論突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系

紀(jì)超 展姍姍

應(yīng)急準(zhǔn)備是指為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識(shí)、組織、機(jī)制、預(yù)案、隊(duì)伍、資源、培訓(xùn)演練等各種準(zhǔn)備，它既是應(yīng)急響應(yīng)的前提和基礎(chǔ)，也是公共文化場(chǎng)館預(yù)防和有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的不二法門。本文以公共文化場(chǎng)館為分析視角，依據(jù)其職能定位和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，試圖構(gòu)建公共文化場(chǎng)館應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系。該體系以明確職責(zé)與權(quán)限為基礎(chǔ)，從危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急物資管理四個(gè)方面入手，以預(yù)防為主為指導(dǎo)思想，兼顧定量與定性分析，以期為公共文化場(chǎng)館預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重危害提供思路。

一、建立公共文化場(chǎng)館應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系的必要性

公共文化場(chǎng)館是我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾基本文化權(quán)益的主陣地。為更好地滿足群眾的基本文化需求，我國先后對(duì)博物館、美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）等公共文化場(chǎng)館實(shí)施免費(fèi)開放，并出臺(tái)了一系列推進(jìn)公共文化場(chǎng)館建設(shè)的政策文件。近年來，越來越多的用戶選擇到館體驗(yàn)公共文化服務(wù)。據(jù)山東省圖書館統(tǒng)計(jì)，2018年度書刊（含期刊）總外借量為1133561冊(cè)次，年度流通總?cè)舜纬^176萬，僅7月就達(dá)到近23萬人次。公共文化場(chǎng)館的用戶不僅數(shù)量巨大，而且流動(dòng)性較強(qiáng)、聚集度較高，極易受到突發(fā)事件的影響。因此，保障公共文化場(chǎng)館用戶和工作人員的生命安全就顯得尤為重要。此外，公共文化場(chǎng)館包含了各類資產(chǎn)（如館舍、設(shè)備設(shè)施、珍貴館藏，以及無法估價(jià)的古籍、文物、展品等），如果不進(jìn)行科學(xué)有效的防控，也將受到突發(fā)事件的不利影響，甚至造成不可挽回的損失。因此，公共文化場(chǎng)館應(yīng)當(dāng)著手研究和加強(qiáng)突發(fā)事件的防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善防控舉措，健全應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制，盡快補(bǔ)齊應(yīng)急管理的短板，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力和水平。

二、公共文化場(chǎng)館應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系的構(gòu)建

應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系適用于防范環(huán)境污染（內(nèi)部及外部）、火災(zāi)、水災(zāi)、地震等自然災(zāi)害類事故，也適用于暴力犯罪、爆炸、健康危害（嚴(yán)重傳染病暴發(fā)、群體性食物中毒等）及其他可能導(dǎo)致公共文化場(chǎng)館服務(wù)突然中斷的突發(fā)事件。因此，公共文化場(chǎng)館的應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系應(yīng)充分考慮公共文化場(chǎng)館及其用戶的特點(diǎn)，以安全、應(yīng)急管理有關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的要求為基礎(chǔ)，緊緊依靠應(yīng)急管理的基本理論和基本方法，以保證場(chǎng)館人員生命安全和身體健康為根本目的，以預(yù)防為主為指導(dǎo)思想，以持續(xù)改進(jìn)為原則，以防控協(xié)同為總抓手，本文構(gòu)建的公共文化場(chǎng)館應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系主要包含五個(gè)部分。

（一）體系內(nèi)的職責(zé)與權(quán)限

公共文化場(chǎng)館應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系建設(shè)工作復(fù)雜而艱巨，涉及館內(nèi)全體部門和人員，講究各部門的協(xié)調(diào)與配合，具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜度，有必要設(shè)置由主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的應(yīng)急指揮小組來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本館的應(yīng)急管理工作。建議小組組長(zhǎng)由主責(zé)領(lǐng)導(dǎo)（一般為黨委書記或館長(zhǎng)）擔(dān)任，成員由各部門兼職安全員組成。各部門應(yīng)依據(jù)部門職責(zé)在體系中承擔(dān)管理職責(zé)、履行義務(wù)。公共文化場(chǎng)館各部門在應(yīng)急管理體系內(nèi)的職責(zé)與權(quán)限分配詳見表1。

（二）危險(xiǎn)源辨識(shí)

公共文化場(chǎng)館各部門應(yīng)依據(jù)本部門各崗位的工作特點(diǎn)和工作內(nèi)容，對(duì)目前存在的危險(xiǎn)源及現(xiàn)有的控制措施進(jìn)行辨識(shí)和評(píng)估。OHSAS 18001標(biāo)準(zhǔn)（職業(yè)健康安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)）給出了10項(xiàng)危險(xiǎn)源范圍，結(jié)合公共文化場(chǎng)館的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，比較容易忽視的有以下四點(diǎn)：一是要把非常規(guī)業(yè)務(wù)考慮在內(nèi)，如美術(shù)館的書畫評(píng)比或培訓(xùn)活動(dòng);二是要考慮所有進(jìn)入場(chǎng)館的人員，如由博物館外包的安裝展示設(shè)備的工作人員;三是雖然不在本館內(nèi)，但也能給本館人員或財(cái)產(chǎn)帶來損失的危險(xiǎn)源，如總分館制度下的公共圖書館的其他分館;四是雖不歸本館所有，但在本館內(nèi)發(fā)揮作用的設(shè)備設(shè)施和其他材料，如在文化館展出的來自于群眾的展品或租賃的設(shè)備設(shè)施。各部門填寫《危險(xiǎn)源辨識(shí)表》后，交由本館安保部門進(jìn)行審核和匯總，必要時(shí)進(jìn)行修訂。表2是以美術(shù)館為例的《危險(xiǎn)源辨識(shí)表》。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一章第五條規(guī)定：“國家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。”突發(fā)事件的危害程度有大有小，發(fā)生的概率有高有低，造成的風(fēng)險(xiǎn)也各不相同。公共文化場(chǎng)館不可能、也沒有必要對(duì)所有風(fēng)險(xiǎn)都施行最高等級(jí)的管控，而應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度的大小對(duì)危險(xiǎn)源進(jìn)行分級(jí)管理，劃分出可接受風(fēng)險(xiǎn)和不可接受風(fēng)險(xiǎn)。具體做法是在危險(xiǎn)源辨識(shí)的同時(shí)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)初步評(píng)價(jià)?？紤]到公共文化場(chǎng)館的具體情況，可以采用采用危險(xiǎn)程度（G）與發(fā)生概率（P）綜合評(píng)定的方法，以二者的乘積（R=G×P）來劃分可接受風(fēng)險(xiǎn)與不可接受風(fēng)險(xiǎn)（即重大風(fēng)險(xiǎn)），具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如表3所示。

以博物館火災(zāi)事故為例，一旦發(fā)生火災(zāi)將對(duì)參觀者、工作人員及大量文物造成嚴(yán)重傷害，但火災(zāi)發(fā)生概率很低，所以G=3，P=1，R=G×P=3。因R≥3，對(duì)博物館來說是不可接受風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)針對(duì)火災(zāi)隱患制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。

（四）應(yīng)急預(yù)案

在編制應(yīng)急預(yù)案前，安保部門應(yīng)審核各部門提交的危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)信息，全面分析本館危險(xiǎn)源、可能發(fā)生的事件類型及事件的危害程度，按照分級(jí)管理的原則確定本館的不可接受風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)事故危險(xiǎn)源和存在的問題，確定相應(yīng)的防控措施，形成應(yīng)急預(yù)案。經(jīng)初步評(píng)審后，應(yīng)組織所有人員進(jìn)行應(yīng)急演練（必要時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)用戶參與演練），以便對(duì)應(yīng)急預(yù)案的可行性、有效性進(jìn)行驗(yàn)證，并根據(jù)演練結(jié)果對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行必要的完善。經(jīng)評(píng)審、驗(yàn)證后的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)在全館范圍內(nèi)發(fā)布和宣貫。與公共安全密切相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，如火災(zāi)、水災(zāi)、暴力犯罪等應(yīng)通過官方網(wǎng)站或社交平臺(tái)向社會(huì)公布，確保公共文化場(chǎng)館的用戶知曉，并接受社會(huì)監(jiān)督。

（五）應(yīng)急物資管理

應(yīng)急預(yù)案發(fā)布后，安保部門應(yīng)編制應(yīng)急物資清單，經(jīng)審批后，按照采購的有關(guān)制度進(jìn)行物資采購。有學(xué)者對(duì)近十年來發(fā)生的45起圖書館安全事件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)因應(yīng)急設(shè)備故障引發(fā)的突發(fā)事件占比約為20%。由此看來，確保應(yīng)急物資的適宜性、充分性和有效性顯得尤為必要。公共文化場(chǎng)館應(yīng)該高度重視應(yīng)急物資管理：一是在采購應(yīng)急物資之前，嚴(yán)格篩選供應(yīng)商，確保采購到館的應(yīng)急物資符合國家有關(guān)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)認(rèn)證;二是應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)應(yīng)急物資的保管、點(diǎn)檢和維護(hù);三是應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急物質(zhì)保護(hù)、使用等知識(shí)的培訓(xùn)，尤其是加強(qiáng)圖書館、博物館、美術(shù)館等直接面向用戶的一線服務(wù)人員的相關(guān)教育培訓(xùn)，以便提高一線服務(wù)人員在突發(fā)事件初起時(shí)利用應(yīng)急物資有效控制險(xiǎn)情的能力，最大限度地保障公共文化場(chǎng)館用戶的人身財(cái)產(chǎn)安全。

三、公共文化場(chǎng)館應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系建設(shè)的建議

（一）預(yù)防為主首要化

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一章第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則?！倍趯?shí)際工作當(dāng)中，卻存在重事后處置、輕事前準(zhǔn)備，風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理不到位的現(xiàn)象。突發(fā)事件造成的后果往往是不可逆的，這決定了應(yīng)急管理的重點(diǎn)在于把突發(fā)事件控制在發(fā)生之前，而不是事后的應(yīng)急處置。公共文化場(chǎng)館用戶眾多，現(xiàn)場(chǎng)人員密集，且館藏中有不可復(fù)制、不可再現(xiàn)的珍貴資源，一旦發(fā)生突發(fā)事件，有可能出現(xiàn)大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，甚至造成不可估量的損失和無法挽回的后果，屆時(shí)再有力的善后處置措施也將無濟(jì)于事。所以，公共文化場(chǎng)館必須把防微杜漸、未雨綢繆的預(yù)防思維放在首位。公共文化場(chǎng)館只有充分重視并有效落實(shí)預(yù)防工作，才能避免重蹈覆轍。

（二）應(yīng)急準(zhǔn)備專業(yè)化

世界上大部分國家應(yīng)急管理的核心理念之一是“專業(yè)應(yīng)急”。我國具有應(yīng)急專業(yè)知識(shí)和救援實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才較缺乏，應(yīng)急能力也有待提高。而對(duì)以輸出公共文化服務(wù)為主要職能的公共文化場(chǎng)館來說，優(yōu)秀的應(yīng)急專業(yè)人才更是鳳毛麟角。為此，近年來國家大力鼓勵(lì)和扶持具備相應(yīng)條件的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)應(yīng)急管理專門人才。為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備專業(yè)化，公共文化場(chǎng)館應(yīng)該走內(nèi)部挖潛和外部援助相結(jié)合的路子。一方面，在本館現(xiàn)有人力物力無法滿足應(yīng)急準(zhǔn)備工作要求的情況下，應(yīng)注重充分借鑒國內(nèi)外同行業(yè)突發(fā)事件處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必要時(shí)應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)進(jìn)行危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。另一方面，引入專業(yè)人才，指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)急管理培訓(xùn)，同時(shí)培養(yǎng)公共文化場(chǎng)館自己的常備應(yīng)急骨干。通過開展“一專多能”訓(xùn)練，使得館員能夠達(dá)到“平戰(zhàn)結(jié)合”的要求——平時(shí)開展本職業(yè)務(wù)，戰(zhàn)時(shí)有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。

（三）防控機(jī)制體系化

應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理的重要組成部分，是一個(gè)復(fù)雜的管理體系。它包含要素與要素之間的相互作用、要素與體系之間的相互影響、體系與外部環(huán)境相互滲透。公共文化場(chǎng)館不應(yīng)將其割裂為單獨(dú)的管理職能，而應(yīng)當(dāng)考慮將其嵌入本館具體業(yè)務(wù)中。以博物館、美術(shù)館為例，可以將應(yīng)急知識(shí)嵌入?yún)⒂^教育中，如在用戶到館之初，以微信、微博、現(xiàn)場(chǎng)廣播、播放動(dòng)畫等多種方式對(duì)用戶進(jìn)行安全文明參觀的提示或培訓(xùn)。又如，館內(nèi)從事古籍、文物等珍貴館藏的科研人員，在進(jìn)行常規(guī)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)行有關(guān)保護(hù)珍貴館藏的應(yīng)急培訓(xùn)和服務(wù)。應(yīng)急準(zhǔn)備不僅僅是應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，它作為一項(xiàng)全館戰(zhàn)略，上至決策管理層，下至每一個(gè)部門，每一個(gè)崗位，每一個(gè)員工（包含臨時(shí)工作人員、非正式員工及與場(chǎng)館運(yùn)行、管理相關(guān)聯(lián)的人員或組織）都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不同程度的影響。離開了有序高效的協(xié)同機(jī)制，場(chǎng)館內(nèi)各職能部門的對(duì)接與合作也就無法實(shí)現(xiàn)，各自為政、逃避責(zé)任、趨利避害的不良現(xiàn)象就可能抬頭。因此，公共文化場(chǎng)館需要建立一整套標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的應(yīng)急準(zhǔn)備制度，確保責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，以形成高效嚴(yán)密、協(xié)調(diào)有序的應(yīng)急準(zhǔn)備制度體系（如表4所示）。

（四）持續(xù)改進(jìn)

《國務(wù)院辦公廳秘書局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理的通知》著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，要求“各地區(qū)、各部門要對(duì)應(yīng)急預(yù)案全面完成一輪評(píng)估修訂工作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)。要重點(diǎn)評(píng)估有關(guān)法規(guī)和體制變化的新要求，以及安全風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急資源變化的新情況”?！镀髽I(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾磙k法（試行）》則對(duì)應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)改進(jìn)做出了具體要求：“企事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合環(huán)境應(yīng)急預(yù)案實(shí)施情況，至少每三年對(duì)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行一次回顧性評(píng)估?！倍F(xiàn)實(shí)情況是，一些公共文化場(chǎng)館在常規(guī)業(yè)務(wù)改進(jìn)上推陳出新，在服務(wù)創(chuàng)新上爭(zhēng)先恐后，而在持續(xù)改進(jìn)本館應(yīng)急準(zhǔn)備方面卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的短板。以圖書館為例，一些大學(xué)圖書館的應(yīng)急預(yù)案過于陳舊，例如，清華大學(xué)圖書館在官網(wǎng)展示的應(yīng)急預(yù)案的修訂時(shí)間為2003年，距今已有17年！

近年來，公共文化產(chǎn)業(yè)有了長(zhǎng)足進(jìn)展公共文化場(chǎng)館的內(nèi)外部環(huán)境也在發(fā)生了深刻的變化。隨著新思潮、新觀念的不斷涌入和新技術(shù)、新方法的不斷應(yīng)用，這種變化還將持續(xù)下去。這些變化將帶來哪些新的危險(xiǎn)源，又將帶來什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該做出哪些必要的更新和修訂，都需要公共文化場(chǎng)館定期識(shí)別和評(píng)估。我國在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理方面的體制機(jī)制改革，以及持續(xù)更新的法律法規(guī)和其他要求，都決定了公共文化場(chǎng)館必須要持續(xù)改進(jìn)自身的應(yīng)急管理能力，變“靜態(tài)管理”為“動(dòng)態(tài)管理”，變“消極防守”為“積極防御”。

結(jié)語

應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作的重中之重，直接關(guān)系公共文化場(chǎng)館、資產(chǎn)和藏品的安全，也事關(guān)場(chǎng)館的職能發(fā)揮。本文嘗試構(gòu)建公共文化場(chǎng)館視域下的應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系模型，并針對(duì)公共文化場(chǎng)館的性質(zhì)和特點(diǎn)提出建議，以此為公共文化場(chǎng)館構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系提供參考。當(dāng)然，本文也存在一些局限，如只給出了具體的流程和策略，并未驗(yàn)證其實(shí)際效果，后期將進(jìn)一步開展實(shí)證研究。同時(shí)，也希望更多的業(yè)界同行能關(guān)注公共文化場(chǎng)館的應(yīng)急準(zhǔn)備管理工作。

[責(zé)任編輯：祝莉莉]