基層財(cái)政預(yù)算管理問(wèn)題與對(duì)策研究

李潤(rùn)玲

財(cái)政預(yù)算管理，能提高財(cái)政資金使用的科學(xué)化、規(guī)范化。文章從基層財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀和重要意義出發(fā)，指出基層財(cái)政預(yù)算管理存在的問(wèn)題，闡述了相應(yīng)的解決對(duì)策，希望不斷提高基層財(cái)政預(yù)算管理水平。

財(cái)政預(yù)算反映出政府的活動(dòng)計(jì)劃，是政府在特定時(shí)期內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)和手段。隨著國(guó)家財(cái)政預(yù)算改革工作的實(shí)施，形成了中央、省、市三級(jí)財(cái)政預(yù)算管理體系。其中，基層財(cái)政預(yù)算管理工作，在地方治理中具有重要作用，不僅關(guān)系到當(dāng)?shù)卣氖罩в?jì)劃，也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，最終成效落實(shí)到千家萬(wàn)戶(hù)。因此，基層財(cái)政預(yù)算管理中，只有提高規(guī)范化、科學(xué)性、全面性，才能發(fā)揮出財(cái)政資金的引導(dǎo)性作用，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。以下結(jié)合實(shí)踐，探討了基層財(cái)政預(yù)算管理問(wèn)題與對(duì)策。

一、基層財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀和重要意義

（一）管理現(xiàn)狀

針對(duì)基層財(cái)政預(yù)算管理工作，我國(guó)從2012年開(kāi)始績(jī)效試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間的探索和努力，取得了一定成果。第一，單位編報(bào)的績(jī)效目標(biāo)預(yù)算資金占比明顯提高，以某縣城為例，財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理的覆蓋率，從2013年的28.3%，提高至2018年的87.8%。第二，績(jī)效監(jiān)控方法更加完善，監(jiān)控力度不斷增強(qiáng)，有利于績(jī)效監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行有機(jī)結(jié)合。第三，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大，該縣2013年的管理項(xiàng)目只有11個(gè)單位，資金總計(jì)為1248萬(wàn)元;到2108年管理項(xiàng)目增加到26個(gè)單位，資金總計(jì)達(dá)到19493萬(wàn)元。第四，管理評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度提升，通過(guò)調(diào)減項(xiàng)目的年度預(yù)算，預(yù)算安排更加科學(xué)合理。

（二）重要意義

財(cái)政預(yù)算管理，就是在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，制定的財(cái)政收支計(jì)劃。分析財(cái)政預(yù)算管理的重要意義如下：第一，有明確的計(jì)劃方案，能指導(dǎo)管理工作的開(kāi)展，確定具體的行為目標(biāo)，并預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的情形。第二，通過(guò)合作交流，能對(duì)組織活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，幫助管理者樹(shù)立宏觀管理思想，將管理工作覆蓋在各個(gè)領(lǐng)域。第三，有利于開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，通過(guò)目標(biāo)預(yù)測(cè)、組織實(shí)施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期管理目標(biāo)，為績(jī)效評(píng)價(jià)打下基礎(chǔ)。第四，預(yù)算管理需要全員參與，具有較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性，能避免盲目行為，激勵(lì)管理人員完成預(yù)設(shè)目標(biāo)。

二、基層財(cái)政預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制問(wèn)題

第一，計(jì)算方法不科學(xué)?；鶎迂?cái)政一般采用“基數(shù)+增長(zhǎng)“的方式，計(jì)算時(shí)考慮的不是實(shí)際需要，而是行政考核指標(biāo)。第二，編制時(shí)間不合理。依據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，財(cái)政編制時(shí)間有明確要求，只有3-4個(gè)月的時(shí)間，去除法定節(jié)假日后，用于編制預(yù)算的時(shí)間更短。第三，編制內(nèi)容不完整。財(cái)政預(yù)算包括四個(gè)內(nèi)容：一是公共財(cái)政預(yù)算，二是政府基金預(yù)算，三是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，四是社保基金預(yù)算。其中，政府基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算比較粗放，達(dá)到收支平衡即可。

（二）預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題

第一，收入反映不全面。在一些基層行政事業(yè)單位中，沒(méi)有嚴(yán)格收支兩條線，尤其是超支收入沒(méi)有列入預(yù)算收入中，而是列在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)上，影響預(yù)算收入的真實(shí)性。第二，存在突擊花錢(qián)的行為。專(zhuān)項(xiàng)資金到達(dá)基層需要一定的時(shí)間，由于結(jié)算時(shí)間晚，部分項(xiàng)目資金在年底才能到位，就可能出現(xiàn)年終突擊支出的行為。第三，預(yù)算隨意調(diào)整。由于預(yù)算方案不科學(xué)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，基層單位的經(jīng)費(fèi)可能不足，就會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行隨意調(diào)整，經(jīng)部門(mén)申請(qǐng)、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后追加預(yù)算。

（三）預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題

第一，審計(jì)監(jiān)督具有滯后性。審計(jì)單位對(duì)三公經(jīng)費(fèi)、民生支出、專(zhuān)項(xiàng)資金的審查力度加大，但集中在事后審計(jì)，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因此監(jiān)督工作滯后。第二，社會(huì)監(jiān)督力度薄弱?；鶎訂挝辉谪?cái)政管理上，政務(wù)信息是公開(kāi)的，但是民眾的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督形同虛設(shè)。此外，財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)內(nèi)容有限，也不利于群眾進(jìn)行監(jiān)督。

三、針對(duì)基層財(cái)政預(yù)算管理問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

基層事業(yè)單位的改革工作，要將重點(diǎn)放在超編、混編問(wèn)題上，實(shí)現(xiàn)單位性質(zhì)和編制的統(tǒng)一性，對(duì)編制進(jìn)行合理分配。如果單位承擔(dān)行政職能，要轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員管理單位;如果具有公益性，則要從經(jīng)營(yíng)單位中分離出來(lái)。其中，經(jīng)營(yíng)類(lèi)單位通過(guò)改制，不再獲得財(cái)政支持;公益類(lèi)單位則要合理確定財(cái)政供給率。

（二）注重資產(chǎn)管理

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)該根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)決算管理，提高采購(gòu)程序的規(guī)范性。此外，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查，建立固定資產(chǎn)登記制度，從資產(chǎn)的配置、驗(yàn)收、保管、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，確保賬實(shí)相符、賬賬相符。

（三）細(xì)化預(yù)算管理

第一，做好預(yù)算準(zhǔn)備工作，在同級(jí)人大會(huì)議舉行前2個(gè)月，匯報(bào)預(yù)算編制情況，預(yù)算內(nèi)容要細(xì)化到款項(xiàng)。部門(mén)預(yù)算采用二上二下程序，其中一上最好提前至公歷年前，預(yù)留出充足的審核和批復(fù)時(shí)間。第二，預(yù)算編制要科學(xué)完整，確?；局С鲂枨?，推動(dòng)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，滿(mǎn)足基本支出需要;建立項(xiàng)目庫(kù)，控制單位項(xiàng)目、集中審批項(xiàng)目的比例。第三，在預(yù)算執(zhí)行上，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，不能隨意調(diào)整預(yù)算方案;必須追加預(yù)算時(shí)走法律程序，提高約束力。第四，針對(duì)地方債務(wù)建立預(yù)警機(jī)制，未來(lái)一段時(shí)間，地方政府會(huì)迎來(lái)債務(wù)還本付息的高峰期。對(duì)此，應(yīng)該將地方債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理體系，既要化解老債，又要提取一定償債準(zhǔn)備金，以便及時(shí)償還債務(wù)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督力度

財(cái)政監(jiān)督工作要貫穿全程：一是事前控制，以預(yù)算委員會(huì)為核心，選取專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人員，為預(yù)算工作服務(wù)。二是事中控制，預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施，要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，尤其是上級(jí)專(zhuān)款、重點(diǎn)項(xiàng)目，要建立臺(tái)賬、隨時(shí)跟進(jìn)，加快支出進(jìn)度，保證支出的均衡性，不要到年終突擊支出。對(duì)于三公經(jīng)費(fèi)，是民眾普遍關(guān)心的項(xiàng)目，既要接受例行審計(jì)，又要在官方網(wǎng)站上公開(kāi)公示，接受民眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督。三是事后評(píng)價(jià)，基層財(cái)政決算一般到次年6月份，要求單位真實(shí)編制年度財(cái)務(wù)決算，反映出預(yù)算的執(zhí)行情況;并開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，提高財(cái)政資金使用效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為次年的財(cái)政預(yù)算編制工作提供支持。

（五）實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)

基層單位的財(cái)政資金處于資金鏈的終端，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)非常重要。應(yīng)該在財(cái)政部門(mén)的牽頭下，建設(shè)科學(xué)、合理、實(shí)用的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體系。其一，財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)合作，結(jié)合不同單位、不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目案例進(jìn)行匯總分析，制定全面的、突出績(jī)效特色的、方便考核的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促使財(cái)政資金管理更加標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。其二，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼咦兓?，?duì)績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，制定符合各部門(mén)的個(gè)性指標(biāo)，不斷豐富指標(biāo)庫(kù)。基于動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制下，能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化管理，確?？?jī)效管理更加貼合實(shí)際。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，對(duì)基層行政事業(yè)單位而言，財(cái)政預(yù)算管理工作是一個(gè)重點(diǎn)，關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。針對(duì)目前預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督上存在的問(wèn)題，必須推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，注重資產(chǎn)管理，細(xì)化預(yù)算管理，加強(qiáng)監(jiān)督力度，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，才能提高財(cái)政預(yù)算管理水平，促進(jìn)基層單位健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。（作者單位：山東省臨沂市沂水縣財(cái)政局）