長江流域生態(tài)環(huán)境治理的法治協(xié)同機制研究

尤婷

摘要：長江流域在我國經(jīng)濟發(fā)展中占有重要的地位，長江流域作為公共資源，要求對生態(tài)環(huán)境進行一體化的治理和保護。目前，長江流域生態(tài)環(huán)境法治體系和行政執(zhí)法機制的不完善、司法專門化建設(shè)分割等困境，在一定程度上限制了長江流域生態(tài)環(huán)境保護和治理。因此，在長江流域生態(tài)環(huán)境治理立法構(gòu)建上，樹立整體性治理的立法理念并開展長江流域綜合性立法;在協(xié)同執(zhí)法機制構(gòu)建上要求強化流域機構(gòu)的法律地位、建立流域管理聯(lián)動機制和執(zhí)法保障機制;在司法機制構(gòu)建上設(shè)立流域環(huán)保警察、法院和檢察院。

關(guān)鍵詞：長江流域生態(tài)環(huán)境;生態(tài)環(huán)境治理;協(xié)同機制

長江發(fā)源于青海省唐古拉山，流過四川、湖北、湖南等11個省市，全長6397公里。流域面積占全國面積的1/5，養(yǎng)育了全國1/3人口，創(chuàng)造全國1/3的GDP。[1]從古至今，華夏文明的繁榮衰弱與長江流域生態(tài)保護程度息息相關(guān)。習近平強調(diào)生態(tài)文明是關(guān)系中國民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，長江流域污染排放量逐年遞增，流域水環(huán)境污染嚴重。為了有效的保護長江流域生態(tài)環(huán)境，在立法上，2019年3月，全國人大將《長江保護法》納入了本年度的立法計劃。在執(zhí)法上，2017年通過的《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》指出“按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸”;2018年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出要聯(lián)防聯(lián)控，強化聯(lián)動執(zhí)法，形成執(zhí)法合力。在此背景下，以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性治理理念為基礎(chǔ)，構(gòu)建長江流域生態(tài)環(huán)境治理的法治協(xié)同，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護起到保駕護航的作用。

一、長江流域生態(tài)環(huán)境治理法治保障現(xiàn)狀

（一）長江流域生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系初步形成

目前，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國河道管理法》等流域相關(guān)的法律體系逐步形成，確定水資源統(tǒng)一管理制度，對管理和保護長江流域生態(tài)環(huán)境起到了積極作用。

一是長江流域生態(tài)環(huán)境保護立法方面。為了改善長江流域生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌發(fā)展，綜合治理，實現(xiàn)長江流域資源的可持續(xù)發(fā)展，進一步完善環(huán)境保護體制等，2016年原發(fā)改委、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《長江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導意見》、2017年原環(huán)保部、發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護提供了具體的實施依據(jù)。

二是長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面。2001年國務(wù)院發(fā)布了《長江河道采沙管理條例》，確定了長委會具有長江流域河道采沙管理的執(zhí)法主體;2018年生態(tài)環(huán)境部頒布了《長江流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警辦法（試行）》，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負責長江流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警工作等，逐步完善長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系等。

（二）長江流域環(huán)境執(zhí)法逐步展開

一是建立了流域管理機構(gòu)。隨著流域環(huán)保法律意識的逐漸提高，流域管理機構(gòu)也孕育而生。1921年成立了揚子江水道討論會，經(jīng)過不斷的變遷，1989年將其改稱為長江水利委員會。該組織根據(jù)國家的法律法規(guī)對區(qū)域內(nèi)水資源進行的統(tǒng)一的管理和保護，承擔流域內(nèi)防汛抗旱、指導流域內(nèi)河口和湖口等治理和開發(fā)、指導或協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土防治工作，在職權(quán)范圍內(nèi)對流域進行監(jiān)督，查處違法行為等。

二是建立省際流域協(xié)商機制。長江流域是我國重要的經(jīng)濟帶之一，為了能夠持續(xù)發(fā)展，積極建立省際流域協(xié)商機制勢在必行。2016年1月，長江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導小組辦公室會同沿江11省建立了省際合作機制，長江下游四省建立了合作協(xié)商機制;同年12月，重慶、四川、云南、貴州四省市簽署《關(guān)于建立長江上游地區(qū)省際協(xié)商合作機制的協(xié)議》;湖北、江西、湖南三省簽署《關(guān)于建立長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作機制的協(xié)議》，并簽署了《長江中游湖泊保護與生態(tài)修復聯(lián)合宣言》，標志著省際協(xié)商機制已經(jīng)全面建立。

三是加強流域行政執(zhí)法工作。為了構(gòu)建長江流域生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的工作機制、建立執(zhí)法平臺、明晰執(zhí)法事權(quán)等，2017年6月，長江委印發(fā)了《關(guān)于加強和改進長江流域水行政執(zhí)法工作的指導意見》，該文件的出臺進一步完善了長江流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，是流域水行政執(zhí)法機制又一創(chuàng)新，對長江流域生態(tài)環(huán)境的保護具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（三）逐步建立長江流域生態(tài)環(huán)境司法體系

一是確定了環(huán)境資源審判指導思路。習近平總書記強調(diào)“山水林田湖是一個生命共同體”、“綠水青山就是金山銀山”等一系列的生態(tài)文明思想。但當前環(huán)境污染、生態(tài)破壞導致生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，生態(tài)環(huán)境糾紛案件也呈上升趨勢，直接影響著人民的身心健康和社會的可持續(xù)發(fā)展。為了讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，2014年7月，最高人民法院頒布《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力的司法保障意見》（以下簡稱《保障意見》），確定了環(huán)境資源審判專門化的工作思路，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的司法保障。

二是確定了環(huán)境資源審判原則。原則是指某一事物的核心、精神或靈魂。[2]56 2014年出臺的《保障意見》明確規(guī)定要堅持依法保護、保護優(yōu)先、注重預(yù)防、損害擔責的審判原則，為審判提供了基本準則。

三是要充分發(fā)揮環(huán)境審判職能。依法懲處破壞長江流域生態(tài)系統(tǒng)的行為，充分發(fā)揮審判職能，妥善審理因長江流域生態(tài)系統(tǒng)保護引起的各類案件，保障長江流域生態(tài)系統(tǒng)的修復，2016年最高人民法院頒布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障意見》、2017年頒布了《關(guān)于全面加強長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障意見》等，為界定環(huán)境資源審判機構(gòu)職責，統(tǒng)籌發(fā)揮環(huán)境刑事、民事、行政審判功能奠定基礎(chǔ)，同時也為長江流域生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展提供有力司法服務(wù)和保障。

二、長江流域生態(tài)環(huán)境治理法治保障存在的障礙

（一）長江流域生態(tài)環(huán)境的法律體系不完善

1.流域治理綜合性法律缺位。“一條流域一部法律”已經(jīng)成為了流域立法的主旋律。國外有專門法對流域?qū)嵤┍Ｗo和管理，如美國《田納西河流域管理局法》、英國《流域管理條例》等，這些法都是以流域生態(tài)環(huán)境整體性為視角對生態(tài)環(huán)境實行統(tǒng)一的管理和保護。然而，長江作為中國的母親河，至今沒有一部專門法進行保護。目前，對長江流域保護和治理的相關(guān)條文都零散于各部法律，由于立法的主體不同，使得法律之間難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標，如《水法》、《水污染防治法》，從表面上看，這兩部法已經(jīng)對長江流域的水質(zhì)、水量作了全面的規(guī)定，但從實際執(zhí)法過程中，這兩部法相互之間協(xié)調(diào)性不強?！端ā贰ⅰ端廴痉乐畏ā肥怯刹块T起草，再報送全國人大常委會通過，在立法過程中難免會從部門利益出發(fā)，忽視整體利益，這就造成了水行政主管部門只管水質(zhì)，環(huán)境保護部門只管水量，這顯然不利于長江流域保護工作的進一步推進。

2.部分法條操作性不強。如《環(huán)境保護法》第21條、《水污染防治法》第21條、《中華人民共和國海洋保護法》（以下簡稱《海洋保護法》）第5條等法律規(guī)定跨域生態(tài)環(huán)境治理工作可以由地方政府進行協(xié)商或協(xié)調(diào)，但具體如何協(xié)商只有《海洋保護法》對其作了少量的規(guī)定，但這部法律只是針對海洋的保護。對于長江流域的污染物如何協(xié)調(diào)或協(xié)商？協(xié)調(diào)或協(xié)商的程序是什么？協(xié)調(diào)或協(xié)商后的效力如何？均未明確的規(guī)定以至于這些條款的宣示意義大于實際作用，在執(zhí)法過程中易出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。

（二）流域執(zhí)法效率不高

“法的生命在于實施，執(zhí)法是任何法律要發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范和引導作用的基本過程”。[3]113隨著社會的進步，人們越來越注重生態(tài)環(huán)境的重要性，黨和國家為了回應(yīng)不斷凸顯的生態(tài)環(huán)境的需求，在長江流域生態(tài)環(huán)境保護和治理過程中實行流域管理、部門管理、地方行政管理相結(jié)合的管理模式，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護和治理起到了積極作用。但在我國現(xiàn)行的政治體制下，無論是中央還是地方，生態(tài)環(huán)保部門都是弱勢部門，導致執(zhí)法效率不高，其原因主要集中在兩個方面：

一方面，執(zhí)法主體隸屬的碎片化。長江生態(tài)環(huán)境法治既要依靠依法享有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的各個部門的嚴格執(zhí)法，也需要與影響到長江生態(tài)的其他部門之間建立協(xié)調(diào)工作機制。但現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置是以“條塊”相結(jié)合的方式進行管理，這種形式是從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個行政管理層級且相對獨立，每個層級機構(gòu)設(shè)置都是上一級的翻版。這種模式從縱向?qū)用鎭砜?，行政區(qū)域的劃分并沒有強化縱向的調(diào)控和干預(yù)能力，無法實現(xiàn)對長江流域生態(tài)環(huán)境整體性治理的目標;從橫向上來看，由于行政區(qū)域之間都是平等主體，條塊之間的對立難以消除。這種由政府主導的單向性的生態(tài)保護手段，在一定程度上限制對長江流域生態(tài)環(huán)境保護和治理，難以形成“多元共治”體系。

另一方面，缺乏跨區(qū)域間生態(tài)環(huán)境合作機制。長江因水而生，水環(huán)境貫穿著長江的整個生態(tài)系統(tǒng)。但長江流域生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，如上游對水能資源的無序開發(fā);中下游河道非法采沙、灘涂圍墾等行為時常發(fā)生等，導致糾紛不斷。[4]而且長江流域各行政區(qū)域未建立跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境合作機制，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第20條雖然規(guī)定了流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞需要建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的由上級政府協(xié)調(diào)或地方人民政府協(xié)商解決。但對跨行政區(qū)域的流域生態(tài)環(huán)境損害怎么去進行“協(xié)商”或“協(xié)調(diào)”，現(xiàn)有的法律法規(guī)中并沒有作相應(yīng)的規(guī)定。各行政區(qū)域在實踐中主要是按照區(qū)域規(guī)劃進行開發(fā)、利用等，導致各地方政府優(yōu)先考慮本區(qū)域的利益，集體行動就難以達成，甚至為本區(qū)域利益，不惜損害其他省市或長江流域生態(tài)環(huán)境的整體利益。

（三）生態(tài)環(huán)境司法專門化建設(shè)分割

推進生態(tài)環(huán)境司法專門化建設(shè)的途徑是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境審判機構(gòu)專門化和隊伍的專業(yè)化。長江流域是我國七大流域之首，是重要的經(jīng)濟命脈。雖然已經(jīng)開始重視流域生態(tài)環(huán)境司法建設(shè)并頒布了一系列的規(guī)范性文件，但是我國起步時間較晚，相關(guān)制度并不完善。

1.流域生態(tài)環(huán)境審判專門化機構(gòu)尚未建立。與刑事、民事、行政等傳統(tǒng)的審判部門相比，我國生態(tài)環(huán)境資源審判機關(guān)專門化建設(shè)還處于起步階段，符合長江流域生態(tài)環(huán)境審判專門化機構(gòu)尚未建立，在一定程度上影響了長江流域生態(tài)環(huán)境一體化保護機制和司法保障的需求。

2.流域生態(tài)環(huán)境審判隊伍建設(shè)還有待加強。經(jīng)濟增長的同時生態(tài)環(huán)境糾紛數(shù)量也逐年增加，流域生態(tài)環(huán)境案件跨域刑事、民事、行政三大訴訟，且涉及面積廣、類型繁多、構(gòu)成因素復雜。這類案件不僅局域于對人的損害賠償，還涉及到生態(tài)環(huán)境損害程度、環(huán)境承載力等。生態(tài)環(huán)境案件具有高度的復合型、專業(yè)性以及國家干預(yù)等特性。審理案件需要法官具有對口的專業(yè)知識。然而，在實際審理中，大多數(shù)法官都是從刑庭、民庭抽選出來，很少有法官具有環(huán)境相關(guān)的知識背景，這不僅增大了生態(tài)環(huán)境案件審理難度，也降低了審判效率。

3.行政與司法缺乏有效銜接。由于長江流域管理的相對滯后，流域環(huán)境違法案件逐年遞增，涉及面廣、情況復雜。長委會多次開展省際水事糾紛排查活動，但在治理過程中，各地各部門都會趨利避害，優(yōu)先考慮本地區(qū)的利益，導致各行政區(qū)域之間關(guān)系日趨緊張。為了有效的解決水事糾紛，2013年頒布了《長江流域省際水事糾紛預(yù)防和處理實施辦法》（以下簡稱《辦法》）在解決省際流域糾紛時，主要是采用的行政調(diào)查?；诃h(huán)境執(zhí)法自利性等原因，案件大多“消化”在了執(zhí)行階段，且該《辦法》并沒有規(guī)定糾紛案件該如何進入環(huán)境司法程序。

三、長江流域生態(tài)環(huán)境治理的法治協(xié)同機制體系的構(gòu)建

（一）長江流域協(xié)同立法機制

1.樹立整體性治理理念

2018年4月26日，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話中明確指出“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性出發(fā)……按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，研究提出從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復和保護的整體預(yù)案和行動方案……讓母親河永葆生機活力?！庇捎陂L江流域生態(tài)環(huán)境問題的復雜性和單一主體治理的局限性，樹立整體性治理理念，對長江流域生態(tài)環(huán)境采取一體化保護和治理模式。一體化保護和治理可以界定為立足于長江流域整體的生態(tài)系統(tǒng)，通過政策、法規(guī)、服務(wù)提供者和監(jiān)督功能的整合，首先是將不同層次或同一不層次的治理進行整合，比如中央政府和地方政府內(nèi)不同部門整合;其次，可在一些功能部門進行協(xié)調(diào)，比如環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等行業(yè)部門協(xié)作;最后，可在公私部門間進行合作，如政府部門與非政府組織、政府部門與私營企業(yè)等之間，[5]形成多元共治體系，進而推動長江流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的可持續(xù)發(fā)展。

2.開展長江流域綜合性立法

目前，我國對于江河湖泊流域立法主要有三種模式，分別是單要素立法、“小綜合”立法、綜合立法。[6]筆者認為，應(yīng)該以整體治理理念為引導，選擇綜合性立法模式，為長江流域可持續(xù)發(fā)展提供堅實的后盾。

一方面，突出整體利益。整體利益需要整體管理，整體管理是一種新的動力，即大于各部分簡單和的一種集體力，這種集體力是物質(zhì)與精神的綜合力，通過有效的管理可以產(chǎn)生超過局部效益簡單相加幾倍、幾十倍的整體效益。[7]49長江流域生態(tài)環(huán)境是一種公共資源，存在“公地悲劇”現(xiàn)象與強烈的負外部效應(yīng)，通過協(xié)同立法，把長江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中各要素進行整體性管理，才能有效的避免跨域生態(tài)環(huán)境治理的外部性導致效率低下。當然，長江流域生態(tài)環(huán)境中的各要素性質(zhì)不同，功能也有所差別，在立法過程中應(yīng)該系統(tǒng)進行考慮，有所區(qū)分，通過整體性管理方式，促進長江流域整體利益的發(fā)展。

另一方面，形成協(xié)同規(guī)范體系。在我國的立法體系中，無論在中央層面立法還是在地方層面立法，都具有多個立法層面。如地方立法就有四個層級，第一層省、自治區(qū)、直轄市擁有立法權(quán)，其中《立法法》還規(guī)定“較大的市”也是制定主體，“較大的市”又可以分成三個層面，即省會城市、經(jīng)濟特區(qū)所在的市、國務(wù)院批準的較大的市;第二層是地方性政府規(guī)章;第三層是民族自治條例;第四層是單行條例[8]195-196。而長江流經(jīng)11個省、自治區(qū)、直轄市，支流延伸8個省、自治區(qū)。在立法過程中由于立法主體不同，立法理念不同，在立法內(nèi)容上難免會出現(xiàn)邏輯上的不兼容。因此，長江流域生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)該著眼于整體的生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟的發(fā)展，形成包括法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等內(nèi)在統(tǒng)一、相互配合的跨域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范體系。形成規(guī)范性體系，能夠完成單個區(qū)域無法完成的任務(wù)，把各個分散的區(qū)域內(nèi)在的聯(lián)系在一起，在長江流域生態(tài)環(huán)境治理中形成共同的、有效的規(guī)范性依據(jù)。

（二）長江流域協(xié)同執(zhí)法機制

1.強化長江流域生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)的法律地位

長江流域既是環(huán)境資源又是一種經(jīng)濟資源，具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性、跨行政區(qū)域和使用的多元性，無論對流域水資源的何種使用都涉及到對資源的保護與管理問題。[9]實踐中，管理體制的設(shè)置只注重區(qū)域內(nèi)的機構(gòu)而忽視流域管理機構(gòu)，導致整個長江流域遭到污染和破壞。為了有效的保護長江流域，必須設(shè)立流域管理機構(gòu)，統(tǒng)籌長江流域的各個要素，對整個長江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)進行整體性保護。首先，建議將《水法》第22條修改為行政區(qū)域治理服從流域治理管理體制，將長江水利委員會改為長江流域委員會，作為長江流域唯一的管理機構(gòu)，并不再局限于水資源的管理，而是對長江流域進行綜合管理;其次，在長江流域委員會工作人員構(gòu)成上，改變目前的單一組成機制，通過中央各部委、地方人民政府派出專門代表進入其中，這樣能夠綜合考慮長江流域生態(tài)環(huán)境各個要素。[10]最后，根據(jù)長江自身屬性，專門制定規(guī)范性文件或者實施細則，這樣能夠消除各水事法律法規(guī)間的矛盾和沖突，結(jié)束長江流流域分割式的執(zhí)法現(xiàn)狀，形成綜合性管理。

2.建立長江流域生態(tài)環(huán)境治理管理聯(lián)動執(zhí)法機制

《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定建立跨域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，其實質(zhì)就是形成一種從上至下、從左至右的生態(tài)環(huán)境保護網(wǎng)絡(luò)機制。在實踐中，地方政府在政績和財政的雙重影響下，會不自覺的扮演一個“推進利益分化的角色”，在沒有外力的干預(yù)或限制下，容易使長江流域生態(tài)環(huán)境保護的公共權(quán)力分割為各部門權(quán)力，導致有力則爭，無利則互相推諉的現(xiàn)象。為了減少或杜絕這種行為，實現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境的整體利益協(xié)調(diào)，需建立環(huán)境保護目標責任制和考評機制，并構(gòu)建跨部門、跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作機制，即在微觀上，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)聯(lián)動執(zhí)法;中觀上，環(huán)保主管部門與法院、檢察院、公安等法律部門聯(lián)動執(zhí)法，以及環(huán)保主管部門與其他行政部門之間的聯(lián)動執(zhí)法;從宏觀上，不同的行政區(qū)政府之間對公共的或互相影響的環(huán)境問題進行聯(lián)動執(zhí)法。[3]148所有的聯(lián)動執(zhí)法信息需在相關(guān)的信息平臺予以公布，保障信息及時共享和公眾參與的積極性。

3.建立長江流域生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法保障機制

一方面，建立長江流域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同監(jiān)控體系，實行智慧監(jiān)管。運用先進的衛(wèi)星圖像、傳感器和監(jiān)測儀器對長江流域生態(tài)環(huán)境進行整體監(jiān)控，再根據(jù)長江流域各流經(jīng)段的特點，實現(xiàn)重點監(jiān)控，形成全流域、全方位的動態(tài)監(jiān)控。同時還建立一個領(lǐng)導協(xié)商機制，即全面負責、協(xié)商和處理管轄過程中的各種執(zhí)法矛盾，及時解決在執(zhí)法與監(jiān)管部門之間的推諉扯皮現(xiàn)象，能夠第一時間發(fā)現(xiàn)問題、處理問題并解決問題。[12]

另一方面，建立長江流域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同信息共享平臺。要求相關(guān)部門每隔一段時間向社會公示長江流域生態(tài)環(huán)境相關(guān)信息數(shù)據(jù)情況，公眾能在第一時間了解長江流域生態(tài)環(huán)境相關(guān)的信息并通過完善的信息公開制度對相關(guān)信息數(shù)據(jù)進行審查，加強公眾對其承擔情況的監(jiān)督。建立長江流域水環(huán)境監(jiān)控數(shù)據(jù)共享機制，能夠有效的解決信息“碎片化”和信息“孤島”現(xiàn)象，使環(huán)境執(zhí)法人員夠準確快速的了解并熟知長江流域生態(tài)環(huán)境狀況，從而提高執(zhí)法效率。

（三）長江流域協(xié)同司法機制

隨著長江經(jīng)濟的不斷發(fā)展，沿江行政區(qū)域內(nèi)的社會公共問題出現(xiàn)了“外溢化”和“無界化”。僅僅依靠行政執(zhí)法部門單打獨斗顯然不夠。在有限的執(zhí)法力度下，設(shè)立流域環(huán)保警察、流域法院、流域檢察院，實現(xiàn)對長江流域的整體性保護和治理。

1.設(shè)置流域環(huán)保警察

環(huán)保警察制度在我國雖然還未建立，但許多地方都在積極的摸索，如2008年昆明市成立了第一支環(huán)保警察隊伍等，但在機關(guān)設(shè)置、執(zhí)法依據(jù)、技術(shù)支撐等都存在困境。而在國外，如德國、法國發(fā)達國家，環(huán)保警察制度相對較完善。德國在生態(tài)環(huán)境保護方面具有很高的水平，環(huán)境保護也寫進了《基本法》。環(huán)保警察是依據(jù)《基本法》設(shè)立，其機構(gòu)的設(shè)立、分化、合并都有明確的規(guī)定。環(huán)保警察的相關(guān)職責、權(quán)力都有明確的法律規(guī)定;俄國是1966年就設(shè)立了“生態(tài)警察”，在生態(tài)環(huán)境警察中有80%以上的人受過高等教育，且具有相關(guān)的專業(yè)知識背景。俄國的生態(tài)警察的職責主要有四個方面：一是預(yù)防生態(tài)犯罪和行政違法;二是為環(huán)境保護機關(guān)及其工作人員的正?；顒雍桶踩峁┍Ｕ?三是對城市和其他自然保護區(qū)實施監(jiān)管;四是加強對公眾宣傳教育等。[12]

環(huán)保警察的設(shè)立在一定程度上能夠有效避開部門權(quán)力的限制，保證環(huán)保警察在執(zhí)法過程中的獨立性和高效性。在我國由于受固有體制的影響，生態(tài)環(huán)境保護主要是依靠環(huán)保部門單打獨斗，環(huán)保部門一直處于被動狀態(tài)，[13]生態(tài)環(huán)境損害案件取證難、調(diào)查難等，在一定程度上限制了環(huán)境損害案件進入司法程序，而環(huán)保警察可以利用自己的權(quán)力聯(lián)合環(huán)保部門保證案件能夠快速的進入司法程序，及時的處理生態(tài)損害案件，能夠有效的遏制違法行為，有利于司法與行政的協(xié)同。在設(shè)立過程中可以借鑒德國、俄國等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，再結(jié)合我國的基本國情，建立起一支符合國情的流域環(huán)保警察，改變過去環(huán)境行政與司法相分離的局面。

2.按流域設(shè)置法院和檢察院

為了解決長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中司法救助不暢等問題，應(yīng)該從訴權(quán)和審判權(quán)這兩個方面重新構(gòu)建審判組織，在長江流域設(shè)立流域生態(tài)環(huán)境檢察院和生態(tài)環(huán)境法院，負責長江流域生態(tài)環(huán)境損害案件的審判等工作。生態(tài)環(huán)境損害糾紛往往都具有專業(yè)性，環(huán)境損害程度通常需要輔助的科技技術(shù)才能鑒定等。法官、檢察官或律師不僅僅需要法律知識，還須有與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的知識背景。生態(tài)環(huán)境損害案件大多數(shù)是以集體訴訟的形式出現(xiàn)，按流域設(shè)置法院和檢察院，在一定程度上減少了審判主體的多元性，使審判風格更加專業(yè)化、穩(wěn)定化，降低司法成本、節(jié)約司法資源、提高司法效率。

此外，長江流域生態(tài)環(huán)境具有“共有性”和“一體化”等特點，在機構(gòu)的設(shè)立上應(yīng)該確定好管轄的范圍、原告資格以及與非訴程序的銜接等，同時還應(yīng)該進一步完善與環(huán)境訴訟相關(guān)的法律法規(guī)，如環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)修復制度等。

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責任編輯：楊 煉