完善我國法治指數(shù)設計的幾點思考

程穎宜

摘 要：法治指數(shù)作為一種用于評價一個國家或地區(qū)法治發(fā)展水平的重要工具，越來越受到各國政府和學者的青睞。近年來，隨著我國地方法治實踐的全面展開，用“法治指數(shù)”來衡量和概括一個地方的法治水平、檢視該地方法治發(fā)展存在的問題，這種觀念逐步被一些地方政府接受。如何設計法治指數(shù)的指標體系顯得尤為重要。要正確理解法治指數(shù)的作用，對法治指數(shù)的體系設計做頂層規(guī)劃，加強立法、確保數(shù)據(jù)來源的權威性和全面性、樹立權威的第三方評估體系。這樣的法治指數(shù)才具有衡量地方法治狀況的意義。

關鍵詞：法治指數(shù);頂層設計;量化

法治指數(shù)，沒有一個統(tǒng)一的定義，大體上，可以將一個國家或地區(qū)設計出的衡量自身法治發(fā)展情況的一些指標體系，稱作“法治指數(shù)”。具體而言，它是將法治實踐和法治理論合二為一綜合考慮設計出的能夠體現(xiàn)和反映該國家或地區(qū)法治現(xiàn)狀、發(fā)展水平的較為客觀的評價體系和量化標準。全面推進依法治國，建設法治中國，必須重視法治指數(shù)的設計。只有設計良好的一套法治指數(shù)才能客觀真實反映法治發(fā)展現(xiàn)狀，為今后法治發(fā)展的著力點提供參考。文章僅就如何完善我國法治指數(shù)的設計提出幾點思考。

一、正確對待“法治指數(shù)”

法治指數(shù)這個舶來品在中國一出現(xiàn)，我們便賦予它很多期望。一些地方大膽嘗試，積極探索，比如：“余杭法治指數(shù)”、“昆明法治指數(shù)”，都是希望通過法治指數(shù)的設計和運用推動法治的進步。完善“法治指數(shù)”，首先是要正確對待這個事物。

（一）法治指數(shù)是個量化的結果

（1）法治指數(shù)的客觀性

法治指數(shù)之所以能夠衡量法治發(fā)展狀況，是因為它能將很多具體的法律現(xiàn)象抽象概括為具體的法治指標，多個法治指標形成一個有機統(tǒng)一的體系。對各項指標在整個體系中所占比重、層次地位逐一加以分析，最后形成這個數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)既客觀又簡單明了，是個量化的結果。但因為指標體系內(nèi)容不同，各因素在指標體系中占比不同，因此不能簡單地通過比較這個分數(shù)來證明哪個地方法治水平高?！胺ㄖ沃笖?shù)”是一種手段、一種工具，它的價值是為當?shù)胤ㄖ谓ㄔO提供參考和依據(jù)，便于政府通過數(shù)據(jù)總結出該地方法治建設的短板和不足，而非誰強誰弱、誰高誰低。

（2）法治指數(shù)的不可比性

法治指數(shù)雖然可以反映該地方法治發(fā)展現(xiàn)狀，但是只有將它放在特定語境下才有意義，離開了設計這個法治指數(shù)的具體環(huán)境，不考慮法治指標體系的具體內(nèi)容，法治指數(shù)僅僅是個數(shù)字而已。例如，前幾年，香港的法治指數(shù)是75分，昆明的法治指數(shù)是72.96分，分數(shù)非常接近，但我們不能武斷地認為香港和昆明的法治發(fā)展水平相接近。因為評估體系內(nèi)容不同、相同內(nèi)容占比不同、調(diào)查對象不同等各因素的差異，單看表面的一個分數(shù)，是很難判斷這個地方法治水平的。因此，區(qū)域之間的法治指數(shù)是不具有可比性的。

（二）法治指數(shù)必須與具體情況相結合

當今世界，有兩大法治指數(shù)，分別是世界銀行的法治治理指數(shù)和世界正義工程的法治指數(shù)。這兩大法治指數(shù)對于我們了解世界法治運動和法治動態(tài)提供很大幫助。但是這兩個機構的法治指數(shù)均是以西方國家和地區(qū)的法治建設和西方人對法治的認知作為評估對象的。我國的法治指數(shù)要真實反映“法治中國”建設水平，達到為當?shù)胤ㄖ谓ㄔO提供參考和依據(jù)的作用，必須建立在中國國情基礎之上進行設計，必須與產(chǎn)生它的具體環(huán)境相結合。比如，相同的法治指標，地方不同，民主政治發(fā)展水平、公民有序政治參與水平不同、地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同……都會使法治指數(shù)產(chǎn)生差異。法治指數(shù)必須緊密聯(lián)系產(chǎn)生它的各種具體環(huán)境，放到實踐中去認識、分析、運用這個數(shù)據(jù)，法治指數(shù)才有意義。

二、加強對法治指數(shù)的頂層設計

法治指數(shù)要在全國推廣，必須對它進行頂層設計。2015年國務院出臺《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》、2019年2月中央全面依法治國委員會第二次會議審議通過《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》，都是在對法治政府建設的指標體系做一個規(guī)范化的頂層設計。法治政府建設僅是法治指數(shù)考察的重要組成而非全部內(nèi)容，因此在法治指數(shù)的頂層設計中仍需注意幾個問題。

（一）堅持一般性與特殊性相結合的原則

這是法治指數(shù)整體與局部、一般與特殊的關系問題。地方法治發(fā)展是法治中國的組成部分，中國特色社會主義法治建設的要求和目標、特點和特性都要具備。2009年國務院辦公廳發(fā)布《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》（討論稿），明確規(guī)定了指標體系設計時既要有客觀指標，又要有主觀指標。十八屆四中全提出的法治建設新十六字方針，其實質(zhì)是對我國的法治建設提出的要求和目標。在2019年2月中央全面依法治國委員會第二次會議審議通過的《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》中公布了“市縣法治政府建設示范指標體系”，將市縣法治政府指標分為三級，并提出該指標體系根據(jù)黨和國家法治建設新的工作部署每兩年調(diào)整一次。因此各地在設計自己的法治指數(shù)時，都參考了《法治政府實施綱要》、意見和十八屆四中全會決定。比如北京法治指標體系設計、余杭法治指數(shù)設計、昆明法治指數(shù)，在設計自己的指標時，都會將人民的意愿、社會的穩(wěn)定、民主的發(fā)展等這些中國特色社會主義法治建設的要求作為一個指標，體現(xiàn)在整個指標體系中，只是層級有區(qū)別而已。除此以外，各地在設計法治指數(shù)時，都或多或少地將反映本地方文化特點、制約影響法治發(fā)展的特殊因素、當?shù)卣谓?jīng)濟社會發(fā)展特點列為指標進行評估。法治建設不能一刀切，法治指數(shù)設計也不能完全一致，必須與當?shù)貙嶋H相結合、與時俱進反映黨和國家對法治建設的最新要求和人民對法治的需求變化。但是要在全國范圍內(nèi)推廣示范建設，在整個法治指數(shù)設計中，一般性占比多少、特殊性又占比多少，這必須統(tǒng)一起來。

（二）收集權威的數(shù)據(jù)依據(jù)

法治指數(shù)能不能客觀、全面、較為準確地反映一個地方的法治發(fā)展現(xiàn)狀，找準今后法治發(fā)展的切入點和著力點，法治評估依靠的數(shù)據(jù)十分關鍵。數(shù)據(jù)是否準確、是否具有權威性，直接決定著法治指數(shù)的權威性。目前在我國，獲取數(shù)據(jù)有兩種途徑，一是被評估單位和國家統(tǒng)計機關出示的工作信息或統(tǒng)計數(shù)據(jù)，稱作法律數(shù)據(jù);二是通過調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)，稱作調(diào)查數(shù)據(jù)。

（1）充分認識法律數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)的優(yōu)劣點

法律數(shù)據(jù)的優(yōu)點在于權威，但缺點表現(xiàn)為是否有公信力、局部的數(shù)據(jù)能否直接充分反映法治現(xiàn)狀？調(diào)查數(shù)據(jù)的優(yōu)點在于很直接，能通過一系列數(shù)據(jù)直觀看到公眾對法治發(fā)展的第一感受，但缺點很明顯，主觀性太強，且不具有穩(wěn)定性和普遍代表性。因此，兩種數(shù)據(jù)必須互為補充，數(shù)據(jù)的收集必須雙管齊下。但數(shù)據(jù)結果如何運用？各占比多少？都需要嚴格規(guī)定并加以確定。

（2）吸收借鑒世界成功經(jīng)驗

目前世界上較為權威的法治指數(shù)有兩個，一是世界銀行的法治指數(shù)，另一個是世界正義組織的法治指數(shù)。這兩大機構的數(shù)據(jù)來源差別很大。世界銀行的法治指數(shù)的數(shù)據(jù)來源于世界多個機構的提供，它自身并不調(diào)查數(shù)據(jù)。該法治指數(shù)權威性較強，因為這些機構組織的數(shù)據(jù)來源于該國治理情況的第一手資料。而世界正義組織法治指數(shù)報告主要靠人口調(diào)查和調(diào)查問卷，主觀性較強。我們要揚長避短，吸收借鑒成功經(jīng)驗，避免數(shù)據(jù)的以偏蓋全。

（三）加強相關立法

前面所提的《實施綱要》和《意見》趨向于將法治建設標準統(tǒng)一化、規(guī)范化，并將法治建設作為政府績效考核內(nèi)容。這樣做雖然能夠有力推動地方法治建設，意義是值得肯定的。但法治指數(shù)最終會不會淪為政府評價政績的又一個“GDP”， 出現(xiàn)“法治GDP”現(xiàn)象？為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，我們必須加強該領域立法，尤其是行政程序立法。一方面能保證政府意愿的實現(xiàn)，另一方面也能保證法治指數(shù)設計的獨立性、中立性。

統(tǒng)一化的、規(guī)范化的發(fā)展是未來法治指數(shù)發(fā)展的必然趨勢。當然，我們也不是要一刀切，立法也要秉承一般性和特殊性相結合的原則。

（四）明確界定法治的內(nèi)涵和外延

明確界定法治的內(nèi)涵和外延，是法治指數(shù)頂層設計的一大前提要求。對法治內(nèi)涵的理解決定了法律現(xiàn)象的范圍。這些法律現(xiàn)象是法治指數(shù)評估的對象。如果對象都不確定，評估毫無意義。法治的內(nèi)涵和外延不明確，世界各國和地區(qū)法治指數(shù)發(fā)展不能很好地溝通交流和借鑒;一個國家中各地區(qū)的法治發(fā)展無法建立統(tǒng)一的目標和措施，無法統(tǒng)一步調(diào)、無法對比法治發(fā)展的現(xiàn)狀。

中國法治發(fā)展的共同性應該包括：堅持中國共產(chǎn)黨的領導;堅持中國特色社會主義法治道路、理論和制度;限制、規(guī)范政府權力;保障公民合法權利和有序政治參與。遵循共同的價值目標：法律至上與法制健全;約束權力與權利的保障、程序正義與形式正義、實體公正與合道德性。

中國法治發(fā)展的差異性應該體現(xiàn)兩個方面：一是地方差異性。目前我國并沒有制定全國的硬性統(tǒng)一指標。從法治實踐來看，目前我國更鼓勵在中國特色社會主義法治建設統(tǒng)一目標下，根據(jù)各地方的具體經(jīng)濟社會文化發(fā)展情況，對法治指數(shù)的實踐進行創(chuàng)造性地活動，而不是急于制定推進統(tǒng)一標準和指標。差異性的另一層含義是法治指數(shù)應關注不同群體的法治需求。不同群體對法治實際需求會在中國特色社會主義法治建設大方向大目標一致的前提下有個體差異。這種需求的差別，會體現(xiàn)在對法治坐標、法治外在表現(xiàn)等這些法治外延的概括上。從這個意義上講，法治指數(shù)在很多時候成為大眾表達其法治訴求的途徑，也成為政府等相關部門了解大眾之需求的有效渠道。

三、樹立權威、獨立的法治評估主體

對于法治評估由誰來操作的問題，在國外這不是一個問題，通常是實行“第三者評估”。世界銀行的全球治理指數(shù)由世界銀行委托專家完成;世界法治指數(shù)由美國律師協(xié)會的“世界正義論壇”委托專家完成;公民社會指數(shù)由民間公民組織完成;清廉指數(shù)由非政府組織“透明國際”完成。但在國內(nèi)，法治指數(shù)由誰來操作往往成為公眾關注的焦點。因為長期以來政績評比弊端甚多，公眾對政府的自我政績評估在相當大的程度上失去信賴。而且如果完全由政府自我評估，很可能將法治指數(shù)發(fā)展為“法治GDP”，指標導向，不利于法治指數(shù)健康發(fā)展。因此目前我國有兩大類評估主體：一是政府主導的評估，另外一個是政府以外的其他組織或社會團體主持評估。一個獨立有效的第三方評估主體，可以防止政府既當運動員又當裁判員，防止政府將法治指數(shù)發(fā)展成面子工程、政績工程。獨立的第三方評估是解決這個問題的重要途徑。

更強的獨立性。該機構應是一個規(guī)范化的、長期性的調(diào)查機構，不受政府領導和干預，能自主地進行數(shù)據(jù)的采集、指標的設計、數(shù)據(jù)的分析和運用。較強獨立性可以保證學術的公正性和結果的可采性。

更強的操作性。該機構的組成人員應該是該領域的專家，或者有固定的程序，聘用固定的人員，對人員進行專業(yè)培訓。在國外這些調(diào)查問卷公司的工作人員都會接受一定時期的專項培訓，以便在調(diào)查過程中很好地與被調(diào)查對象進行有效溝通和交流。另外還可以制定確定的、可操作性的流程，確保法治評估、法治指數(shù)運行的程序化。

目前，對于法治指數(shù)，無論是理論上的研究還是實踐上的探索，都處在剛剛起步階段，還有很多問題等待我們?nèi)ブ鸩酵晟?。同時，我們也不能片面夸大法治指數(shù)的作用。法治指數(shù)具有自身的局限性，它可能無法精準的反映法治建設現(xiàn)實的全貌，同時也并不是解決現(xiàn)存法治問題的萬能良藥。但是我們相信，我們對法治指數(shù)的所有研究和探尋，都會對中國的法治進程起到一個推動促進作用。

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