績效評價在事業(yè)單位項目預(yù)算管理中的應(yīng)用

馬會麗

摘要：隨著國家財稅體制改革不斷推進，我國財政部要求事業(yè)單位要強化績效評價在預(yù)算管理中的應(yīng)用，積極推進財政收支和資源配置的合理性，為預(yù)算管理工作保駕護航。但目前很多事業(yè)單位對預(yù)算績效管理應(yīng)用并不重視，甚至在實踐過程中還存在著一些問題。本文就以事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀為研究基礎(chǔ)，分析績效評價在預(yù)算管理中的應(yīng)用策略。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;績效評價;預(yù)算管理

一、績效評價在事業(yè)單位預(yù)算管理中的作用

預(yù)算績效管理是單位組織對預(yù)算執(zhí)行情況的績效評價管理，其中，“績”就是指產(chǎn)出，“效”就是社會效益和經(jīng)濟效益?？梢哉f，預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理的重要組成部分，它以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以成本價值為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將資源分配的增加與績效提高緊密結(jié)合，并通過對業(yè)績評估來實現(xiàn)預(yù)算管理的成果和效率?，F(xiàn)階段，政府在履行管理與服務(wù)職能的同時，其收支規(guī)模和公共支出的透明度不斷增加，社會民眾對政府財政支出的關(guān)注度也越來越高?！额A(yù)算法》中已經(jīng)明確強調(diào)了預(yù)算績效管理的作用，并對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作開展指明了方向，截止2018年7月，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》正式應(yīng)用到行政事業(yè)單位的預(yù)算管理中[1]。

對于一些全額性事業(yè)單位來說，每一年政府都會對事業(yè)單位的各項目下達(dá)經(jīng)費預(yù)算，其目的就是為了發(fā)揮項目的社會價值效應(yīng)。事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1）預(yù)算績效管理實施落實了政策要求。在新《預(yù)算法》推行的背景下，事業(yè)單位積極推進預(yù)算績效管理，是符合社會發(fā)展需求、遵循國家政策法規(guī)的舉措;2）預(yù)算績效管理實施提高了預(yù)算管理的科學(xué)性。預(yù)算績效管理本身就是建立在預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)上，事業(yè)單位可以將評價結(jié)果反饋到下一階段的預(yù)算分配方面，并通過預(yù)算績效管理及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理執(zhí)行過程中存在的問題，使全面預(yù)算管理更加科學(xué);3）預(yù)算績效管理實施提高了資金的使用效率。事業(yè)單位每一年都需要編制部門預(yù)算，向上級申報預(yù)算審批，并根據(jù)預(yù)算來統(tǒng)籌財政資金。但很多行政事業(yè)單位并沒有按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)來配置資金，內(nèi)部專項資金占用現(xiàn)象依舊存在，影響了資金的利用率。而預(yù)算績效管理是基于預(yù)算管理，調(diào)整預(yù)算資金使用情況和投資方向，提高財政資金的使用效益;4）預(yù)算績效管理實施有利于事業(yè)單位廉政建設(shè)。預(yù)算績效管理工作開展過程中，政府財政部門可以通過評價結(jié)果來了解和監(jiān)督各事業(yè)單位的財政資金使用情況，減少財政資金體制外循環(huán)現(xiàn)象，促進事業(yè)單位廉政建設(shè)[2]。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）重視資金投入而忽視預(yù)算管理

首先，事業(yè)單位內(nèi)缺乏完善的立項程序和決策機制，在立項申報之前沒有深入市場進行調(diào)研，再加上企業(yè)內(nèi)的資金支出控制力度不足，因此很多事業(yè)單位立項比較隨意，內(nèi)部審批與監(jiān)管流程浮于表面。其次，對于一些公益服務(wù)性事業(yè)單位來說，大部分單位組織主要采用增量預(yù)算的方法來編制項目預(yù)算，即以歷史預(yù)算數(shù)據(jù)和本年度業(yè)務(wù)量預(yù)測為編制依據(jù)，這種編制方法無法對各項經(jīng)費列支進行細(xì)化和準(zhǔn)確預(yù)測，造成事業(yè)單位內(nèi)的預(yù)算編制內(nèi)容與實際業(yè)務(wù)處于脫離狀態(tài)中，掩蓋了經(jīng)費使用過程中存在的低效率和浪費問題，預(yù)算超支情況時有發(fā)生;同時，事業(yè)單位預(yù)算控制松弛、財政資金沉淀較多，“年底突擊花錢”的問題依舊存在于事業(yè)單位內(nèi)，影響了預(yù)算績效評價的準(zhǔn)確性;最后，事業(yè)單位還存在著“重投資、輕產(chǎn)出”的問題，只關(guān)注項目產(chǎn)出數(shù)量，對項目產(chǎn)出質(zhì)量和效果缺乏重視，如：服務(wù)質(zhì)量、民眾滿意度等，無法實現(xiàn)社會效益指標(biāo)[3]。

（二）預(yù)算績效管理機制有待完善

一方面，很多事業(yè)單位目前尚無法保證預(yù)算績效管理組織機構(gòu)的完善，將財務(wù)部門設(shè)置為預(yù)算績效管理主導(dǎo)部門，但單位內(nèi)對機構(gòu)建制不重視，通常都是在辦公室下設(shè)立一個科室，在崗位配備上也是從財務(wù)部門抽調(diào)一部分人，既無法實現(xiàn)單位內(nèi)不相容崗位分離，也影響了預(yù)算績效管理的權(quán)威性;另一方面，很多事業(yè)單位還沒有建立完善的經(jīng)費報銷制度，對經(jīng)費使用缺乏明確的范圍和目標(biāo)，導(dǎo)致一些項目經(jīng)費無法做到專款專用，甚至還會造成項目破產(chǎn)。此外，事業(yè)單位在對項目經(jīng)費進行預(yù)算和規(guī)劃時，沒有對預(yù)算經(jīng)費進行有效配置，不能突出項目實施的工作重點，也不利于項目的后續(xù)發(fā)展。

（三）預(yù)算指標(biāo)細(xì)化與量化存在難度

目前，一些城市的財政部門還沒有對事業(yè)單位建立預(yù)算績效考核指標(biāo)體系形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)數(shù)據(jù)庫，很多單位在開展預(yù)算績效評價工作時都是臨時設(shè)立指標(biāo)。由于定性指標(biāo)易受到主觀因素影響，而量化指標(biāo)在數(shù)據(jù)采集和分析方面又需要耗費大量時間，所以很多事業(yè)單位都采取“一刀切”的方法來進行績效考評[4]。但如果預(yù)算績效指標(biāo)無法得到細(xì)化與量化時，可能會影響到預(yù)算績效管理的科學(xué)性，也無法將預(yù)算執(zhí)行過程中所投入的資金和資源消耗轉(zhuǎn)化為事業(yè)單位的預(yù)算績效管理成效。具體來說，就是事業(yè)單位的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性，各項指標(biāo)之間沒有形成閉環(huán)系統(tǒng)和權(quán)重量化。例如：X市城管執(zhí)法局在設(shè)置績效指標(biāo)體系時，只是籠統(tǒng)地設(shè)置了經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)，沒有將具體的產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)聯(lián)系起來，造成各指標(biāo)體系之間銜接性不足;同時，該城管執(zhí)法局在設(shè)置產(chǎn)出方面的考評指標(biāo)時，只是對“市區(qū)照明線路改造”“提質(zhì)改造社區(qū)公園”“城市綠蔭建設(shè)”“步行及自行車交通系統(tǒng)建設(shè)”等個性化指標(biāo)簡單堆積，沒有設(shè)置好指標(biāo)權(quán)重，指標(biāo)分項過于具體，反而無法突出部門指標(biāo)的綜合性和重要性。

（四）預(yù)算績效評價尚未有效應(yīng)用

預(yù)算績效管理實施的最終目的就是有效實現(xiàn)和完成本單位的項目計劃目標(biāo)，提高財政資金的使用效果。但很多事業(yè)單位并未將績效評價結(jié)果加以應(yīng)用，預(yù)算績效管理與員工的切身利益缺乏聯(lián)動性，績效評價結(jié)果與預(yù)算管理工作開展聯(lián)系性不強，使得預(yù)算績效的激勵作用不夠明顯。此外，我國事業(yè)單位預(yù)算評價和績效反饋體系的建立沒有相應(yīng)的制約機構(gòu)來監(jiān)督，績效評價結(jié)果沒有應(yīng)用到預(yù)算管理的實際工作中，反而造成預(yù)算績效管理流于形式。例如：某科研型事業(yè)單位對其2017年的某項網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)項目進行預(yù)算績效評價，該項目的預(yù)算資金為723萬元，實際投入412.54萬元，賬戶結(jié)余為310.46萬元，預(yù)算執(zhí)行率約為57%。事業(yè)單位借助外部評價機構(gòu)，采用比較法對該項目進行評價，結(jié)論發(fā)現(xiàn)該項目預(yù)算編制與實際存在較大差異，執(zhí)行率較低。但由于單位內(nèi)并沒有將項目執(zhí)行情況與相關(guān)人員的激勵和責(zé)任掛鉤，因此在2019年的預(yù)算編制中，預(yù)算編制過程中既沒有加強對項目工作的論證調(diào)查，也沒有將該項目的評價報告納入預(yù)算編制中，不但沒有縮減預(yù)算，反而還追加了149萬元，而主管部門在預(yù)算審批時未能依據(jù)預(yù)算績效評價對編制內(nèi)容提出相應(yīng)的改進意見，最終造成結(jié)余資金過度，嚴(yán)重影響了事業(yè)單位內(nèi)的資源配置工作。

三、績效評價在事業(yè)單位項目預(yù)算管理中的應(yīng)用對策

（一）提高對預(yù)算績效管理的重視和認(rèn)識

對預(yù)算績效管理重視程度不足會影響預(yù)算績效管理活動在事業(yè)單位中的順利開展，因此，事業(yè)單位在實施預(yù)算績效管理前，要重視思想層面上的轉(zhuǎn)變。一方面，事業(yè)單位可以分批次組織相關(guān)人員參與預(yù)算績效管理的技能培訓(xùn)和知識學(xué)習(xí)，或采用下發(fā)文件和政策宣傳的方式讓內(nèi)部人員意識到預(yù)算績效管理體系建立的必要性和重要性。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位可以對預(yù)算績效管理活動的開展等事宜進行提前規(guī)劃;另一方面，事業(yè)單位還要重視預(yù)算績效管理活動，調(diào)動內(nèi)部人員的積極性，廣泛采納基層人員的意見，樹立預(yù)算績效管理的權(quán)威性，為預(yù)算績效管理工作的推進創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制內(nèi)容和方法

在全面預(yù)算管理體系當(dāng)中，預(yù)算編制環(huán)節(jié)是預(yù)算管理工作的起點，預(yù)算編制內(nèi)容的全面性和編制方法的科學(xué)性影響著預(yù)算績效管理工作。以城管執(zhí)法機關(guān)為例，依據(jù)該單位內(nèi)的業(yè)務(wù)活動、管理模式、年度工作目標(biāo)，設(shè)置單位三級預(yù)算體系，即單位總預(yù)算、中隊科室預(yù)算和歸口支出預(yù)算。在一般情況下，城管執(zhí)法機關(guān)與其他事業(yè)單位一樣，采取“上下結(jié)合、各部門編制、向上匯總”的編制程序，并依據(jù)不同的經(jīng)費支出類型選擇合適的預(yù)算管理辦法[5]。例如：單位內(nèi)的人員及商品支出經(jīng)費，包括水費、電費、辦公費、通訊費等消耗采用定額法進行預(yù)算編制;專項整治費、執(zhí)法保障費、暴力抗法醫(yī)藥費以及其他支出采用零基預(yù)算法進行編制;材料費、辦案專用費、執(zhí)法文書郵寄費、業(yè)務(wù)培訓(xùn)費、固定資產(chǎn)維修費、加班費等采用彈性預(yù)算法進行預(yù)算編制;對于項目專用費則采取績效預(yù)算法來編制預(yù)算;“三公”費用開支則采用零基預(yù)算?？茖W(xué)的預(yù)算編制方法能夠保證預(yù)算管理方案的可操作性，還能夠?qū)崿F(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理的預(yù)設(shè)目標(biāo)。在預(yù)算編制完成以后，要求事業(yè)單位內(nèi)各個職能科室、管理部門和街道中隊都要及時做好預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)記錄，對預(yù)算信息進行歸集和反饋，同時，嚴(yán)格依據(jù)財政經(jīng)濟紀(jì)律控制預(yù)算支出，預(yù)算內(nèi)的資金支付通過授權(quán)審批程序執(zhí)行，而預(yù)算外的項目支出，在無合同、無憑證的情況下不予支付，從而加強對預(yù)算執(zhí)行的控制力度，為后續(xù)的預(yù)算績效管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

（三）明確預(yù)算績效評價目標(biāo)和管理途徑

績效評價目標(biāo)是評價單位在一定時期內(nèi)，為了實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的平衡，對單位組織開展預(yù)算績效評價的主要依據(jù)?？冃гu標(biāo)的確定一般是由當(dāng)?shù)刎斦块T和事業(yè)單位視情況共同參與制定的，且績效目標(biāo)也要納入單位的年度預(yù)算當(dāng)中。在這一基礎(chǔ)上，績效目標(biāo)的編制既要符合事業(yè)單位的職能和發(fā)展規(guī)劃，并與單位的財政支出情況緊密聯(lián)系。因此，事業(yè)單位的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從成本、數(shù)量、質(zhì)量和實效方面來細(xì)化，具體包括：預(yù)期產(chǎn)品（服務(wù)）的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、成本目標(biāo)、服務(wù)對象滿意度，預(yù)期所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、持續(xù)影響等[6]。

事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的途徑主要表現(xiàn)在以下三點：其一，明確考核目標(biāo)，在事前明確預(yù)算支出責(zé)任，規(guī)劃預(yù)算績效評價開展流程，為績效評價提供指導(dǎo)和依據(jù);其二，事業(yè)單位要針對預(yù)算績效管理開展事中監(jiān)督，尤其要加強對財政支出和產(chǎn)出的監(jiān)督與制約，推進預(yù)算執(zhí)行進度，更好地完成預(yù)算績效目標(biāo);其三，建立多方位的評價組織體系，并逐步細(xì)化財政支出績效評價，并作為各部門開展日常工作的依據(jù)。

（四）建立預(yù)算績效評估機制

首先，事業(yè)單位要制定完善的項目決策機制。由事業(yè)單位內(nèi)的業(yè)務(wù)部門提出業(yè)務(wù)立項的申請，對項目編制前期預(yù)算，設(shè)置績效評價目標(biāo)，形成草案。再由專業(yè)審核部門或第三方機構(gòu)對項目進行深入調(diào)研和論證，由財務(wù)部門和歸口管理部門審核項目預(yù)算，通過“三重一大”會議審議以后才能正式立項，最終申報主管部門、實行立項備案，將項目納入事業(yè)單位的財政預(yù)算支出項目庫中，才能正式落實執(zhí)行。

其次，事業(yè)單位要強化項目預(yù)算經(jīng)費配置，嚴(yán)格審批預(yù)算編制的科學(xué)性，由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同參與、據(jù)實測算，通過細(xì)化各項經(jīng)費支出、設(shè)置各環(huán)節(jié)支出定額等方式，合理配置資源。

最后，事業(yè)單位還要建立預(yù)算績效評估機制。在項目立項之前，單位內(nèi)的專業(yè)審核機構(gòu)與第三方機構(gòu)的立項評估工作要從立項的投入合理性、開展必要性、投入經(jīng)濟性、方案可實施性等層面進行論證，并形成項目論證的評估報告。事前預(yù)算評估機制作為立項評估的前置條件，與后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和績效評價環(huán)環(huán)相扣，形成完善的預(yù)算績效評估體系。

此外，事業(yè)單位還要注意加強對資金的嚴(yán)格管控，通過對預(yù)算執(zhí)行率和預(yù)算績效指標(biāo)完成值的分析，對預(yù)算執(zhí)行情況進行雙向監(jiān)督，推動事業(yè)單位更好更快地實現(xiàn)績效目標(biāo)。

（五）健全績效考核工作流程

建立健全的預(yù)算績效考核工作流程，是考核工作開展與深入的保障。自2018年起，各地從財政部門到事業(yè)單位都開始更重視預(yù)算績效管理。很多地方財政部門在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中新增設(shè)了預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)督管理模塊，要求各事業(yè)單位要及時填報。在這一監(jiān)管模式下，事業(yè)單位要針對預(yù)算項目開展自評和他評工作，在預(yù)算年度結(jié)束以后，將項目自評結(jié)果錄入財政監(jiān)督系統(tǒng)，與年度預(yù)算績效評價工作進行對接;同時，為了保證預(yù)算績效評價的公平公開性，還可以通過引入外聘專業(yè)機構(gòu)的方式來保證預(yù)算績效考核的獨立性。在“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)督、事后有評價”的基本流程下，不斷完善預(yù)算績效考核體系，發(fā)揮預(yù)算績效考核在預(yù)算管理中的應(yīng)用與價值。

（六）建立績效評價指標(biāo)體系

對于事業(yè)單位來說，預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的建構(gòu)需要遵循相關(guān)性原則、可比性原則、重要性原則、系統(tǒng)性原則和經(jīng)濟性原則，在這一理論基礎(chǔ)上，事業(yè)單位要將產(chǎn)品和公共服務(wù)作為突破口，建立完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。以城管執(zhí)法部門為例，其指標(biāo)體系的建立要遵循一定的邏輯關(guān)系（如圖1所示），具體表現(xiàn)為以下幾方面：

1.一級指標(biāo)設(shè)置為投入，其中，二級指標(biāo)包括：預(yù)算配置與執(zhí)行、資金管理、資產(chǎn)管理和實施管理，三級指標(biāo)包括：“三公經(jīng)費”變動率、預(yù)算調(diào)整率、項目支出預(yù)算控制率、基本支出預(yù)算控制率、資金安排合理率、資產(chǎn)使用合規(guī)性、固定資產(chǎn)利用率、執(zhí)法行為規(guī)范性、執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量等。

2.一級指標(biāo)設(shè)置為產(chǎn)出，其中，二級指標(biāo)設(shè)置為主要工作職能履行情況，三級指標(biāo)包括：“四亂”現(xiàn)象查處率、城市綠化覆蓋率、衛(wèi)生死角清除率、道路保潔情況、市政設(shè)施修復(fù)率、城管進社區(qū)落實情況等。

3.一級指標(biāo)設(shè)置為效果，其中，二級指標(biāo)設(shè)置為社會效益，三級指標(biāo)包括：社會公眾滿意度、社會意見采納度、群眾投訴處理滿意度、文明執(zhí)法情況等。

4.一級指標(biāo)設(shè)置為可持續(xù)影響，其中，二級指標(biāo)設(shè)置為建設(shè)能力和長效發(fā)展，三級指標(biāo)包括：高素質(zhì)執(zhí)法隊伍建設(shè)、城管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備性、城市管理理念創(chuàng)新性、城市管理法律法規(guī)完備性等。

最后，事業(yè)單位還要重點把控指標(biāo)權(quán)重體系建構(gòu)，分清主要指標(biāo)和次要指標(biāo)，如：在投入與管理方面就要以預(yù)算、財務(wù)和資產(chǎn)管理為主要考察內(nèi)容。通過對管理和績效這兩方面指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)計，完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。

（七）充分應(yīng)用績效評價結(jié)果

績效評價機構(gòu)在對預(yù)算支出進行評價分析后，需要按照規(guī)定出具績效評價結(jié)果，及時向預(yù)算執(zhí)行單位反映情況。事業(yè)單位要依據(jù)績效評價結(jié)果來完善內(nèi)部管理制度，降低成本支出，對于超預(yù)算、無預(yù)算的部門進行處罰和整改，并將預(yù)算績效評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算編制憑證，優(yōu)化內(nèi)部資源管理和調(diào)配。對一些指出了問題但沒有及時整改，或評價較差的部門進行通報批評，做好預(yù)算增減工作，實現(xiàn)監(jiān)督控制的作用。當(dāng)然，事業(yè)單位也要加強廉政建設(shè)，嚴(yán)格稽查內(nèi)部貪污腐敗、私自挪用公共財產(chǎn)等行為，以法律的手段來保護國有資產(chǎn)，提高事業(yè)單位整體的管理水平。

四、結(jié)束語

綜上所述，事業(yè)單位的發(fā)展與國家財政支持息息相關(guān)，因此，提升財政資金的使用效益、實現(xiàn)資源最大化利用，是事業(yè)單位長足發(fā)展的必要條件。因此，事業(yè)單位要強化預(yù)算績效評價的作用，通過完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系、充分應(yīng)用評價結(jié)果等方式，提高事業(yè)單位的管理水平，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益雙贏。

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