地方立法前評估：評估什么和如何評估

魏玲 馬艷君

2004年國務院印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，提出規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應當定期對其實施情況進行評估，實施機關(guān)應當將評估意見報告制定機關(guān)。在此背景下我國一部分省市開展了一系列地方立法后評估工作。隨著對立法評估工作的認可，在加強立法后評估的同時，部分省市也開始逐步重視立法前的評估，如2007年海南省人民政府開始開展對政府立法成本效益的分析工作。2008年12月，港區(qū)全國人大代表羅范椒芬列席十一屆全國人大常委會第六次會議，提出“每一部法律在向省市縣征求意見的時候，是否也可以要求各級政府評估法律草案在當?shù)貙嵤┑目尚行?、實施的能力和實施的?guī)劃”的建議。2010年全國人大常委會法工委組織了歐盟立法項目考察團，赴法國、西班牙、波蘭三國考察立法評估制度，此時雖然我國人大系統(tǒng)沒有相關(guān)組織開展立法前評估的實踐，但是地方立法的立法前評估逐漸獲得認可。同年，四川省政府法制辦在全省范圍內(nèi)進行了立法前評估制度的探索，要求未來四川省起草的每一部地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，都要進行“成本效益分析”，評估的目的在于估計立法的實際價值，判斷立法的投入與可能帶來的社會經(jīng)濟效益的比例，評估結(jié)果是制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的重要依據(jù)?！端拇ㄊ±纂姙暮Ψ烙芾硪?guī)定》制定前，四川省法制辦會同省氣象局進行了專門調(diào)研，在分析了立法必要性的同時全面估算了立法、執(zhí)法成本，出具了詳細報告。2011年5月，山東省青島市委托青島理工大學、青島市社科院對《青島市建筑廢棄物資源化綜合利用管理條例》和《青島市實施〈中華人民共和國標準化法〉辦法》進行了立法前評估。2012年11月，陜西省第十一屆人大常委會通過的《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》明確了地方立法評估工作包括立法前評估和立法后評估。由此，大部分省市都開始進行立法前評估工作，地方立法前評估逐漸成為常態(tài)化機制。

2014年2月，港區(qū)全國人大代表劉佩瓊在接受媒體采訪時建議，“人大常委會在立法時應當對法律執(zhí)行中設(shè)計的預算進行事前評估?！贝私ㄗh主要是要對立法進行事前的成本效益分析，從而降低試錯成本。同年3月，張德江在全國人大常委會工作報告中進一步指明要“探索法律出臺前評估”，至此在更高層面將立法前評估推行開來。2014年5月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府立法項目前評估規(guī)則》是我國地方立法前評估工作規(guī)范化的積極探索和重要開始。2017年7月，西藏自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《西藏自治區(qū)政府規(guī)章立法評估辦法》，對政府規(guī)章立法建議項目進行評估。2019年5月，蘇州市政府審議通過《蘇州市人民政府立法前評估辦法》，對地方立法前評估作出了專門規(guī)定。

截至目前，理論界關(guān)于地方立法前評估制度的研究屈指可數(shù)，實踐中雖然部分省市開始重視立法前評估的必要性和重要性，并將立法前評估作為提高立法質(zhì)量的一項重要舉措來實施，但是相較于立法后評估，立法前評估仍然沒有形成較規(guī)范和系統(tǒng)的制度。在目前依法治國的一系列要求下，立法是萬事之首，立法的質(zhì)量也決定于立法前評估制度的完善與否。

一、評估什么：地方立法前評估的界定

關(guān)于立法前評估概念的界定，理論界和實務界有著不同的見解，因為沒有統(tǒng)一的界定，在實踐中相對應的也沒有統(tǒng)一的做法。因此，若想使得立法前評估成為一種統(tǒng)一且常態(tài)化機制，有必要對立法前評估到底評估什么予以明確。

（一）理論界對地方立法前評估的界定

在理論界，關(guān)于立法前評估的概念界定存在不小的差異。有學者認為，“立法前評估是指立法機關(guān)或其他機構(gòu)按照一定的程序、標準和方法，對某項立法所要達到的目標以及所要具體規(guī)范的內(nèi)容的必要性和可行性以及對社會和公眾的影響等所進行的評估?！庇袑W者認為，“立法前評估是在進入正式的立法程序前，對某一領(lǐng)域的立法建議項目開展的立法前期調(diào)研和評估?！币灿袑W者認為，“立法前評估實際上是對立法機關(guān)所立之法的一種預評估。著眼點不同則評估內(nèi)容有所不同，比如可能著眼于立法的可行性、必要性進行評估，也可以對立法的成本與效益作出一個預評估?！边€有學者將關(guān)于立法風險評估的研究，基本等同于立法前評估，認為“立法風險評估是通過一些方法客觀地將諸如對健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等的風險量化地表現(xiàn)出來，并考慮各種立法或者決策所帶來的影響，以便人們進行比較和判斷，從而作出理性的選擇”。

（二）實務界對地方立法前評估的界定

在具體的立法前評估實踐中，佛山市人大常委會制定通過的《佛山市人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》規(guī)定立法評估包括法規(guī)案表決前評估和立法后評估，明確表決前評估是指地方性法規(guī)草案提請市人民代表大會常務委員會表決前，對法規(guī)案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺的時機、法規(guī)實施的社會效果和實施中可能出現(xiàn)的問題等進行預測和研判的活動。可以看出，佛山市將立法前評估界定為表決前評估。本溪市人民政府制定的《本溪市人民政府規(guī)章立法評估辦法》認為立法評估包括立法建議項目評估和立法后評估，明確立法建議項目評估是指對市政府規(guī)章立法建議項目的必要性和可行性進行分析評價，并提出評估結(jié)論的制度，也即立項前評估。蘇州市人民政府則直接制定了《蘇州市人民政府立法前評估辦法》，明確立法前評估是指在申報規(guī)章立法計劃建議項目前，按照一定的程序、標準和方法，對立法計劃建議項目的必要性、可行性、緊迫性以及立法成本效益進行分析研究，形成立法前評估報告以及起草規(guī)章建議稿等系列活動。不難看出，蘇州市與本溪市對立法前評估的界定基本相同，即將立法前評估界定為立項前評估。此外，海南省和浙江省人民政府制定的相關(guān)立法評估文件中，對于立法前評估概念的界定也是立項前評估。

（三）地方立法前評估的應有之義

筆者認為，立法評估應當根據(jù)各階段評估的側(cè)重點不同以列入立法規(guī)劃、立法計劃和立法表決為節(jié)點，分為立法前評估、立法中評估和立法后評估三個階段。

立法前評估應當從整體上把握，解決的是要不要、能不能立法的問題;立法中評估應當更多地將目光聚焦在起草的法律條文的規(guī)范性、整體的邏輯性、預測具體條文實施的成本和可能帶來的效益等方面;立法后評估要看的是法律實施后的實際效果如何。由于篇幅限制，本文對立法中評估和立法后評估不做過多討論。

地方立法前評估指的是對將要擬制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法項目進行綜合判斷、預測和評價，最終提出是否應該將其列入立法規(guī)劃、立法計劃的評估意見的活動。地方立法前評估評估的對象是立法項目而不是已經(jīng)起草好的法律文本草案，主要解決的是該地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章“該不該立”“能不能立”“立了會怎么樣”的問題，地方立法前評估的結(jié)果決定著立法項目是否應該列入立法規(guī)劃、立法計劃。地方立法前評估的作用是相當于給地方立法設(shè)置了一個過濾網(wǎng)，可以最大程度地過濾掉那些沒必要、不該立、不可行的立法項目，有效地提高地方立法的針對性，減少立法的試錯成本，節(jié)約立法資源，從源頭上確保地方立法工作積極有序開展。

將立法前評估界定為立項前評估的主要原因是，首先，一部法律從開始立項到最終頒布實施，中間要經(jīng)過很多的步驟、程序，選擇在哪一步之前進行立法前評估，不僅從學理上要合理，還要考慮實踐中的具體操作。立項之前進行立法前評估，能更好的明確之后立法的必要性和可行性等，如果立項前進行立法前評估后認為該立法計劃具有必要性、可行性等，才有必要進行立項及之后的一系列活動，如此，能在最小化成本范圍內(nèi)，達到立法前評估的最大效益。反之，如果在立項后，表決前進行立法前評估，若評估的結(jié)論為該立項不具有必要性、可行性等，那在整個立項過程中耗費的成本得不到等價的效益。其次，如果將立法前評估界定為表決前評估，此時立法草案、立法說明等已經(jīng)出來，評估的重點就會放到制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章草案文本本身邏輯是否嚴謹，概念是否明確、準確，語言是否規(guī)范等這些規(guī)范性的指標，而忽略了擬制定這部地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章整體的必要性、可行性等。在實踐中，如果一項立法項目已被列入立法規(guī)劃或立法計劃之中，則大都會被通過且最終頒布出臺，立法前評估則有可能流于形式，成為證明立法工作認真扎實的“形象工程”。

此處需要強調(diào)的一點是，有學者認為立法前評估系立法活動。根據(jù)上述對地方立法前評估概念的界定，筆者認為立法前評估系立法活動之前的一項活動，并不屬于立法活動。所謂立法活動，應當是從立項起及之后的法律起草、征求意見、內(nèi)部協(xié)商、常委會審議、通過頒布等活動。立法前評估的目的在于決定是否要進行立項及之后的行為，即立法前評估是為了確定是否要進行立法活動，所以，地方立法前評估不屬于立法活動。

二、如何評估之問題一：地方立法前評估的基本指標體系構(gòu)建

地方立法如何開展立法前評估，要解決的一個核心問題就是從哪幾個方面進行評估，即評估指標體系的構(gòu)建。評估主體應當從哪幾個方面依據(jù)何種標準展開地方立法前評估，這無論是在理論界還是在實務界，都沒有達成共識，更別談有統(tǒng)一的、約束性的法律規(guī)范。因此，如何構(gòu)建出具有普遍適用性的地方立法前評估指標體系，是解決地方立法前評估中“如何評估”這一問題的重要內(nèi)容。

（一）地方立法前評估指標體系的內(nèi)涵

指標體系是指有內(nèi)在聯(lián)系的具體指標按照一定的內(nèi)在邏輯構(gòu)成的標準體系。地方立法前評估指標體系對于具體的立法前評估活動起到的是方向性的指引作用。這些指標并不是隨機的選取或者是偶然的，而是按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)在關(guān)系組合在一起。所以必須認識到，構(gòu)建地方立法前評估指標體系是一項具有較強綜合性的工作，在具體指標的選取和分類過程中要注意運用科學的整合技術(shù)，對擬編制的指標體系中的各個指標要素進行科學合理取舍、細化歸類。

地方立法前評估指標體系的內(nèi)涵應當包含以下幾個層面。首先，評估指標體系是由具體指標組成的。具體指標用于體系的構(gòu)建，是為了在實踐中更加全面準確地進行立法前評估。雖然，每個具體的立法前評估活動針對的評估對象都有其特點，但是總有一些指標是必須要考慮的或者說是相對普適性的，也就是基本指標，在評估活動中起著“掌舵”作用。評估主體可以細化評估指標體系中的基本指標，或者根據(jù)評估目的增加一些指標，使其符合目的要求，由此確定適合該活動的最終指標體系。所以，在構(gòu)建評估指標體系時，既要考慮基本指標，也要考慮一些特殊指標。其次，評估指標體系是有邏輯組合的整體，而非簡單地羅列。評估指標體系中的具體指標不是雜亂無章選取之后簡單地羅列，而是按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)有機的組合而成。同時，立法前評估指標體系的構(gòu)建雖然具有綜合性復雜性，但指標的選取必須是科學的，指標的分層、權(quán)重的分配也必須是有依據(jù)的。最后，構(gòu)建評估指標體系是地方立法前評估工作的重要組成部分之一。評估指標體系承擔著確定評估方向的重要職責。具體來講，選取、構(gòu)建何種評估指標體系，評估指標體系構(gòu)建得科學與否，深刻影響著評估活動與該活動目標的實現(xiàn)，甚至直接決定著評估結(jié)果。

（二）關(guān)于構(gòu)建地方立法前評估指標體系的構(gòu)想

在構(gòu)建地方立法前評估指標體系時，應當堅持系統(tǒng)全面、科學客觀、可行可測的原則，統(tǒng)籌考慮各方面因素，客觀全面地反映評估對象的現(xiàn)實情況，服務于地方立法前評估的目的，保證評估結(jié)果的科學性、準確性。構(gòu)建地方立法前評估指標體系包括指標的選取和指標權(quán)重的確定兩個方面。

1.指標的選取

如上文所述，地方立法前評估的對象是立法項目，主要解決的是該立法項目該不該立、能不能立的問題，所以還涉及不到一些學者倡導的立法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是否完備，邏輯是否嚴謹，概念是否明確、準確，語言是否規(guī)范等這些規(guī)范性的指標，也涉及不到所作的規(guī)定具體、明確、完整、針對性強，法律規(guī)范有無歧義，法律規(guī)范有無異議等這些可操作性指標，以及與上位法的兼容和銜接，與平行法的協(xié)調(diào)，與下位法和規(guī)定的配套，法規(guī)和規(guī)章具體規(guī)定無內(nèi)在沖突和矛盾等這些協(xié)調(diào)性指標。要評估某立法項目該不該立、能不能立，應當主要從立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影響性、立法的特色性等幾個方面考慮。

（1）立法的必要性

立法的必要性指標強調(diào)的是有沒有“必要”立法的問題。主要涉及以下四方面內(nèi)容，一是有無現(xiàn)行法調(diào)整。如有現(xiàn)行法調(diào)整評估對象，則就沒有必要再立法，只有在沒有現(xiàn)行法調(diào)整或者現(xiàn)行法不足以調(diào)整的情況下才需要立法。二是立法迫切程度。主要考慮立法將要規(guī)制的事項現(xiàn)實存在的問題多不多、嚴重不嚴重，需要被法律規(guī)制的程度迫切不迫切。三是立法的時機。主要考慮是否有即將出臺或者修改的相關(guān)上位法。如果存在，則立法的時機不對，可等相關(guān)上位法公布之后，再視情況決定是否立法，否則立法之后，隨著上位法公布，可能會與上位法相抵觸，需要重新修訂，浪費立法資源。四是是否存在其他更有效的調(diào)整方法。現(xiàn)實中并不是所有的關(guān)系都需要法律調(diào)整，有的關(guān)系可能由市場調(diào)整或者道德調(diào)整更為合適、有效。

（2）立法的合法性

立法的合法性指標強調(diào)的是有沒有“權(quán)限”立法的問題。主要涉及以下三方面內(nèi)容：立法主體的合法性;擬規(guī)制的內(nèi)容是否屬“法律保留”事項;擬規(guī)制事項是否在地方立法權(quán)限內(nèi)。

（3）立法的可行性

立法的可行性指標強調(diào)的是有沒有“能力”立法的問題。主要涉及以下三方面內(nèi)容，一是是否有上位法依據(jù)。并不是說沒有相關(guān)的上位法就不能立法，只是如果有相關(guān)的上位法，則起草法律文本的難度相對低一些。二是有無專業(yè)人才、技術(shù)支持。立法是一項綜合性強、復雜的系統(tǒng)性工作，沒有專業(yè)的法律及相關(guān)領(lǐng)域的人才，沒有豐富的立法經(jīng)驗支持，就不會有“良法”的出臺。三是經(jīng)濟保障程度如何。立法需要物力、財力的保障，如前期的調(diào)研、起草草案聽證會、論證會、公眾意見征集等都需要花費成本，如果立法項目通過，當?shù)赜袥]有足夠的經(jīng)濟實力保障該地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章出臺。

（4）立法的影響性

立法的影響性指標強調(diào)的是立法后會產(chǎn)生什么影響的問題。主要涉及以下三方面內(nèi)容，一是可預測的社會影響。主要考慮的是擬制定的這部地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章主要規(guī)制的問題在將來實施的過程中，給社會秩序、環(huán)境、發(fā)展等帶來的有利或者不利影響。二是可預測的經(jīng)濟影響。包括是否促進經(jīng)濟增長，是否增加就業(yè)機會，物價是否穩(wěn)定，財政收支是否均衡等方面。三是為執(zhí)行法規(guī)而增加的成本，主要是為保證法規(guī)順利有效實施而增加的行政管理費用和行政監(jiān)督費用。

（5）立法的特色性

特色性指標是一個特殊指標，主要是根據(jù)各地區(qū)管理需要，社會、經(jīng)濟等各項政策和各評估對象的特點來確定的，不同評估對象的特色性指標可以是相似的也可以是完全不同的。但應當考慮的最基本的兩個方面是：特點突出，即立法的針對性強，能在遵循調(diào)整對象獨特的內(nèi)容和特定的運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)地方特色;在適用范圍內(nèi)有無重復立法，重點考察和評估立法項目與已有立法在適用的范圍上是否存在重復，避免立法資源的浪費與法律規(guī)范的沖突。

由此，就確定了地方立法前評估的基本評估指標，即五個一級指標，十五個二級指標。

2.指標權(quán)重的確定

指標權(quán)重指的是依據(jù)指標所含內(nèi)容的重要性確定各個指標在指標體系中所占的比重。在地方立法前評估指標體系中，指標權(quán)重反映了同一個分類層次上不同指標相對于評估的重要程度，權(quán)重越大，說明該項指標在評估的事項當中越重要。地方立法前評估評價指標體系的指標內(nèi)容項較多，各項指標的權(quán)重確定尤為關(guān)鍵，權(quán)重大小的確定，直接影響著評估結(jié)果。

可以用來確定指標權(quán)重的方法主要有專家排序打分法、專家決策咨詢法、層次分析法、多元統(tǒng)計分析法、模糊方程求解法、因子判斷表法、環(huán)比評分法、向量相似度法等。

評估主體可以根據(jù)評估對象以及自身情況來確定用以確定指標權(quán)重的方法。專家排序打分法、專家決策咨詢法較為簡單，也是在評估實踐活動中適用比較多的，但其最大的缺點就是過于主觀，如果要適用這類方法確定指標權(quán)重就需要對專家的篩選格外重視、嚴謹，要選擇有代表性的、權(quán)威的專家，要保證數(shù)量和質(zhì)量。可以廣泛遴選高校、參與立法工作的律所、科研機構(gòu)、行業(yè)組織中的有關(guān)專家，重點邀請有立法評估方面經(jīng)驗的專家。層次分析法、多元統(tǒng)計分析法、模糊方程求解法、因子判斷表法、環(huán)比評分法、向量相似度法等這些方法的主觀性低于專家決策咨詢法、專家排序打分法，確定過程也更具有科學性，但其操作起來較為復雜，需要評估主體有專業(yè)的數(shù)學或者統(tǒng)計學知識。在確定指標權(quán)重的過程中，評估主體可以使用一種方法，也可以兩種或多種方法結(jié)合使用，再綜合立法機關(guān)、專家、社會公眾、執(zhí)法機關(guān)等多方面的意見，最終分析并確定地方立法前評估評價體系中各項具體指標的權(quán)重。

為增強本文構(gòu)建的指標體系的可操作性，筆者運用專家決策咨詢法，為上述所制定的指標確定了指標權(quán)重，具體見上表所述。

3.需要說明的幾點問題

第一，地方立法前評估是一項涉及社會、政治、經(jīng)濟、法律、文化等多方面內(nèi)容的宏大復雜、綜合系統(tǒng)的工作，任何評估指標體系都難以囊括各個方面，五大評估指標亦是如此。但是，以上指標體系的設(shè)置是最基本的指標，如果某項立法項目同時滿足了這五大指標，那么這個立法項目就基本上是可立的、能立的。在進行地方立法前評估時針對的具體法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容不同，評估所要解決的具體問題亦不同，可在此基礎(chǔ)上適當增加、細化相應的指標。

第二，應當將必要性和合法性兩項指標設(shè)置為“一票否決”指標。首先必要性指標針對的是該項目有沒有必要立法的問題，如果評估后該項指標得分較低（比如50%以下），則很難說該立法項目擬規(guī)制的事項是需要法律來調(diào)整的，也就是沒有必要立法，既已如此，則無需再看之后的指標評估結(jié)果。這也是將必要性指標列至第一的原因。其次合法性指標針對的是立法主體有沒有資格立法的問題，即使必要性評估的結(jié)果是十分有必要立法，但是立法主體不合法、擬規(guī)制的事項屬于“法律保留”事項或者不符合地方立法權(quán)限，也不能立法，也沒有必要再看之后的指標評估結(jié)果。

第三，關(guān)于立法的影響性指標。首先，可運用成本效益分析法。雖然有學者批判，經(jīng)濟成本、社會成本、經(jīng)濟收益、社會收益不可能是一部法律影響產(chǎn)生的，可能是幾部法律甚至包括市場運轉(zhuǎn)、道德共同作用的結(jié)果，同時評估主體需要收集數(shù)據(jù)、積累數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)，需要對數(shù)據(jù)進行量化分析，相對較為復雜和困難。但是我們認為評估不是需要得到精確的數(shù)據(jù)，而是掌握“投入產(chǎn)出比”即可，要制定一部法律不能不考慮它的社會、經(jīng)濟影響，也不能不關(guān)注它的立法成本、執(zhí)法成本、守法成本，成本效益分析的結(jié)果無疑是最直接最有說服力的證據(jù)。其次，有的立法項目短期內(nèi)可能投入遠大于產(chǎn)出，比如針對環(huán)境保護的立法項目，這就要求評估主體根據(jù)評估對象的不同適當?shù)拇_定獲取收益的期間長度，不能僅限于眼前。同時，鑒于目前我國對“立法成本與立法效益分析”缺乏成熟的分析模型和豐富的經(jīng)驗積累，應當給予一定的時間研究探索，不能因為復雜和困難就否認其價值和意義。

第四，關(guān)于立法特色性指標。雖然需要考慮特點突出、在適用范圍內(nèi)有無重復立法兩個方面，但需要強調(diào)的是立法不是為了特色而特色，而是應該以“問題導向”來進行立法前評估，以解決實際問題，促進地方社會、經(jīng)濟更加和諧、有序地發(fā)展為目的。有的問題可能是各個地區(qū)都普遍存在的，比如環(huán)境保護的問題，比如養(yǎng)老的問題，針對這些問題就不應該過分地強調(diào)特色。

三、如何評估之問題二：地方立法前評估中的信息收集和分析

地方立法前評估工作作為一項實踐性極強的系統(tǒng)工程，其中對評估信息的收集與分析是必須著重考慮研究的。信息可以說既是評估的最初判斷標準，也是最終的評估尺度，甚至可以說地方立法前評估的整個過程就是一個收集信息、分析信息得出結(jié)果的過程。地方立法前評估的科學、準確性，不僅取決于評估指標體系構(gòu)建的科學性，同時也要依賴于信息獲取、收集方式的科學性，信息本身的真實性、代表性，信息處理和分析技術(shù)的科學性。地方立法前評估中的信息收集和分析總體上可以從定性和定量兩個方面去把握。

（一）定性方法與定量方法概述

定性方法是與整體歸納密切相關(guān)的方法。其信息的收集和分析重在質(zhì)量和深度而不是數(shù)量，要求分析者對收集到的信息有一個宏觀上的、整體的把握，所收集的數(shù)據(jù)是“文本數(shù)據(jù)”的形式，包括文字、聲音、圖像等。定性方法所指導的具體信息收集和分析的方法包括深度訪問法、文獻分析法、參與式觀察法、田野調(diào)查、專家論證會、座談會等。

定量方法是與假設(shè)推理的實證主義密切相關(guān)的方法。其往往包含了大量信息的收集、統(tǒng)計、計算和分析，要用“數(shù)”得出結(jié)論或者檢驗假設(shè)。定量方法常常需要借助計算機輔助進行數(shù)據(jù)分析，所收集的數(shù)據(jù)是“數(shù)字數(shù)據(jù)”的形式，其結(jié)果的信度（可靠性）取決于樣本絕對數(shù)量的多少。定量方法所指導的具體信息收集和分析的方法包括調(diào)查問卷法、定點觀察法、網(wǎng)絡意見征求法、成本收益分析法、預測模型方法等。

（二）地方立法前評估中信息的定性方法

地方立法前評估根據(jù)前文所述可以從立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影響性以及立法的特色性五個一級指標及下設(shè)的十五個二級指標進行評估。有些指標只能是進行定性分析而不能進行定量分析，比如有無現(xiàn)行法調(diào)整、立法主體的合法性、擬規(guī)制的內(nèi)容是否是“法律保留”事項等指標。評估主體要根據(jù)收集到的信息明確地得出到底有沒有現(xiàn)行法調(diào)整、存不存在其他更有效的調(diào)整方法、立法主體到底合法不、擬規(guī)制的內(nèi)容是不是“法律保留”事項，要求評估主體從收集到的信息中得出一個宏觀整體上的、確定的“是或否”的判斷，而不是諸如立法主體的合法性是70%這樣的結(jié)論。

地方立法前評估中信息收集和分析的定性方法可以分為三個步驟，即信息的收集及精簡歸類、信息的關(guān)聯(lián)展示和結(jié)論的歸納。數(shù)據(jù)的收集及精簡歸類，是指通過上文所述的一些方法收集信息并將雜亂的信息按一定標準（評估指標）進行分類和概括。信息的關(guān)聯(lián)展示就是將上一步所作的信息分類和概括以圖形或表格等形式表現(xiàn)出來，從而逐步地對各類信息進一步分析其關(guān)聯(lián)，處理新的發(fā)現(xiàn)，提出新的觀點，最后通過對信息的分析比較，從而得出結(jié)論。

由此可見，信息的定性分析對評估主體的素質(zhì)、能力提出了很高的要求。評估主體在分析信息的過程中不但要具備法律知識，還應當具備相關(guān)行業(yè)的專業(yè)知識，同時必須要有嚴密的邏輯思維能力，還要敢于大膽精簡歸類。這既要時刻意識到自己構(gòu)筑歸納結(jié)論過程的客觀性和嚴密性，又要保持對信息的開放性和吸納性。也就是說雖然名曰定性分析，依然要根據(jù)收集到的信息客觀地做出歸納、得出結(jié)論，而不是主觀地存在某種想法，從而據(jù)此對信息進行分析和取舍。評估人員應該做到人跟著信息走，而不是信息跟著人走。

（三） 地方立法前評估中信息的定量方法

前文所構(gòu)建的二級五大評估指標的評估體系中，一些指標是可以通過定量方法收集和分析信息的，也有一些指標可以運用定性定量相結(jié)合的方法收集和分析信息，并且如果評估主體選擇定量方法收集和分析信息可以大大增加評估結(jié)果的可靠性和說服力。比如立法迫切程度這一指標，評估主體完全可以采用調(diào)查問卷的形式，調(diào)查廣大民眾對此的意見看法，最終根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果得出：70%的民眾認為該立法項目的迫切程度為十分迫切，20%的民眾認為該立法項目的迫切程度為迫切，10%的民眾認為該立法項目的迫切程度為不迫切，進而得出該指標的分數(shù)。又比如，評估主體可以用預測模型的方法來預測如果該立法項目進入立法規(guī)劃、立法項目最終完成立法后可能產(chǎn)生的經(jīng)濟影響。

由于對信息進行定量分析包含了對大量數(shù)據(jù)的匯總統(tǒng)計和計算分析，單純依靠人力，耗時又耗力，所以往往需要借助于計算機。目前，常用的計算機軟件有 SPSS、SAS、Minitab等，借助計算機分析數(shù)據(jù)之前，需要對數(shù)據(jù)進行再編碼以方便輸入且有利于計算機的識別。定量數(shù)據(jù)分析主要可以分為兩類，一類是對數(shù)據(jù)進行描述性說明的初步解釋的描述統(tǒng)計，包括數(shù)據(jù)匯總、均值運算、交叉分析、繪制圖表等;另一類是對多個變量之間關(guān)聯(lián)度和差異度進行分析的推論統(tǒng)計，包括相關(guān)性分析、卡方檢驗、t檢驗、回歸分析等。這些方法無論是其原理還是具體操作都相對復雜，需要評估主體有一定的數(shù)學和統(tǒng)計知識才能駕馭，當然評估主體可以借助第三方力量。

結(jié)語

法律是治國之重器，決定是否制定一部法律以及制定一部怎樣的法律一定要慎之又慎。地方立法前評估就承擔著決定是否制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的重任，評估主體必須清楚地認識到立法前評估的重要作用，認真地開展評估工作。在整個地方立法前評估工作中，確定評估指標、構(gòu)建評估指標體系，是后續(xù)評估工作的前提基礎(chǔ)，也是整個評估活動中關(guān)鍵的一步，評估指標體系構(gòu)建的科學程度直接影響著評估結(jié)果的客觀、可靠性。筆者認為從立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影響性和立法的特色性五個方面進行評估，完全可以評估出某一立法項目是否應該列入立法規(guī)劃、立法計劃，可以實現(xiàn)“過濾”掉那些不該立、不可行、沒必要的立法項目的目的。根據(jù)不同的評估對象，評估主體可以運用不同的方法確定指標權(quán)重，可以設(shè)置不同的“一票否決”指標。地方立法前評估指標體系應該是系統(tǒng)、科學、合理、相對穩(wěn)定的，也應該是符合實際情況、靈活可變的。構(gòu)建評估指標體系之后，立法前評估工作遠沒有結(jié)束，更為重要的是信息的收集和分析。為了對評估對象有更全面充足地了解，確保評估結(jié)果的真實、可靠性，評估主體對評估對象的信息收集和分析不應當只采取定性方法或者定量方法，而是應細化到每一個具體指標，根據(jù)具體指標的特點，逐個確定使用相應的方法收集和分析信息。需要強調(diào)的是，定性和定量方法相互補充，可以結(jié)合適用，不存在以誰為主、以誰為輔的問題，需要評估主體根據(jù)評估對象和具體指標靈活運用、準確把握。最終，評估主體應當在評估報告中給出一個確定的結(jié)論，即該立法項目能夠列入立法規(guī)劃、立法計劃，或者不能列入。

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（作者分別系西北師范大學法學院法律碩士，西北師范大學法學院民事訴訟法專業(yè)碩士研究生。本文系2019年甘肅省人大常委會地方立法研究課題“地方立法前評估制度研究”項目之階段性研究成果）