自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對推動(dòng)制度型開放的主要成效、面臨障礙及建議

張丹

摘 要： 制度型開放是我國開放的新階段。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自設(shè)立之日起，以制度創(chuàng)新為核心，聚焦制度型開放的內(nèi)涵與特點(diǎn)，在探索制度型開放的新模式、構(gòu)建制度型開放的新體制和打造制度型開放的新高地方面發(fā)揮積極作用。但目前仍存在著體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順、制度創(chuàng)新與國際規(guī)則有待進(jìn)一步接軌、相關(guān)部門的改革有待進(jìn)一步深化、差異化試驗(yàn)任務(wù)有待進(jìn)一步聚焦等問題。未來建議自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要加快完善有利于接軌國際規(guī)則的制度框架、促進(jìn)有利于差異制度試驗(yàn)的改革試點(diǎn)、構(gòu)建有利于系統(tǒng)集成創(chuàng)新的體制機(jī)制和推動(dòng)有利于成熟經(jīng)驗(yàn)推廣的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū);制度型開放;成效

從2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，到2015年沿海3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的共同推進(jìn)，再到2017年7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的落地，2018年海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，2019年山東等6個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)歷了由點(diǎn)到線再擴(kuò)展到面的發(fā)展，逐步形成由南到北、由東至西、由沿海到沿邊的“1+3+7+1+6”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展格局。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國自主在境內(nèi)設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，在新一輪開放中牢牢把握了制度創(chuàng)新這個(gè)核心，在體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)投資貿(mào)易便利化等方面開展先行先試。

一、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對推動(dòng)制度型開放的主要成效

（一）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索了制度型開放新模式

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為自主開放的主要形式，引領(lǐng)了開放道路的探索，成為新時(shí)期的開放標(biāo)桿。

1.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是園區(qū)開放的升級(jí)版。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一般包括海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，同時(shí)在功能上和政策設(shè)計(jì)上又超越了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)整體上在功能設(shè)計(jì)上超越了傳統(tǒng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的貿(mào)易、倉儲(chǔ)、加工的功能，以建構(gòu)政策制度框架為內(nèi)容，既包括與貿(mào)易發(fā)展相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管措施，同時(shí)也包括與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的投資制度改革以及金融制度改革等內(nèi)容。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主要任務(wù)幾乎涵蓋了改革開放的重大任務(wù)，涉及部門也幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)制度框架中各個(gè)行政管理部門，開放載體的作用也由一般性的功能性開放園區(qū)向政府戰(zhàn)略導(dǎo)向性試驗(yàn)轉(zhuǎn)變。此外，從政策功能上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也開啟了差異化開放探索的模式。傳統(tǒng)的園區(qū)開放，從出口加工區(qū)到綜合保稅區(qū)，開放功能基本一致，換言之，東部地區(qū)的綜合保稅區(qū)與西部地區(qū)的綜合保稅區(qū)在政策功能上是整齊劃一的，但是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不同，除了貿(mào)易、投資、金融和事中事后監(jiān)管等任務(wù)外，每個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展基礎(chǔ)和獨(dú)特定位，有自身的差異化改革開放探索任務(wù)。即使就貿(mào)易投資金融而言，各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也可以根據(jù)自身的需求有更大的自主性。以貿(mào)易監(jiān)管方式創(chuàng)新為例，不同區(qū)域的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)不同，試驗(yàn)的貿(mào)易監(jiān)管方式也有所差別。

2.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)了服務(wù)業(yè)進(jìn)一步開放。改革開放以來，我國開放主要是制造業(yè)開放為主。改革開放以來大量的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的設(shè)立也是以推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，以出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)為代表的開放載體強(qiáng)調(diào)保稅加工、保稅物流等發(fā)展，也多以推動(dòng)制造業(yè)開放為主。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始，除了傳統(tǒng)的制造業(yè)領(lǐng)域開放外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始試點(diǎn)推動(dòng)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域和高端制造的服務(wù)環(huán)節(jié)的開放。除了在投資領(lǐng)域上強(qiáng)調(diào)特定產(chǎn)業(yè)的外資準(zhǔn)入管理制度創(chuàng)新外，在貿(mào)易監(jiān)管模式上強(qiáng)調(diào)了與服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管模式，對高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的集聚和發(fā)展發(fā)揮重要作用。

3.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)促進(jìn)開放動(dòng)能轉(zhuǎn)換。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過從規(guī)則和制度上探索縮小差距、尋找短板開始，明確了以制度創(chuàng)新為核心的發(fā)展道路。例如，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之前，我國傳統(tǒng)發(fā)展貿(mào)易和吸引外資的動(dòng)力在于勞動(dòng)力資源和土地資源優(yōu)勢，從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始，我國啟動(dòng)了以貿(mào)易投資自由化便利化、改善營商環(huán)境為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新，市場主體不是直接享受勞動(dòng)力紅利和土地資源紅利，而是更多地享受制度變革帶來的成本下降。

4.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)了“引進(jìn)來”開放與“走出去”開放的步伐。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅關(guān)注高端人才、資金和技術(shù)等資源“引進(jìn)來”的開放，也重視包括支持國內(nèi)企業(yè)“走出去”投資。在全球范圍內(nèi)配置資源、加強(qiáng)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的輸出式開放。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的任務(wù)之一就是服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，不斷創(chuàng)新拓展合作方式，擴(kuò)大與沿線國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，不僅提升了與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)貿(mào)合作，也加快深化與發(fā)展中國家的利益融合，推動(dòng)貿(mào)易伙伴多元化。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)建制度型開放新體制

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資、貿(mào)易、政府監(jiān)管等領(lǐng)域，積極探索，不斷試驗(yàn)國際公認(rèn)的制度和做法，開啟了從被動(dòng)接受國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則向主動(dòng)對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新階段。

1.投資領(lǐng)域：建立外商投資“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式。在投資管理領(lǐng)域，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立了外商投資“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單管理模式”，實(shí)現(xiàn)了更加全面和更高水平的市場準(zhǔn)入。目前，在雙邊或多邊投資條約中對在外資準(zhǔn)入階段采取國民待遇的形式主要有兩種，一是發(fā)達(dá)國家所主張的“負(fù)面清單”做法，二是類似于WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中的肯定式清單的做法。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，在外資準(zhǔn)入方面采取“負(fù)面清單”做法有利于促進(jìn)投資自由化，而且，準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式已經(jīng)逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢，世界上至少有77個(gè)國家采用了此種模式。在全球貿(mào)易投資規(guī)則迅速重構(gòu)背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極借鑒國際通行規(guī)則，將對外商投資的“國民待遇”延伸到“準(zhǔn)入前”，并探索建立“負(fù)面清單”管理模式，形成了與國際接軌的外商投資管理制度。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，除特殊領(lǐng)域外，取消對外商投資企業(yè)經(jīng)營期限的特別管理要求，并不斷縮減自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單，在投資領(lǐng)域強(qiáng)化了同國際通行規(guī)則相銜接。

2.貿(mào)易監(jiān)管領(lǐng)域：推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“一線放開+二線安全高效管住”的模式。在海關(guān)貿(mào)易監(jiān)管管理領(lǐng)域，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域按照“一線放開、二線安全高效管住”的管理模式，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，優(yōu)化口岸通關(guān)流程，探索貨物平均放行時(shí)間的減少。如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)允許企業(yè)憑進(jìn)口艙單將貨物直接入?yún)^(qū)，再憑進(jìn)境貨物備案清單向主管海關(guān)辦理申報(bào)手續(xù)，探索簡化進(jìn)出境備案清單，簡化國際中轉(zhuǎn)、集拼和分撥等業(yè)務(wù)進(jìn)出境手續(xù)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管功能的突破。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大連片區(qū)結(jié)合英特爾等區(qū)內(nèi)大型企業(yè)規(guī)范管理和較高資信，以企業(yè)需求為導(dǎo)向，通過綜合疊加利用“通關(guān)一體化”、“分送集報(bào)”、“保稅區(qū)間結(jié)轉(zhuǎn)”、“自行運(yùn)輸”等多項(xiàng)創(chuàng)新制度，制定了全面壓縮通關(guān)時(shí)間的貼身監(jiān)管服務(wù)方案，打造“進(jìn)出口貨物通關(guān)集成化定制化監(jiān)管服務(wù)模式”，英特爾二期項(xiàng)目從宣布投資到合格產(chǎn)品認(rèn)證僅用8個(gè)月，為英特爾世界工廠投產(chǎn)新項(xiàng)目創(chuàng)下速度最快紀(jì)錄。

3.政府監(jiān)管領(lǐng)域：強(qiáng)化投資保護(hù)和爭端解決機(jī)制。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在法治建設(shè)方面積極推動(dòng)與國際規(guī)則接軌，完善與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相配套的法治保障體系。面臨全球經(jīng)貿(mào)治理規(guī)則的新變化，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加大了知識(shí)產(chǎn)權(quán)等經(jīng)貿(mào)談判議題的改革試驗(yàn)。中國（浦東）知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心正式啟動(dòng)運(yùn)行，中心快速審查、快速確權(quán)、快速維權(quán)等功能全面開展，目前已為近300多家創(chuàng)新主體開展服務(wù)，已有30多件專利通過保護(hù)中心快速審查通道成功授權(quán)。

（三）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造制度型開放新高地

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自運(yùn)行以來，推動(dòng)貿(mào)易投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，外商投資準(zhǔn)入門檻不斷放寬，貿(mào)易投資便利化水平不斷提升，貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，走出去合作快速發(fā)展，為推動(dòng)形成全面開放新格局發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

1.推動(dòng)貿(mào)易投資規(guī)模擴(kuò)大。隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易投資自由化便利化水平的提升，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域貿(mào)易和投資增長的重要引擎。一方面，就投資而言，2018年，11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際利用外資1073.14億元人民幣，占全國12.12%，成為引資新高地，例如，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)用占全市1%的面積創(chuàng)造了四分之一的實(shí)際利用外資額，湖北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以全省0.065%的國土面積實(shí)現(xiàn)全省31%的合同外資額。另一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也成為所在地區(qū)進(jìn)出口的主體。2018年，11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口額3.74萬億元人民幣，占全國12.25%。例如，2018年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口14600億元，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口9026.7億元。

2.外商投資準(zhǔn)入門檻不斷放寬。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以推動(dòng)投資便利化為導(dǎo)向，深入試點(diǎn)實(shí)施外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，對負(fù)面清單之外領(lǐng)域的外商投資實(shí)行備案管理。從2013年公布首張負(fù)面清單，到2018年，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單共經(jīng)過2014版、2015版、2017版和2018版的四次修訂，負(fù)面清單涉及的特別管理措施從2013年的190條縮減為2018版的45條，開放度大幅提高。2019年，國家發(fā)展改革委和商務(wù)部再次發(fā)布新一版負(fù)面清單，2019年自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單取消了水產(chǎn)品捕撈、出版物印刷等領(lǐng)域?qū)ν赓Y的限制，在進(jìn)一步開放領(lǐng)域繼續(xù)先行先試。

3.貿(mào)易投資便利化水平不斷提升。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推進(jìn)貿(mào)易投資便利化改革，極大提高了政府效能。在貿(mào)易便利化方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)極大壓縮通關(guān)時(shí)間，大幅提升口岸通關(guān)效率。例如，從壓縮通關(guān)時(shí)間來看，天津、浙江和四川等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的通關(guān)時(shí)間均壓縮50%以上，其中，浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)化國際貿(mào)易“單一窗口”，只保留護(hù)照、臨時(shí)入境許可2項(xiàng)證件材料，通關(guān)時(shí)間壓縮81%，從16小時(shí)壓縮到3小時(shí)，實(shí)施以來已為企業(yè)節(jié)省費(fèi)用2億多元人民幣。四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出國際會(huì)展檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管新模式，展品通關(guān)時(shí)間平均縮短50%，截至2018年底，成都關(guān)區(qū)進(jìn)口、出口平均通關(guān)時(shí)間較2017年壓縮57.8%和68.4%。在投資便利化方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對外商投資模式創(chuàng)新，推動(dòng)投資便利化水平不斷提升。例如，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深入實(shí)施外商投資負(fù)面清單加準(zhǔn)入前國民待遇的管理制度，對負(fù)面清單以外外商投資企業(yè)設(shè)立改為備案管理，99%的新設(shè)外商投資企業(yè)通過備案設(shè)立，外商投資企業(yè)注冊時(shí)間由10多個(gè)工作日減少至最快2個(gè)工作日。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單之外領(lǐng)域外商投資企業(yè)設(shè)立辦理時(shí)間由8個(gè)工作日縮減到1個(gè)工作日。浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)化外資企業(yè)設(shè)立流程，在全省率先實(shí)現(xiàn)外資備案無差異跨區(qū)域就近就便辦理，審批環(huán)節(jié)紙質(zhì)減少90%以上，辦理時(shí)限從以往的20多個(gè)工作日縮減至即時(shí)即辦。

4.新業(yè)態(tài)新模式加快發(fā)展。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善跨境電子商務(wù)相關(guān)的海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫、退稅和物流等，積極發(fā)展跨境電子商務(wù)。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新實(shí)施“保稅+零售”、網(wǎng)購保稅進(jìn)口等業(yè)務(wù)模式，2018年，區(qū)內(nèi)跨境電商訂單數(shù)3660萬個(gè)，銷售額86.4億元。四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)天府新區(qū)片區(qū)在跨境電商綜保、空港和郵政三大園區(qū)建設(shè)跨境電商集中查驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步完善了進(jìn)出口分撥物流體系，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)口商品通過網(wǎng)絡(luò)（電商）零售方式的進(jìn)出口業(yè)務(wù)，2018年，天府新區(qū)片區(qū)共實(shí)現(xiàn)跨境電商進(jìn)口約129.08萬票，貨值約47500萬元。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新跨境電商監(jiān)管模式，促進(jìn)跨境電商快速發(fā)展，2018年，福州片區(qū)實(shí)現(xiàn)跨境電商保稅進(jìn)口333.5萬票，同比增長422.7%，銷售額5.7億元，同比增長171.4%;平潭片區(qū)跨境電商保稅進(jìn)出口貨值10億元，同比增長376.2%，出區(qū)475.6萬票，同比增長522.5%。

5.“走出去”合作不斷發(fā)展。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極為企業(yè)搭建“走出去”平臺(tái)，有效促進(jìn)了企業(yè)“走出去”步伐不斷加快。例如，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立“走出去”服務(wù)聯(lián)盟跨境綜合服務(wù)平臺(tái)，聚集80余家海內(nèi)外投促組織、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)，為企業(yè)境外投資提供項(xiàng)目推介、離岸金融和法律財(cái)稅等服務(wù)，在跨境資金融、貸、投、管等領(lǐng)域形成全流程服務(wù)鏈條，支持企業(yè)運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行境外股權(quán)投資，截至2018年6月底，區(qū)內(nèi)企業(yè)共設(shè)立境外企業(yè)機(jī)構(gòu)194家，中方投資總額213億美元。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立企業(yè)走出去“一站式”服務(wù)平臺(tái)，制訂《加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)境外安全保障工作實(shí)施方案》，為企業(yè)對外投資提供高效便捷的融資信貸、政策法律、會(huì)計(jì)審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評估等咨詢和政務(wù)服務(wù)。湖北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)支持區(qū)內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)開展真實(shí)、合規(guī)的對外投資，支持區(qū)內(nèi)企業(yè)“走出去”，推動(dòng)優(yōu)勢產(chǎn)能合作項(xiàng)目落戶哈薩克斯坦湖北科力生工業(yè)園。大連港集團(tuán)聯(lián)合招商局集團(tuán)，投入吉布提國際自貿(mào)區(qū)開發(fā)、建設(shè)、管理和運(yùn)營，為中國產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)“走出去”搭建平臺(tái)，為中國中小企業(yè)“走出去”提供全方位支持和服務(wù)。

6.與“一帶一路”互聯(lián)互通更加緊密。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推動(dòng)與“一帶一路”沿線國家或地區(qū)的合作。從國際鐵路貨運(yùn)班列來看，四川、重慶、河南、陜西等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均開通了與歐洲國家互聯(lián)互通的貨運(yùn)班列。其中，河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)每周“去八回八”常態(tài)化均衡開行。從班列運(yùn)行來看，2018年，重慶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總開行中歐班列數(shù)達(dá)3015列，貨值超200億美元。

二、面臨的主要問題

雖然自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對制度型開放的發(fā)展發(fā)揮極大的推動(dòng)作用，但是也存在一些問題。

（一）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身的體制機(jī)制有待進(jìn)一步理順

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為改革開放的新生事物，既要依托于原有的發(fā)展基礎(chǔ)，同時(shí)還要建立于一套相對獨(dú)立的發(fā)展機(jī)制，因此在建設(shè)過程中就要同時(shí)面對兩個(gè)問題。一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理區(qū)劃與已存在的管理區(qū)劃之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。目前的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在面積上劃定相對統(tǒng)一，須依托經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等國家級(jí)開發(fā)區(qū)，但是這種劃定只是完成了地理上的劃分，實(shí)際上由于與行政區(qū)或者功能區(qū)的部分疊加，造成推進(jìn)過程中的兩條線，或者得不到已經(jīng)存在管理機(jī)構(gòu)的支持，甚至在某種程度上受到已經(jīng)存在管理機(jī)構(gòu)的掣肘。另一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身缺乏行之有效的考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，部分部門在工作中沒有將片區(qū)建設(shè)工作與本部門工作很好的結(jié)合起來，實(shí)施任務(wù)過程中存在一定的消極情緒，認(rèn)為片區(qū)任務(wù)額外增加了部門工作量，不得不面對來自其他部門的抵觸和不支持，在一定程度上影響了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)對片區(qū)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與國際規(guī)則有待進(jìn)一步接軌

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前已經(jīng)形成了與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度框架，但還存在需要進(jìn)一步完善的地方。例如，在負(fù)面清單的形式和內(nèi)容上與國際規(guī)則尚不接軌。作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的最大亮點(diǎn)——負(fù)面清單，全國版的負(fù)面清單與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單差距逐漸縮小。負(fù)面清單有些特別許可的準(zhǔn)入措施的透明度有待進(jìn)一步提高。對于BIT、CPTTP、TISA等一系列促進(jìn)更高標(biāo)準(zhǔn)國際投資貿(mào)易新規(guī)則，例如競爭中立、更嚴(yán)格的環(huán)境、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等方面內(nèi)容，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試不明顯。

（三）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)部門的改革有待進(jìn)一步深化

隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革向前推進(jìn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革紅利的不斷釋放，未來如何進(jìn)一步推動(dòng)改革向縱深發(fā)展就非常重要。一方面，從制度先行先試來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的區(qū)內(nèi)外制度差距越來越不明顯。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立6年來，“放管服”與“效能改革”等商事制度已從區(qū)內(nèi)推廣到區(qū)外，區(qū)內(nèi)外政策逐漸走向趨同，在很多方面已經(jīng)很難體現(xiàn)出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試。而就創(chuàng)新而言，更多的創(chuàng)新還只是技術(shù)層面的創(chuàng)新，或者以企業(yè)創(chuàng)新代替政府制度創(chuàng)新，在界定上混淆了政府的制度創(chuàng)新和企業(yè)的制度創(chuàng)新，也混淆了政府的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。這些問題都導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)難以體會(huì)到制度的先行先試。另一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)任務(wù)落地所需要的政策配套相對滯后。從政府層面看，表現(xiàn)為一些政策缺乏相關(guān)的政策實(shí)施環(huán)境，實(shí)施過程中不同程度的存在配套措施不銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等問題，例如，“鼓勵(lì)中資非五星船舶沿海捎帶業(yè)務(wù)”，交通部已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)文件予以明確，但由于該政策又涉及到海關(guān)、邊檢、港務(wù)集團(tuán)等，尚無配套方案。例如，海關(guān)實(shí)行無紙化通關(guān)，簡化通關(guān)隨附單證，但是稅務(wù)部門依然要求提交紙質(zhì)單據(jù)，導(dǎo)致市場主體沒有得到實(shí)質(zhì)性便利。

（四）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)差異化試驗(yàn)任務(wù)有待進(jìn)一步聚焦

隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全面布局的展開，不同自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的發(fā)展也暴露出了一些問題。一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在試點(diǎn)任務(wù)的方案設(shè)計(jì)時(shí)就差異化不夠，東部與西部，改革開放前沿地區(qū)與相對落后地區(qū)設(shè)計(jì)類似的實(shí)驗(yàn)任務(wù)。例如，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為藍(lán)本推動(dòng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案在西部地區(qū)難以落地。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放對象是發(fā)達(dá)國家，這些國家市場發(fā)達(dá)，開放經(jīng)驗(yàn)成熟。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放對象是向西，這些地區(qū)開放度低，市場信息缺乏，企業(yè)走出去更多的還面臨著信息不足的風(fēng)險(xiǎn)，與絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作的思路不同。另一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)普遍存在著遍地開花的傾向。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涉及領(lǐng)域從貿(mào)易、投資、金融、事中事后監(jiān)管，基本涉及到了經(jīng)濟(jì)體制改革的方方面面，如果力量分散、撒胡椒面式開展工作，往往造成沒有哪一項(xiàng)工作能夠得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。正是因?yàn)椴煌再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的不同基礎(chǔ)和特色，如果利用得好，會(huì)帶來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)任務(wù)的百花齊放，但要更加聚焦，不僅是面上要廣，更重要的是程度要深，要推動(dòng)深層次的制度創(chuàng)新探索，就要聚焦某些重點(diǎn)領(lǐng)域。

三、下一步對策建議

（一）完善有利于接軌國際規(guī)則的制度框架

一是進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律制度。賦予部際聯(lián)席會(huì)議辦公室更大權(quán)限，完善部級(jí)協(xié)同支持制度，對各地自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新充分授權(quán)，探索建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)授權(quán)機(jī)制。進(jìn)一步完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律制度，構(gòu)建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的法律體系，協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主改革試點(diǎn)政策與上位法之間的關(guān)系，建立健全自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)的法律規(guī)章。二是進(jìn)一步發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國際規(guī)則試驗(yàn)田的作用。要對照國際上最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平的自由貿(mào)易區(qū)，積極推進(jìn)金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開放，加大開放測試的力度，放寬市場準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)對外資和民營資本等各類市場主體的平等開放，要進(jìn)一步加大改革舉措的系統(tǒng)集成力度，先行先試國際多邊、區(qū)域和雙邊談判中的貿(mào)易投資新規(guī)則，探索符合國際慣例的制度規(guī)則和操作模式。

（二）促進(jìn)有利于差異制度試驗(yàn)的改革試點(diǎn)

一是加快挖掘市場和地方改革訴求。改革是自上而下的，是政府的改革，但是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)真正的制度創(chuàng)新源泉還是來自于市場，而最終制度創(chuàng)新的結(jié)果還是要用市場來檢驗(yàn)，因此在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新的過程中要注意充分挖掘市場的改革需求。二是加快在功能與政策上與東部自貿(mào)區(qū)一致或更優(yōu)。東部地區(qū)與西部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平的差距決定了不同地區(qū)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展訴求的根本不同。加快推動(dòng)中西部地區(qū)的開放平臺(tái)和口岸平臺(tái)建設(shè)。加大物流設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營力度，進(jìn)一步豐富口岸種類。進(jìn)一步探索在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實(shí)施“一線放開、二線安全高效管住”的監(jiān)管制度。加快升級(jí)保稅物流中心為綜合保稅區(qū)。

（三）構(gòu)建有利于系統(tǒng)集成創(chuàng)新的體制機(jī)制

一是加強(qiáng)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和集成性。進(jìn)一步加強(qiáng)各項(xiàng)制度之間的內(nèi)在聯(lián)系，以系統(tǒng)和和集成化原則開展具體工作。建立“企業(yè)主體、市場導(dǎo)向、系統(tǒng)集成、部門聯(lián)動(dòng)”的制度創(chuàng)新體系，加強(qiáng)創(chuàng)新部門的聯(lián)動(dòng)，從產(chǎn)業(yè)鏈全鏈條優(yōu)化的視角進(jìn)行“一籃子”的制度創(chuàng)新，推出耦合性高的制度組合，提高制度競爭力。二是完善開放型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。加快健全國家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機(jī)制。完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控制度，加強(qiáng)對大規(guī)模短期資本跨境流動(dòng)的監(jiān)測和管理。加強(qiáng)部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)防控，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（四）推動(dòng)有利于成熟經(jīng)驗(yàn)推廣的制度建設(shè)

一是將制度創(chuàng)新納入專項(xiàng)考核與研究。將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新納入到政府考核機(jī)制，同時(shí)賦予各級(jí)自貿(mào)辦相應(yīng)的督查權(quán)，讓自貿(mào)辦在推動(dòng)工作中有抓手、有手段。要在各自貿(mào)辦下設(shè)制度創(chuàng)新中心，作為制度創(chuàng)新的搜集和提煉部門，針對重要的問題集中力量研究。二是繼續(xù)做好復(fù)制推廣工作。繼續(xù)梳理匯總自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐案例，力爭取得更多成熟定型、可復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新成果，按照國家統(tǒng)一部署，在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排，依托現(xiàn)有工作機(jī)制，加強(qiáng)與現(xiàn)有其他試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)對比試驗(yàn)和互補(bǔ)試驗(yàn)，更好推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)地方發(fā)展和全國改革開放大局。