申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利，對于納稅人有爭議的處罰案件，快速做出反應(yīng)，查詢相關(guān)檔案材料，對于合法合理的處罰裁量，堅(jiān)決執(zhí)行;確有問題的，立即報(bào)送上級部門，并加以改正。

主要參考文獻(xiàn)

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